為什么中國如此強調官員的交流

黃莎（南京大學政府管理學院，江蘇南京210023）

?

為什么中國如此強調官員的交流

黃莎
（南京大學政府管理學院，江蘇南京210023）

［摘要］中國非常強調公務員的交流，這是我國政治生態所特有的現象。中國公務員交流制度強調權力的控制、注重通才的培養，一直以來受到黨和國家的高度重視。由于中國傳統文化和當代特有的政治體制，中國公務員交流制度的存在是必然的。公務員交流旨在有效控制官員、地方，從而加強中央的權威，同時建立一支高效廉潔的干部隊伍以實現更穩固的國家治理。

［關鍵詞］公務員交流；控制；腐敗；治理；優化

一、問題厘定

早在新中國成立以前，中國共產黨就開始關注黨內干部的交流活動，此后頒布了一系列的規章制度，加強對干部官員的交流管理。2006年開始施行的《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）對我國公務員交流制度作出了新的規定，具有中國特色的公務員交流制度成為我國公務員制度體系中的一項重要制度，也是中國特色政治制度的重要組成部分。由此可見，中國政治領域對公務員（在公務員法出臺前，稱為干部或官員）的交流行為非常重視。

為什么中國從古至今都如此強調官員的交流？是哪些必然的因素導致它的受歡迎？通過對中國公務員交流制度進行歷史和現實的分析，我們發現了一個很有意思的現象，那就是中國的公務員交流制度既傳統又現代，是一個獨特而復雜的政治制度。傳統指的是它與古代中國的社會密切相關；現代指的是它存在的前提是黨國體制下的中國。從這兩個角度入手，或許我們就能夠明白為何它在中國政治領域一直以“高姿態”出現在人們的視野范圍內。

二、中國傳統政治文化

任何制度都不是突然出現的，其產生和演變都可以在過去的歷史中尋找到蛛絲馬跡。雖然直到2006年《公務員法》的頒布，公務員交流制度才作為一項上升到法律高度的政治制度“千呼萬喚始出來”，但是它并不是現代人奇思妙想的制度構建，而是深受中國古代社會傳統政治文化影響而建立的一種制度。中國公務員交流制度沿襲中國傳統政治文化的深厚影響，這是歷史的必然性。

（一）中國傳統社會的文化影響

中華文化悠久而閃耀，大浪淘沙在幾千年后的現在仍見端倪。文化的影響不僅是潛移默化的，更是全方位持久性的。文化和經濟、政治、社會有著相互影響、相互促成的復雜聯系。鄒讜學者認為研究政治離不開對文化的研究；而文化作為一種隱性的因素對于政治制度和形態有著不可忽視的影響。

中國古代文化獨樹一幟，有兩點將幫助我們了解中國公務員交流制度的存在和受重視：第一是注重家庭倫理；第二是集體主義的身份認同感非常強烈。

地理環境決定論認為，一個民族最初所處的地理環境往往決定它的歷史使命，即未來走向。翻開世界地圖，華夏大地的疆域坐落于北半球亞歐大陸的東部，獨特的地理環境決定了華夏文明擁有著黃色的土地文明。肥沃的土地和適宜的氣候孕育了這個農業大國。高度發達的農業文明使得中國古代人民大多靠“土”吃飯，他們的一生都被土地束縛在同一個地方。古代各種技術不發達，生產水平落后，人們只有團結起來才能夠抵御各種天災人禍。因此，人們選擇了群居而不是單打獨斗。綜合這兩點的影響，人們因血緣、地緣而結成的親人、同鄉關系是古代人際關系的主要形式。以血緣、情感為紐帶的社會關系在中國幾千年的歷史中不僅未被消磨，反而被不斷強化。因而，家庭是傳統中國的基本單位，家庭倫理成為了中國社會的基本規范。個人因家庭、家族而存在，這又形成了中國人強烈的集體身份認同感。

過分強調血緣和地緣，又擁有著強烈的集體身份認同，雖然沒有古代那么夸張，但這在現代中國仍然是心照不宣的傳統。我們重視與親人鄉鄰的情感建設，強調集體主義價值觀，主張構建社會主義其樂融融的和諧社會。

