論我國民族自治地方法治政府建設

李庚倫（云南師范大學商學院，云南昆明650106）

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論我國民族自治地方法治政府建設

李庚倫
（云南師范大學商學院，云南昆明650106）

［摘要］民族自治地方法治政府建設，對于強化民族自治地方政府依法行政能力，營造公平公正的行政環境，促進民族自治地方經濟、政治、文化、社會和生態的發展有著重要的推動作用。我國民族自治地方法治政府的建設當前還存在一些問題，必須通過強化公務人員法治化意識、法治化進程、科學民主決策、行政執法體系、權力運行的監督機制、違法行政責任追究制等理念、制度、政策和方法來推動民族自治地方法治政府的建設。

［關鍵詞］民族自治地方；法治政府；陸地邊疆

一、我國民族自治地方法治政府建設的現狀及主要問題

我國的民族自治區、自治州和自治縣大多集中在廣西、云南、西藏、新疆、甘肅、內蒙古、黑龍江等陸地邊疆民族地區。截至2011年，我國民族自治地方共有5個民族自治區、30個民族自治州、120個民族自治縣。由于歷史起點、地理位置、人才稀缺等因素，我國民族自治地方形成了封建專制思想盛行，而民主法治思想卻相對淡薄，“人治”思維、血親宗族觀念等相對落后、保守的行政文化。我國民族自治地方法治政府建設存在的問題主要有以下幾方面：

（一）相關法律制度有待完善

新中國成立后，我國民族自治地方的法治建設工作取得了豐碩的成果。特別是1984年《民族區域自治法》的制定，標志著我國民族自治地方有了最權威的保障，具有劃時代的意義。但是，我們應該清醒地認識到，如果和我國東部發達地區相比，民族自治地方的法治化水平仍然很低。大部分民族自治地方政府沒有根據當地獨特的經濟、政治和文化的特點，制定對應的自治條例和單行條例，甚至連廣西、西藏、新疆、內蒙古、寧夏五大自治區至今都沒有制定自治條例；有的行政立法有待完善，在形式上求大求全，但并不具有科學性、操作性；有的行政立法缺乏相應的監督，相應的監督設計流于形式，沒有實質上監督體系。

除此以后，我國民族自治地方還產生一系列新的社會問題，急需對相關法律制度進行完善。以云南為例，隨著跨國婚姻的增多，婚姻登記問題、人口和計劃生育問題、國籍問題、拐賣人口犯罪、毒品走私、艾滋病泛濫等問題也越來越凸顯。我國民族自治地方多分布在陸地邊疆地區，積極構建民族自治地方邊民跨國婚姻保障的相關法律制度尤為迫切。

（二）部分官員法治意識淡薄

我國民族自治地方市場經濟發展相對滯后，中產階級力量薄弱，公民社會尚未完全形成，民主法治思想影響力相對較低。一方面，由于民族自治地方缺少民主法治傳統，相反在封建社會孕育著較為發達的“人治”思想，“人治”思想根深蒂固。在特殊的歷史文化環境影響下，政府部分官員“人治”思想盛行，法治意識淡薄。“有法不依、執法不嚴、違法不究等現象普遍存在，這些都嚴重影響了法律的權威性，也侵蝕著政府的合法性基礎。”［1］另一方面，民族自治地方部分領域的法律還存在空白，而當地宗親血族關系濃厚，政府官員往往受到人情關系的影響。因此，部分政府官員為了個人的利益，往往越過法律的界限，法律和政策往往成為“人治”的工具和擺設。

同時，我國民族自治地方的部分官員還存在著嚴重的“官本位”思想，對法治政府建設的認識不足，不愿意運用民主、法治的方式處理社會問題，甚至認為各族人民群眾的法律意識增強了，政府工作就越來越難做。部分官員法治意識淡薄，把中國共產黨的干部當做舊社會的統治者，缺乏現代社會的自由、人權、平等、民主等觀念。法治政府就是通過國家法律賦予政府權力和制約權力運行的政府。民族自治地方法治政府的建設最重要的就是提高政府官員依法行政的理念，以此來維護人民群眾的權利，推動民族自治地方不斷向前發展。

