志愿服務參與應急管理的專業化路徑探究

劉丹（南京工業大學，江蘇南京211800）

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志愿服務參與應急管理的專業化路徑探究

劉丹
（南京工業大學，江蘇南京211800）

［摘要］應急志愿者在幫助災區緊急救援及災后重建方面發揮了重要作用。但是，由于志愿者隊伍專業性不強，不僅給災區提供的幫助是有限的，也使自己陷入由施救者變為被救對象的尷尬境地。根據近幾年來志愿者參與應急管理的情況，總結出其在行政化、志愿者招募、專業知識技能、激勵與考核機制和災后心理干預等問題在專業化方面陷入了困境。本文著力于從加快志愿組織改革、開展專業化救援技能培訓、增強應急志愿者的權益保障機制和加強災后志愿者的心理干預等方面提升應急志愿者隊伍專業化的對策思路。

［關鍵詞］應急管理；志愿服務；專業化

一、加強志愿服務參與應急管理專業化建設的重要性

（一）有利于克服應急支援服務的無序性，提高救援效率

災害發生時，一些熱情高漲的“志愿者”自發、無序趕赴災區，他們缺乏一定的組織性與紀律性，在志愿救援過程中有著強烈的個人意愿，不僅救援效率低下，甚至一些志愿者無事可做，或者重復地做著無用的工作，造成資源的浪費，使得志愿服務陷入一種雜亂無序的狀態。而專業化的應急志愿者，他們經過專業的知識技能培訓，在災害發生時，能夠以高效專業的方式迅速進入工作崗位實施救援，在救援傷員的同時，大大提高了救援效率和水平。

（二）有利于最大限度地減少人員傷亡，把損失降到最低

專業的應急志愿者，一般是具備某一方面專業知識和技能的人，比如實施水上救援的志愿者應該具有游泳、水上救生等經歷或技能，具有初級救生員及以上證書；實施醫療救護的志愿者要具有醫務、護理、急救等從業經歷或相關技能，在面對突如其來的災害時，他們比非專業化志愿者懂得更多的救援技能，更利于施救，最大限度地把人員、財力和物力損失降到最低。

2015年8月12日發生的天津爆炸事件，造成慘重的人員傷亡。事故發生后，除了一批擁有專業技能的民間搜救隊以及當天晚上前去疏導交通的和暫時應急的人們，后來蜂擁而至的所謂志愿者，基本都是不具備專業應急知識的市民。大量非專業性的志愿者涌入現場，他們重復帶來的水果和食物最終成為垃圾被扔掉，特別尷尬地反射出志愿者在應急事件中出現的群體熱情膨脹，專業技術缺失的問題。一篇“我為什么不喜歡天津大爆炸中的志愿者？”甚至嚴厲譴責到：現在越來越多的志愿者把災害現場當作自己的秀場。

種種現象表明，志愿者在參與應急管理中必須具備專業化技能，才能為災區甚至自己帶來幫助，減少傷亡和損失，提高志愿服務參與應急管理的救援質量和服務水平。

二、志愿服務參與應急管理的專業化困境

（一）志愿者隊伍對行政命令較強的依賴性，造成救援活動無法自主展開

目前，我國有一部分志愿組織直接掛靠在政府部門之下，帶有濃厚的政治色彩，形成對政府較強的資源和信息依賴性，使其難以獨立和自治，阻礙了志愿者參與應急管理的積極性與有序性。政府直接干預志愿服務過多的后果，就是將志愿組織變成“半官方組織”，導致部分官辦志愿組織參與的應急管理實為完成上級下達的任務，使得志愿組織處于“召之即來，揮之即去”的尷尬境地。

另外，我國志愿者組織與政府之間缺乏有效的溝通渠道，使得沒有政府部門明確的行政命令，志愿組織不敢擅自作出決策，以至于在應急管理中出現效率低下和反應遲緩的問題，錯過了最佳救援時間。

（二）應急志愿者招募的無序性，導致救援資源受到限制

在救災工作開展的初期，志愿者的招募渠道不明確，招募過程缺乏統籌規劃，存在著一定的無序性。部分志愿者反映，他們并不清楚應該如何報名參加志愿服務，往往幾經周折才能當上志愿者。汶川地震應急救援志愿者的杰出代表陳光標，于5月12日下午親自帶著工程機械和名操作手趕赴災區。雖然民營企業家陳光標為抗震救災做出巨大貢獻，但沒有參加統一規劃、統一安排、統一調度，在使救援資源效率最大化地方面有一定局限。