然而，不難想象這會給政治領域帶來多大的難題。這種依賴于與生俱來的兩種關系——親人、鄉鄰而形成的小團體、小同盟比想象中還要堅固。換句話說，一旦利益熏心，官員以坐地為王的心態進行地方統治，又因為天高皇帝遠，難以控制，很容易出現地方一霸、魚肉百姓的現象。在古代，中國官場中徇私舞弊、貪贓枉法的案例屢見不鮮，而這并不是個人頂風作案的結果，而是涉及一大幫“同伙”的勾結作惡。古代統治者為了防止官員狼狽為奸，設計了許多制度來規避這一風險。將官員調去外地交流，或是任職采用血緣、地緣回避方式來防止官員與其親人、老鄉結成小團體，作惡一方為所欲為；另一方面也可以通過對官員的任職、調動來來達到對地方的控制，以彌補因國土遼闊而造成的中央式微，地方坐大的“分裂”危險局面。

因而我們大致可以推斷：中國公務員交流制度一直受到國家和黨的高度重視，就是基于中國文化注重情感這一紐帶而易形成小集體認同這一特點。而這項制度從國家建構的層面上來分析，就是為了減少它在政治領域所帶來的統治風險——防止官員作惡、防止地方分裂。通過交流破除官員因血緣、地緣而形成的人際關系網，防止官員一方坐大，權力膨脹甚至敢于中央分庭抗禮，從而加強中央對地方的治理，維護整個國家政治秩序的穩定。

（二）中國古代任官回避的制度啟發

通過對中國傳統文化的相關分析，我們找到了中國公務員交流制度設立的初衷，或者說根源。那么它的具體內容和設置，它的建立與回避制度有密切關系。回避制度要求公務員必須按照法定范圍實行任職回避和地域回避，可通過轉任這種方式使公務員的任職符合回避的要求。而交流所要達到的目的之一——防止在一地任職時間過長而結成嚴密關系網，從某個角度就是體現了一種回避的思想。任官回避制度是中國古代影響深遠的一項政治制度，它不僅在古代發揮了重要作用，其精華思想在現代仍熠熠生輝。

東漢桓帝時期《三互法》的頒布，標志著我國古代任官回避制度正式建立。此后經歷了多個朝代的洗禮，任官回避制度不僅沒有消失，反而變得更加成熟完備。中國封建社會是一個以家族宗法制為基礎的國家，重人情、講面子、講關系是整個封建社會的一種特殊風氣［1］。任官回避制度的實質和中心是回避親故關系，而地方官職權的特點決定了避親的目標要以避籍的形式來實現［2］。除此之外，還有親屬回避、職務回避、科考回避三種形式。

任官回避制度所體現出來的思想，也是中國政治中一直備受推崇的防止權力惡意集中作惡的預防思想。它產生的根源在于中國是一個講究人情關系的社會，而這一點在現代中國并沒有改變。因而中國公務員交流制度中不論是平級交流還是央地雙向交流，制度建構的出發點受古代回避制度的啟發。避籍或避親在任官的初期切斷了官員與一切親人、鄉人結黨營私的可能性；而交流是在整個任官生涯中不斷變換官員的圈子，使之無法在某一個地方尤其是自己的家鄉或籍貫所在地形成一個長久固定的人際關系圈。先不論這種制度在現實中是否能真正做到防止官員在任官之地形成小利益集團，但是回避制度的核心思想之一——通過規定官員任職的地點（交流中是變換地點，實質是一樣的）來防止關系網的形成和固化，給現代中國公務員交流制度的設立提供了啟發和幫助。從這個意義上來說，中國的公務員制度如此強調交流，與中國社會一直存在的人情、關系網密切相關；而在具體制度設計上，可以說在一定程度上脫胎于古代任官回避制度。

除此之外，回避帶來的異地流動使得官員把當地的技術特長帶到任職之地，克服了古代因交通閉塞、路途遙遠而帶來的信息封閉和技術流動不暢，使這些官員作為技術轉移的載體，通過跨區域的流動，克服了技術轉移過程中的空間障礙，消除了地域阻力，使得技術能夠通過政治渠道迅速得到轉移，并通過政治權力的支撐得到大跨度、大規模、高效率的發展［3］。中國公務員交流制度中鼓勵不同地區的官員、政府官員和國企高管互相交流，互相借鑒，帶來優勢上的互補和共贏，亦有異曲同工之妙。掛職鍛煉等方式使得交流的官員帶去財政資金和項目，改善區域經濟之間的發展不平衡，是中國進行地方治理的一種重要手段。