（三）依法行政程序有待完善

民族自治地方沒有高度發達的市場經濟作為外部壓力，更沒有經歷過民主法治的洗禮，導致了法治建設工作的滯后，部分官員法治意識淡薄，有法不依、執法不嚴等現象普遍存在。有些民族自治地方政府機構盲目追求GDP，在錯誤的政績觀、價值觀的指引下，有法不依、執法不嚴。有些民族自治地方政府機構往往在部門利益和個人利益的誘惑下，超越法律的界限，做出知法犯法的事。面對這樣的現象，我們必須加強依法行政的建設工作，有法必依、違法必究。

除此之外，民族自治地方的依法行政程序還有待完善。有的民族自治地方尚未建立統一的行政程序法；有的民族自治地方行政程序不夠嚴謹，未能體現法律應有的公平公正；有的民族自治地方行政程序流于形式，聽證會信息不對稱，往往“走過場”，“可行性論證”變成了一場鬧劇。民族自治地方政府不按行政程序辦事，個別官員“人治”思維嚴重，影響了法律的尊嚴和公平，影響了政府決策的科學和民主，甚至降低了政府的公信力。某些民族自治地方不按法律制度辦事，也是導致地方集體性事件多發的重要原因。

（四）違法行政問責制度缺位

民族自治地方近年來也實行了行政問責、首問責任、重大決策聽證、重要事項公示等制度。然而，由于人情關系的干擾，行政問責制度往往缺位，對違法行政的官員處罰不嚴或流于形式。以云南為例，2012年5月，原云南省交通廳廳長楊光成未經集體討論表決，擅自做主把單位公款2億元私自借給云南通達翔投資有限公司。如此巨額公款，居然以個人的意志轉借他人，無須公示，且一直到2014年5月尚未歸還。云南省十二屆人大常委會第九次會議確認，并許可云南省司法機關對原云南省交通廳廳長楊光成進行刑事拘留和逮捕。整整兩年時間，從紀檢、監察廳到人大都未對楊光成進行追責，云南省行政問責、重大決策聽證等制度形同虛設，違法行政問責制度缺位現象相當嚴重。

二、我國民族自治地方法治政府建設中問題的根源

“歷史的進化像自然的進化一樣，有其內在規律。”［2］法治政府就是通過國家法律賦予政府權力和制約權力運行的政府。我國民族自治地方法治政府建設中問題的產生也主要包括政府權力來源和權力制約兩個方面：

（一）權力來源方面

人大權力的實施。政府工作人員是法治政府的主要實踐者，只有政府工作人員意識到權力來源于人民，而非政府本身，才能成功構建法治政府。憲法規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對其負責，受它監督。”然而，在現實生活中，往往是政府領導人大，而非人大領導政府。這樣的現狀，讓政府工作人員覺得，自己的權力來自上級政府機構，而非人民，強化了“人治”思維，妨礙了法治政府的進一步推進。

立法層面的問題。政府行政的權力只能來自法律，即人民的授權。部分民族自治地方政府工作人員把行政立法當作政府對人民實行管制的工具，不考慮人民和社會組織的利益，只考慮人民和社會組織應盡的義務。在現實生活中，政府機關之間還存在著狹隘的部門利益、地方保護主義等極端思想。部分政府機關從自身的角度考慮問題，忽視人民的利益。因此，在源頭上對權力制約不足，甚至在行政立法實踐中，出現了維護政府機關利益的立法。在依法行政的過程中，人民表達意見的渠道不夠完善，人民難以表達各自的訴求，政府也難以平衡各方不同的利益。

（二）權力制約方面

決策層面。部分民族自治地方政府領導人法治意識淡薄、“人治”思想濃厚，在追求個人和部門利益的過程中，往往做出不適合當地長遠發展的決策。在決策過程中，不經過科學論證和公示，以個人意志拍腦袋決策。相關法律法規還有待進一步完善，加強對領導決策的規范和制約。并且，權責不明晰，政府領導的權力往往大于責任，導致其大膽放心地隨意決策，決策失誤追責制度還有待完善。總的來說，決策層面的問題就出在“人治”思想過于濃厚，而決策過程、決策問責的制度化相對稀缺，決策的方法有待完善。