（三）應急志愿者缺乏專業技能知識，降低了救援工作的開展效率

很多參與災害應急管理的志愿者進入災區，但是這些志愿者缺乏必要的災害應急救助的專業培訓，應急救援專業技能方面存在不足，不管是自救還是互救，能力都不強。一些志愿者由于缺乏專業的培訓，在救援過程中容易受傷，反過來成為了被救援者，這樣增加了救援的負擔，導致救援效率低下。比如說在汶川大地震中，很多心理救援就存在業余性的問題。汶川大地震發生之后的春節期間，北川出現了很多自殺事件的案例，究其原因，主要是很多不專業心理疏導的重復掃蕩，給受災地區的人民造成了重復的創傷，使得災民對于志愿者提供的心理援助加以否定并產生了抗拒心理［1］。

（四）應急志愿者激勵與考核機制不完善，一定程度上降低了志愿者參與應急管理的熱情

雖然負責志愿者工作的相關部門采取了發放志愿服務紅絲帶、選拔骨干志愿者、評選優秀志愿者等方式對志愿者進行激勵，但就了解到的總體情況來看，志愿者管理部門缺乏相對完善的激勵和考核機制，對志愿者的激勵作用十分有限。同時，由于志愿者的評優是在救災工作基本結束后才開始進行，而相關部門在救災過程中則缺乏對志愿者激勵工作的重視。另外，在救災過程中志愿者管理部門往往只是向志愿者提出一些空泛的、號召性的目標，而沒有明確的、分階段性的具體目標對志愿者工作進行指導，對志愿服務工作也缺少及時的績效考核和反饋。

（五）缺乏對應急志愿者的災后心理關懷

汶川地震中大量的各行各業的人積極主動地參與了抗震救援活動，成為了應急救援志愿者。他們冒著生命危險搶救出了一個又一個脆弱的生命，創造出了很多生命的奇跡。但是他們中的很多人由于體力透支再加上長時間面對災區大規模的死亡場面，心中產生了抑郁、憂傷的情緒。很多應急志愿者，特別是政府、非組織性的志愿者沒有接受任何心理治療就直接回到了自己的崗位。對于如何“保養、維護”志愿者的心理健康卻沒有人關心，據調查顯示，汶川地震中91.7%的志愿者沒有接受心理干預。政府層面認為，志愿服務本來就是一件自愿的行為，沒必要對他們服務過后的心理狀態負責；志愿者本身認為沒必要進行心理干預，他們認為當時出現是抑郁情緒，會隨著時間的推移而自動消失；社會公眾普遍認為讓心理醫生輔導就意味著自己的心理不正常，是件很丟人的事，因此不愿意和心理工作者交流，抵觸心理干預活動。

三、發達國家志愿服務參與應急管理的專業化經驗

（一）美國志愿服務參與應急管理的經驗借鑒

1.公私合營的方式共同應對應急管理。

美國特色的應急志愿者的公私合營主要表現在以下三個方面：第一，為美國政府為應急志愿者專門制訂了一系列法律法規和一套相對完善的激勵機制來保護志愿者的權益，不僅從立法的角度保護了志愿者的合法權益，也是對其進行了合法的約束，有利于保障應急志愿者服務應急管理的可持續性。第二，為建立志愿者組織與政府之間的溝通協調機制，美國政府會選取志愿者組織的杰出代表進入政府的災害應急指揮中心，培養他們的應急救援技術和能力，再由他們把學到的能力授予各自所在的志愿者組織，有效地解決了志愿者組織與政府之間的信息不對稱問題。第三，美國政府盡量減少對志愿者組織不必要的行政干預和審批項目，給予志愿者組織足夠的空間發揮自身優勢。

2.建立社區災害應急團隊。

美國社區災害應急團隊在應急管理中發揮的作用不容小覷。他們的主要職能在災害發生時，將第一時間收集到的信息及時快速地通過政府傳遞到災區現場。在平常的生活中，社區團隊會通過系統的培訓讓他們知道當災害發生時，要有發現身邊災害現象的能力并第一時間自救和施救。自從1993年開始，美國政府才在全國范圍內大力推廣培養應急救災能力，美國的這些災害應急救援機構才日趨完善，社會民主對這種社區災害反應團隊也開始看重［2］。