三、當代中國的政治體制

回顧歷史，我們從古代中國社會中找到了公務員交流制度的文化根源和制度模板，這是中國公務員交流制度產生和建立的客觀原因。新中國成立后，這一制度得到黨和國家的強化和推崇。想要解釋這一現象，則離不開對現代中國政治體制的分析和研究。當代中國不同于西方民主國家，是一個黨國一體的國家。從黨國體制的角度，或許可以幫助我們進一步了解中國公務員交流制度。

回顧西方資本主義國家的發展歷史，我們發現，工業革命之后，各國陸續開展資產階級革命，最終從傳統的封建國家走向現代的民族國家。這一轉變，大多是原發和內生的，即直接以民族作為建構國家的基礎。而中國則非常特殊，它的歷史性轉變是以中國共產黨領導全國人民推翻三座大山建立起一個全新的國家而宣告完成的。也就是說，中國現代國家結構的形成并不是以民族為基礎的自然轉變過程，而是由組織嚴密的政黨——中國共產黨主導建立的。因此，國家形態轉變的結果不是從文化—國家到民族—國家，而是從文化—國家轉變為政黨—國家［4］。中國共產黨在國共斗爭中取得勝利并贏得對中國最終的統治權，新中國成立后的國家結構就是以中國共產黨為核心的國家體制。政黨—國家這一變異形態通俗點來說就是上文中所提到的黨國體制。

中國共產黨在革命年代不斷壯大自身實力，最終建立新中國。但是新中國成立后，中國共產黨的革命黨傳統、強大的控制整合能力并沒有消失。以黨建國的非常態方式使得新中國帶有黨國不分、黨國一體的色彩。黨國體制下的中國，有一個最明顯的特點，即中國共產黨成為中國真正的“當家主人”，掌握著中國社會所有的資源。這種壟斷不僅體現在政治權力上，還包括經濟資源、文化走向、思想內容、制度建設等。黨既在“國”中，也在“國”上［5］。黨國體制下，政黨的組織異常龐大，滲透到社會各個角落，控制著整個社會的動態和走向；而組織需要人來領導和運作，政黨組織的首領成為權力的直接掌控者和行使者。在中國，各級政府權力是僅僅次于政黨權力的強勢權力形態［6］。黨政擁有著實際上最高權——治“人”權，通過人事任免來達到對各級黨組織、各級政府的控制。而各級政府作為地方治理的實施主體，掌握治“物”權。

具體到中國公務員交流制度，它是中國公務員制度中有關人員流動和發展的部分；而中國公務員制度是中國政治制度中人事方面的重要制度。黨和國家要想達到其統治目的，必須通過政治制度來達到；而政治制度中最重要的莫非對人事的管理；人和地域的互動性使得交流制度變得尤為突出。中國公務員交流制度是黨和國家用以控制官員從而控制地方治理，從而達到中央的高度集權和社會的穩定秩序的一種政治手段。從根本上來說，就是通過對官員的交流來達到黨對其的控制，從而加強黨的向心凝聚力，維持更穩固的統治秩序。

中國公務員交流制度之所以在建國以來尤其是改革開放以來得到黨和國家的高度重視，是因為它可以通過交流來達到控制的作用：從微觀上來說是為了實現對干部的控制，通過這種培養方式來加強黨風廉政建設；從宏觀上來說是為了加強中央的權力，保證中央的絕對權威。

（一）干部控制、高效廉政隊伍建設的需要

人是一切組織的核心，任何行為都要通過人來實現。公務員的行為直接決定了政府和國家運行的效率和質量。我國對公務員的定義不同于西方民主國家，由于黨國體制的特殊性，公務員的范圍非常廣泛。從廣義上來說，對公務員的管理，不僅是針對政府部門工作人員的管理，而且是整個政治權力體系內的人員管理。而在黨國體制下的中國，國家的運行需依靠強大的政黨組織；而實際權力掌握在組織首長手中。《公務員法》規定公務員依法行政，但在實際工作中“一把手”的權力遠遠大于“法律”，換句話說，上級才是決定下級行為和結果的主體。綜合這兩者，實現對干部的控制，是黨實現對國家治理的首要目標。