執法層面。民族自治地方尚未實現現代化，民主法治理念較淡薄，傳統官本位思想影響深遠。在這樣的環境下，地方政府官員往往是一方的“土皇帝”，在行政過程中有法不依、執法不嚴、依人不依法的現象較為普遍。部分政府工作人員能力素質較低，缺乏基本法律素養，只唯上不唯法，僅僅把法律當作管制人民的工具。為了實現民族自治地方的快速發展，政府在實際運行中往往只注重結果不注重過程，只注重事件的合法性而不注重合理性。因此，政府行政的程序性和制度化必須進一步加強。地方政府不同的部門往往都有一定的執法權力，部分地方政府隨意設立執法機構，甚至不同機構之間還存在利益爭斗。總之，執法層面的問題就出在政府執法理念不足，執法制度稀缺，執法方法不規范。

監督層面。從黨的紀檢部門，政府的監察廳或局，各級人民代表大會和政治協商會議，監督部門比比皆是。但是，監督層面最大的問題就在于監督部門的缺位。民族自治地方血親宗族關系縱橫交錯，家族關系復雜。而且，為了個人和部門的利益，政府部門上下級之間往往形成利益共同體，甚至是政績共同體，關系網覆蓋面廣。因此，監督部門在工作時，往往受到人情關系的干擾，難以正常、高效地開展工作。

三、我國民族自治地方法治政府建設的重點任務

（一）強化公務人員法治化意識

主權在民。法治政府是現代民主政治的產物，人民是國家的主人，政府工作人員只是人民委托的代理人。民族自治地方政府工作人員必須清楚，政府的權力只能來源于人民，政府所作的一切也必須為了人民。只有真正意識到這一點，才能明白法治政府建設的必要性和重要性。同時，必須加強人大制度在現實政治生活中的作用和地位，確保政府權力來源于人民，“健全‘一府兩院’由人大產生、對人大負責、受人大監督制度”［3］，加強人大對政府的領導。政府還必須實現從統治向管理，再向治理的轉變，為人民提供更多的公共服務，從管制政府向服務型政府轉變。

職權法定。民族自治地方政府及其工作人員應當明白，政府行政的權力只能來自法律，即人民的授權。行政權力的行使，社會管理和公共服務職能的運行，都必須嚴格限定在法律范圍內。政府工作人員應當充分運用法治思維，帶頭遵守法律、維護法律，不得凌駕于憲法和法律之上。政府工作人員還應當充分運用法治思維，處理社會矛盾和糾紛，提升運用法律的能力。同時，政府還應當把管不好、管不了的事情交出去，交給市場和社會組織，把法律規定的職能做好、做強，實現從全能政府向有限政府轉變。

程序合法。我國經歷了兩千多年的封建社會，人治、特權氛圍較為濃重。在實際的政治運行中，個人獨斷專行較為普遍。政府工作人員應當明白，沒有依法行政，沒有程序合法，則沒有法治政府。政府在行政過程中，必須履行包括決策、執行、監督、步驟、方法、時限等程序要求。政府在履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務職能時，應當努力實現從人治政府向法治政府轉變，注重依法行政，充分運用法律手段，

監督用權。邊疆民族地區血親宗族關系較為復雜，政府工作人員在工作中常常受到人情關系的干擾。越是在這樣的情況下，政府工作人員越是應當把權力置于紀檢、人大、監察部門、政協、法律、社會公眾和新聞媒體的監督之下。在任何情況下，民族自治地方政府都應當依法決策、依法行政，推動政治過程從暗箱操作向陽光政府轉變。

（二）通過立法推進法治化進程

堅持以民為本。在過去的很長一段時期，政府立法總是以政府利益為出發點，肯定政府的權力，而不注重公民的權利。隨著“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的提出，立法更應當從公民的利益為出發點，以維護公民的權利為最終歸宿，把法律從“治民”的利器變為“治吏”的法寶。同時，隨著我國服務型政府的建立，立法還應當從經濟領域轉向民生，為公民提供更多的公共服務。民族自治地方政府還應當根據當地獨特的經濟、政治、文化的特點，制定對應的自治條例和單行條例。