由此可見，在災害應急管理的過程中，建立志愿者部門政府與社區三者之間的互相協助關系是非常重要的，這就是我們從美國志愿者參與災害應急管理中可以借鑒到的寶貴經驗。

（二）德國志愿服務參與應急管理的經驗借鑒

1.對志愿者隊伍進行嚴格的分類。

以消防員為例，德國把消防員細致地分為專業性的消防隊和志愿者消防隊。專業的消防隊在日常生活里要接受系統的消防訓練并進行實戰演習，而志愿者消防隊則通常來自一般的兼職人員或熱情的市民，他們也有自己的志愿者組織，并在特定時間里進行專業的消防訓練，專業的消防隊和志愿者消防隊給德國的消防事業帶來了極為重要的作用。

2.專業的培訓機構。

為了培養一批能夠快速及時應對災害的專業化救援隊伍，德國還專門建立了一種中央培訓進修機構，其主要目的是為了培養一批具有專業知識技術的領導者和技術人員，能夠在災害發生時第一時間救援災區并發揮領導帶頭作用。另外，這個機構還向社會大眾積極推廣和公民教育培訓，是為了災害發生時，公民首先要具備的是自救能力，自救的同時才能對別人進行施救。

3.啟示。

發達國家志愿參與應急管理的專業化借鑒經驗對于我國志愿服務參與應急管理的專業化路徑探究具有以下三點啟示：

第一，倡導志愿組織、政府與社會的多元化治理。應急突發事件發生時，志愿者組織并不是應對危機的單一主體，只有加強志愿者組織與政府和社會之間的溝通協調，才能將災害帶來的損失最小化。

第二，提高各個志愿者組織自身的專業性。在參與災害應急管理的過程中，志愿者組織要特別注意人力資源與運行效率，避免因人員流動而造成各項成本的增加。比如在印度洋海嘯救助過程中，由于各種志愿者組織的參差不齊，人員配備有問題，極大地影響了志愿者組織志愿服務的質量。因此，政府以及志愿者組織需要對自身成員進行專業培訓，建立專業培訓的機制，特別是對于那些資源有限的志愿者組織。也只有這樣，才能提高志愿者組織的整體專業水平。

第三，大力推動災后重建工作。要符合受災地區民眾的需求，在政府的政策幫助下，積極創建良好的災后環境。要積極推動當地民眾參與到重建工作中來，創建符合當地風俗以及需求的重建成果。同時，由于當地居民專業性知識的匱乏，這就需要志愿者組織給予相應的指導與服務，分清楚多種需求的輕重緩急，及時有效地解決在災后重建過程中出現的眾多問題［3］。

四、規范和完善我國應急管理中志愿者隊伍專業化建設的對策

（一）建立志愿者組織與政府及慈善組織的協調溝通機制

當前，我國志愿者存在的一個相當大的問題就是缺乏組織性。在救援階段，大量志愿者通過自己的方式進入災區進行救援，但這樣的救援質量是有限的，過多時候反而給災區帶來擁堵。這就需要一套完整的協調溝通機制來解決此類問題的再次發生。

政府：要加快志愿組織去行政化的改革，減少志愿組織對政府資源和信息的過分依賴。要充分利用網絡信息技術平臺，及時準確地把信息傳遞給志愿組織。促進參與應急志愿服務的各組織之間的溝通協調，利于消除突發狀況出現時政府和群眾之間的信息不對稱，從而保證救援質量。

慈善組織：以紅十字會為例，要積極接納來自各方的志愿者，并給予編制，減小因缺乏組織性帶來的救援混亂的現象。積極保證志愿組織與慈善組織之間的信息一致性，避免在救援階段因缺乏協調帶來救援無序性的問題。

（二）對志愿者實行分類制度

所謂對志愿者進行分類，就是將職能作用相近的志愿者編制在同一個體系內，比如，日常生活方面的志愿者和災害應急管理方面的志愿者，或者是分為專業的志愿者和非專業的志愿者。在志愿者組織運作過程中，針對不同的災害類型組建相對應的志愿者組織。例如，在自然災害發生時，要有專門應對自然災害的志愿者；火災發生時，要有具備消防相關專業知識的志愿者。