中國公務員交流制度規定，公務員可以在條件符合的情況下進行調任、轉任、掛職鍛煉。官員的職業生涯看似擁有許多變化的自由和可能性，但實際上大部分交流都是上級規定的，并不是官員自主選擇的結果。在黨國體制下，官員的任免和流動最終決定權都在黨委手上，雖然公務員可以因自身需要申請交流，但是這仍需得到上級的批準，交流的具體事項仍應由有關權力部門來定奪。對于許多公務員來說，交流的經歷不僅是他們職業生涯的“必修課”，還是決定他們今后晉升的重要因素。這一規定使得公務員一生的工作軌跡都被體制所控制，交流看似是在安排政府工作，實則是在安排公務員的職業生涯。通過交流的方式來控制公務員的職業生涯，目的何在？我國自實行社會主義市場經濟體制以來，經濟發展迅速，物質財富顯著增加；但由于黨國體制仍未完全成功轉型為現代國家體制，政黨壟斷一切社會資源，也就是說，官員擁有超乎想象甚至不受約束的權力。如果官員自任職至退休都在同一個地方工作，隨著職位的上升，官員所擁有的權力也在增大，與此同時，他在本地所積累的人脈和社會關系資源不斷增加，很有可能出現地方“小皇帝”的危險現象。通過公務員交流，尤其是在重要部門重要崗位的官員，避免他們因長期在一地任職而積累社會資源，以達到控制他們無法濫用權力，以權謀私的目的。另外，交流中常常需遵循回避的原則，這又防止官員與親屬、鄉鄰相互勾結，以公權謀私利。

《公務員法》中關于公務員交流制度的闡述，體現了黨和國家對于公務員依法交流的嚴格要求，這也是實現廉潔、高效的一種制度措施。為什么中共一直如此重視廉政建設？早在1947年，黃炎培到延安考察，談到“其興也勃焉，其亡也忽焉”，稱歷朝歷代都沒有能跳出興亡周期率。毛澤東表示：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”這段話雖然強調人民的監督，但加強自身隊伍的建設才是避免人亡政息的根本。中共對此認識一直非常深刻，黨風廉政建設在不同年代都在政治話題中占有一席之地。以公務員交流制度來促進公務員隊伍廉潔，從理想狀態下應該很好理解：公務員交流制度破壞了公務員腐敗和徇私的土壤——因長期在一地甚至是本地任職而帶來的巨大社會關系網。

而高效則意味著治理能力的增強，也就是公務員綜合素質的提高。通過公務員的定期交流，能夠開闊公務員的視野，豐富其工作經驗，提高其綜合協調能力［7］。長期在同一崗位任職，容易使人墨守陳規，循規蹈矩，沒有高度的警覺性和敏銳度來應對新情況、新變化。隨著時代的變化、治理復雜性增加，社會對于政府執政能力、公務員工作能力要求不斷增加。公務員定期交流使得公務員不斷面對新環境，必須改變以往僵化守舊的工作方法，與時俱進、開拓進取才能夠真正圓滿完成本職工作。公務員素質在交流中得到提高，因而整個公共部門的工作效率和質量也會得到相應改善。

綜上所述，公務員交流是黨和國家對于干部控制的一種途徑，而這有利于促進高效、廉潔的體制隊伍的建設，這是加強中國共產黨對國家領導的必然要求，也是黨國體制下的必然選擇。

（二）中央集權的需要

在黨國體制下，政黨壟斷了社會一切的權力，但是在改革開放這一大背景下，經濟發展成為時代的主題，相應地，政治官僚體制從規模到權力在不斷膨脹。這是因為，中國的經濟發展很大程度上依賴于政府的強大推動力，官僚體制扮演了經濟發展實體和壟斷強制權力的雙重角色［8］。再具體些，中國近年來國家治理的主題，也就是經濟的發展，很大程度上是靠各級政府來實現的。中國是單一制國家，只有一個中央政府，各級地方政府都受中央政府的領導。由于中國人口眾多，地域廣闊，若地方各行其是，偏離中央指定的大方向，則會出現失控現象，對單一權威體制下的中央政權造成威脅。如何防止地方主義的出現，保證中央強有力對地方的控制成為黨和國家思考的首要問題。回顧建國以來中央與地方的“放權—爭權—集權”歷史，我們發現，中央和地方一直處于博弈的狀態：地方為了自身利益常常與中央玩躲貓貓的游戲，盡可能規避中央對其的直接管制，這就是所謂的“上有政策，下有對策”；而中央為了控制地方，以保證其權威性，從人權、事權、財權等各個方面加強集權。