堅持公開公正。長期以來，政府行政立法總是封閉式進行，以部門利益為導向，漠視公民參與的權力和公民的意見，難以獲得公民的認可。隨著依法行政理念的確立，政府在立法過程中應當建立公民政治參與的模式。在行政立法過程中，建立專家座談會、公民參與機制和監督機制、網絡意見平臺等制度，并將公民參與的情況向社會各界公布，接受社會各界的監督，從而獲得社會的認可。

（三）進一步完善科學民主決策

隨著現代公共問題日益復雜化、多樣化的趨勢，行政決策也面對著專業化的難題。一項經濟、政治、文化方面的決策往往包含著多個領域的知識和利益，甚至還有政府部門本身的利益，以及多個政府機構之間的利益平衡。因此，在行政決策的過程中，必須引入科學民主決策的機制，把專家咨詢、公民參與引入到行政決策過程中，確保行政決策的科學化、民主化。政府在對重大經濟、政治、文化事項做決策前，應當充分聽取專家學者、人大代表、政協委員的意見，并且由相關領域的專家學者進行合法性論證、風險評估和可行性評估；在決策中，還應當聽取人民群眾的建議，并對關系到人民群眾切身利益的事項進行聽證；在決策后，引入公眾評議制度，傾聽人民群眾的反饋意見和批評，并認真進行整改。

（四）進一步強化行政執法體系

規范行政程序。行政程序是政府及其工作人員在執行公務時，必須遵守的方式、方法、步驟等，程序的公正、公開是政府合法性的有力保障。民族自治地方政府應當根據當地獨特的經濟、政治、文化，建立本地區對應的程序法。除了特定的程序立法外，地方政府還應當建立健全相應的法規和規范性文件。從實踐的角度上看，政府及其工作人員在執法過程中，應當更加注重遵守程序，實現政府行政的程序化和公開化。

規范行政裁量權。行政執法過程中，行政裁量權的行使是不可避免的。同時，行政裁量權的行使又是防止官員腐敗、濫用權力的必要手段。在制度層面，民族自治地方政府應當加快速度，根據當地特有的政治、經濟、文化，制定相關的規章或規范性文件，對有裁量幅度的行政工作加以細化和量化。在實踐層面，通過考察調研，把全國各地有效、合理的經驗進行總結、歸納，形成標準化的行政裁量體系，完善行政執法程序，規范行政自由裁量權。

規范行政權責。行政執法是政府落實法律法規最直接、有效的方式。在執法過程中，不僅要做到從嚴執法、公正執法，而且要做到理性執法、文明執法。在橫向上，民族自治地方應當充分利用現有執法資源，運用集中執法和綜合執法的方式，有效解決權責交叉執法、多頭執法現狀。嚴格規定政府機構執法權的具體內容和范圍，并且協調好各個政府機構之間的合作。嚴格規定政府機構執法權力，同時也必須明確政府機構的責任，建立權責統一、高效合理的行政執法體制。在縱向上，根據地方政府不同層級的特點設置執法權，把社會管理和公共服務的具體工作分配到基層政府部門。在肯定城管對維護城市秩序、衛生、文明作用的同時，也必須加強對城管工作人員的進一步培訓，形成文明執法、理性執法的現象，強化城管工作人員的服務水平。

規范行政法規備案清理。民族自治地方各級行政機關在制定行政法規和規章的過程中，很有可能在立法文件中充滿了部門保護主義和地方保護主義，甚至為了部門利益而侵害公民的權利。因此，為了防止政府權力被濫用和保護公民的利益，民族自治地方政府必須建立行政法規備案制度和行政法規清理制度。一方面，通過行政法規備案制度，政府上級對下級的行政立法備案進行審查、監督；另一方面，通過行政法規清理制度，政府上級對下級違規的行政立法進行清理或修改。

（五）強化權力運行的監督機制

強化內部監督機制。民族自治地方政府應該自覺接受同級人民代表大會及其常委會的監督，接受同級政治協商會議的民主監督，接受人民法院的監督；事關當地經濟、政治、社會發展的大事，地方各級政府應當主動向人大及其常委會做專題報告；上級行政機關要加強對直屬行政機關的監督，對其不合法的行政行為給予指正和批評；地方政府要自覺接受同級紀檢部門的監督，并且支持同級監察部門、審計部門的工作。