另外，可以根據災害的嚴重程度來決定應該配備的志愿者數量和志愿者的專業，這樣就會避免因盲目而造成資源浪費的現象。在應急事件發生的第一時間內，應該優先派出具有專業知識技能的志愿者，這樣不僅可以提高應對突發事件的服務效率，也避免因志愿者缺乏組織統一管理造成的混亂場面。

（三）開展志愿者專業化救援技能培訓，提高應急志愿服務水平

災害發生的前期是救援的黃金階段，對志愿者救援技能的專業化水平要求頗高，因此，進入災區進行施救的志愿者必須具備某一方面的專業救援技能，才能最大限度地減少人員傷亡，把損失降到最低。另外，在災害現場對志愿者自身的人身安全提出挑戰，所以這就要求進入災害現場的志愿者必須經過專業的培訓。主要可以從以下兩個方面著手：第一，志愿者經過志愿者組織統一安排，在進入災區施救前進行臨時性、針對性的緊急培訓；第二，在沒有災害發生的日常生活里，也不能放松對志愿者的培訓，并且將學到的理論知識搬到實際救援演練現場去，這樣才能提高應急志愿者的服務水平。

（四）建立健全應急志愿者的權益保障機制

應急志愿者的權益保障機制不僅包括應急中自身安全的保障，也包括災后對其因影響正常工作生活的權益保障。參加應急救援的志愿者，因為服務環境惡劣，危險隨時可能發生，其權益保障問題尤其突出。如果志愿者權益得不到保障，很難保證志愿活動能長期持續地開展下去。

我國至今還沒有一部明確的法律對參加應急活動的志愿者，在救援過程中發生的損害別人的權益或者自己權益受到了他人損害的行為應該如何處理的規定。因此，必須從法律層面加強對應急志愿者權益的保障，盡快制定出國家地方統一的志愿者服務的法律法規，規范志愿者在服務社會的同時應該保障的權益，也規范志愿服務對象的權益保障［4］。

（五）加強災后應急志愿者的心理干預

目前我國對災害應急志愿者心理干預的情況不容樂觀。一方面，社會上普遍認為，志愿服務本來就是出于自己自愿的活動，在志愿服務結束后理應回到各自的工作崗位，對他們進行災后心理干預沒有必要；另一方面，應急志愿者本身排斥心理干預這一行為，認為自己可以通過時間來平復。鑒于目前我國的心里干預現狀問題，應該從以下三個方面努力：第一，建立災后心理輔導網站，通過網站的高覆蓋率向人們發布心理減壓、心理干預的方法和技巧，交流大家應對各種不良情緒的體會和心得。同時還可以通過心理重建的專業網站聯系專家學者為他們提供在線的心理咨詢。臺灣9·21大地震后就建立了22個提供心理輔導的網站，來建立虛擬社區發布救助需求。第二，接受國際方面的援助，新加坡、日本作為我們的鄰國對于災后心理救助上有豐富的經驗，我們要接受鄰國以及其他國際救援力量的幫助，一旦出現問題及時向新加坡、日本、馬來西亞、韓國等鄰邦友國求助并學習他們在救援過程中的先進經驗。第三，在各衛生院校以及有相關專業的高校培養專門的災后心理干預的人才，通過他們再向社區擴散，形成系統強大的心理救援體系，從而提高我國應急心理救援隊伍的應對實力，滿足應急救援的需要。

參考文獻：

［1］姜英爽.北川為何多自殺，和心理師重復掃蕩有關［N］.南方都市報，2009-02-14.

［2］趙成跟.發達國家大城市危機管理中的社會參與機制［J］.北京行政學院學報，2006，（1）：10.

［3］張強，陸奇斌，張歡.巨災與NGO——全球視野下的挑戰與應對［M］.北京:北京大學出版社，2009.

［4］鄧民憲.江蘇省地震災害緊急救援隊赴川救援的經驗與啟示［J］.中國應急管理，2009，（5）:39-40.

［中圖分類號］D630.8

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）01-0038-04

［基金項目］本文系國家社科基金重點項目“志愿服務參與應急管理研究”（批準號：15AGL020）的階段性成果。

［收稿日期］2015-11-28

［作者簡介］劉丹（1991—），女，安徽宿州人，南京工業大學行政管理碩士研究生。