如何保證中央治官的有效性和權威性，則是黨和國家需要仔細思考的問題。《公務員法》的出臺，使得對公務員的管理和規定上升到法律高度。相比地方法規、規章，國家法律具有無可比擬的權威性。而這再一次體現了中央對于地方人事權的控制。公務員交流制度里面明確提出對領導職務和一定層級的非領導職務要進行有計劃的交流，中央通過對地方官員尤其是高級官員的交流活動，來達到防止地方權力坐大威脅中央的目的。交流，實際上可以被中央用來將不同地方領導人“交換”甚至是“撤換”。當中央發現某些地方出現諸侯政治或諸侯經濟等危險現象，最簡單但又不露痕跡的做法便是將本地官員調去外地交流，或者直接從中央空降官員，這不僅可以遏制住他們脫離中央控制的勢頭，又可以使地方重回中央掌控范圍之內。黨和國家健全、重視公務員交流制度，從中央集權的角度來看，就是希望通過這項制度使得中央能夠及時掌握地方官員的動向，用交流來平衡中央和地方的關系。這樣中央政策能夠在地方真正落到實處，地方在保證一定自主裁量權的同時不至于偏離中央指定的大方向太遠。

在中國特色的政治體制之下，無論是對官員自身、公務員隊伍還是整個地方政府，公務員交流制度的建構和推崇很大一個原因是出于控制二字。控制是權威體制的關鍵：通過交流控制官員的行為，使之不偏離體制規定的軌道太遠；通過交流實現整個公職隊伍的高效、廉潔，以實現更加穩固的社會秩序；通過交流使得央地關系得到調整，從人事權入手，地方必須在中央的總體控制下。

四、結論與進一步思考

中國公務員交流制度強調權力的控制、注重通才的培養，一直以來受到黨和國家的高度重視。由于中國傳統文化和當代中國特有的政治體制，中國公務員交流制度的存在是必然的。但是制度設計的初衷在實際操作中往往會出現很多偏差，所以公務員交流的實際效果還有待我們的進一步實證研究。

參考文獻：

［1］王雪君.古代科舉回避制度［D］.南京師范大學碩士學位論文，2011.3.

［2］王士偉.中國任官回避制度的歷史經驗與現實構想［J］.中國社會科學，1993，（6）.

［3］易紅慶.我國公務員交流問題研究［D］.湖南大學碩士學位論文，2007.19.

［4］任劍濤.政黨、民族與國家——中國現代政黨—國家形態的歷史、理論分析［J］.學海，2010，（7）.

［5］任劍濤.在組織理論的視野中——論黨內民主與人民民主的關系［J］.科學社會義，2010，（1）.

［6］任劍濤.黨權、異地任職與中央控制—從三個案例看地方治理的權力畸變與制度矯正［J］.江蘇社會科學，2010，（12）.

［7］金太軍.公務員制度創新與實施［M］.廣州：廣東人民出版社，2002.181.

［8］周雪光.國家治理邏輯與中國官僚體制：一個韋伯理論視角［J］.開放時代，2013，（3）.

Why Chinese Government Attaches Great Importance to the Rotation System for Officials

HUANG Sha
（Nanjing University，Nanjing 210023，China）

Abstract：Chinese government attaches great importance to the rotation system for officials and this is a unique phenomenon of China’s political ecosystem. Due to Chinese traditional culture and contemporary partystate control system，the existence of rotation system for officials is essentials. It emphasizes the regulation of cadres and local governments’power so that strengthen the authority of the central government. Meanwhile，through generalist trainings，it enhances the capacity of both cadres and local governments to achieve stronger governance.

Key words:the rotation system for officials；regulation; corruption；governance；optimization

［中圖分類號］D630.3

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）01-0056-05

［收稿日期］2015-12-17

［作者簡介］黃莎（1994—），女，江西新余人，南京大學政府管理學院行政管理系碩士研究生，研究方向為行政倫理、公務員制度。