構建外部監督機制。各級民族自治地方地方政府應當積極創造條件，構建公眾政治參與的渠道，實行政務公開，自覺接受公眾的監督；同時，認真反思社會輿論的批評，主動支持新聞媒體對政府違法事件的報道和批評；增強通過網絡調查民意的能力，自覺接受網民的監督，形成良好的互動氛圍。認真對待公民、媒體、網民提出的意見、建議和批評，對性質惡劣的問題認真調查，并將結果向社會公示，以獲得民眾的認可。

（六）強化違法行政責任追究制

決策責任追究制度。對一些在重大問題上不負責任隨意決策的政府官員，應當在事后追究其行政責任，讓其對決策失誤負責。制定相應的規章制度，對因主觀原因隨意決策造成不良后果的政府官員如何處罰，應制定詳細的處罰條款和責任條款。涉及道德和法律問題的官員，還應當承擔相應的道德責任和法律責任，甚至還應當承擔相應的政治責任。

執法責任追究制度。在政府工作中，對部分有法不依、執法不嚴的官員，應當追究其行政責任；對違反法律規定，謀求個人利益，甚至危害公眾利益的少部分官員，還應當追究相應的法律責任；在執法過程中，利用職務之便，做出敗壞社會風氣事件的部分官員，要承擔相應道德責任；在執法過程中，為了個人利益做出危害國家事件的部分官員，甚至要承擔政治責任。

績效問責制度。在政府工作中，還要對那些毫無作為、毫無政績的官員追究責任。在績效管理過程中，應當保持績效規則的穩定性，不得隨意更改績效管理的規則。特別是在績效管理開始后，不能隨意更改績效規則。當績效結果公布以后，要嚴格按照結果來執行相應的獎勵和懲罰。并且，績效管理結果應當通過政府網站和新聞媒體向社會大眾公布，接受社會各界的監督，并且嚴格獎罰制度。

末位淘汰制度。建立社會評議制度，對政府是否考慮了大部分公眾的利益，是否對公眾的要求做出回應，工作是否承擔了相應的責任，聘請相關的專家、人大代表、政協委員和社會公眾進行評議，并進行量化分析。不僅要對在構建責任政府中的單位和個人進行獎懲，還要淘汰分數太低的單位和個人。我們可以設計一個方案，對于在評審中連續兩年倒數五位的單位和個人進行淘汰，單位領導引咎辭職。

參考文獻：

［1］方盛舉.中國民族自治地方政府發展［M］.昆明:云南人民出版社，2012.69.

［2］馬克思恩格斯全集［M］.北京：人民出版社，1995.393.

［3］中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［EB/OL］.2013-11-15http:// news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.

On Law Government of Ethnic Autonomous Areas

LI Geng-lun
（Yunnan Normal University，Kunming 650106，China）

Abstract:The law government in ethnic autonomous areas，to strengthen national autonomous local government administrative capacity，create a fair and impartial administrative environment，promote national autonomous economic，political，cultural，social and ecological development of local plays an important role in promoting. Construction law government of autonomous areas in our country there are still some problems，we must rule of law awareness，legalization process，scientific and democratic decision-making，administrative law enforcement system，supervision mechanism of power running and other illegal administrative accountability by strengthening the concept of public service，systems，policies and methods to promote law-based government of national autonomous areas of the building.

Key words:ethnic autonomous areas；government ruled by law；land frontier

［中圖分類號］D63-3

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）01-0081-05

［基金項目］本文系作者參與的國家社會科學基金項目“我國陸地邊疆治理體系和治理能力現代化研究”（項目編號：14CZZ033）階段性成果；作者主持的云南省哲學社會科學學科建設項目“云南邊疆多民族地區安全治理的基本經驗研究”（項目編號：XKJS201502）階段性成果。

［收稿日期］2015-12-10

［作者簡介］李庚倫（1985—），男，云南玉溪人，云南師范大學商學院講師，云南大學中國陸地邊疆治理協同創新中心研究人員，云南大學公共管理學院博士研究生，主要研究方向為地方政府與區域治理。