規范戶外運動救援機制的法律思考
——從首例違規驢友被罰說起

唐燁（四川大學法學院，四川成都610207）

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規范戶外運動救援機制的法律思考
——從首例違規驢友被罰說起

唐燁
（四川大學法學院，四川成都610207）

［摘要］2015年國慶期間，17名驢友在廣西金秀瑤族自治縣長灘河自然保護區露營遇險被困，為盡快救下驢友，救援隊伍在惡劣環境中連續搜救，耗費了大量人力物力。獲救后大瑤山國家級自然保護區管理局對兩位領隊各處以1500元罰款，對17名驢友每人處以1000元罰款。作為全國首例違規驢友被罰事件，引起了社會關于救援費用承擔以及救援機制的廣泛討論。本文分析了救援主體的類別以及救援費用是否該由責任人自身承擔，并通過借鑒國外戶外救援的經驗，結合我國實際情況提出了在我國構建規范的戶外救援法律制度的設想。

［關鍵詞］戶外運動；有償救援；行政處罰

一、現有戶外救援機制

目前國內的旅游救援包括公共救援、公益救援和商業救援三種結構性分類。國家救援，亦稱“公共救援”，是以政府機關為主體，并面向所有需要救援的戶外運動者；公益救援是以自治團體、景區為主體的，面向向其發起救援意愿的戶外運動者；商業救援是以商業性為目的，對本機構會員（境外旅游者和國內的出境旅游者）提供專項救援服務的救援形式。由于商業救援的適用范圍和救助對象受限，在本文研究中不對商業救援作分析。

（一）國家救援

我國憲法第十四條第4款規定：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”，《社會救助暫行辦法》第二十條規定：“國家建立健全自然災害救助制度，對基本生活受到自然災害嚴重影響的人員，提供生活救助”。社會保障權是我國公民所享有一項憲法性基本權利。緊急救助可以視為國家在公民因遭遇突發性事件的情況下而實施的社會保障措施之一。救援救助是應對突發事件的必然要求，是國家應急管理體系的社會基礎。同時也是對公民安全權利的保障，社會需要決定了其不可替代性。最早有學者將緊急救助定義為：是指在緊急情況下由國家組織人力、物力和財力幫助受損失的公民、法人或非法人單位恢復生產、重建家園的救助方法［1］。就這一觀點可概括緊急救助的構成要件包括：其一，緊急救助行為發生的前提條件是來自社會力和自然力的致害行為或者事件，這種行為或事件應當是現實的，正在進行的；其二，必須有緊急的情況存在。公民個人的財產和人身面臨正在發生的或者即將發生的不法行為或者自然力的侵害，情況緊急，不實施救助行為必將造成更大損失。正是由于突發事件具有以上兩個特性，從而導致脆弱的公民個人的防御、化解危險的能力顯得十分有限，對于防治突發事件通常只能起到補充作用，主導作用還必須請求國家制定相關法律，并通過政府及其部門實施這些法律發揮緊急行政作用完成之。其原因在于，首先，國家具有相應義務處理突發事件。其次，國家具有相應物質基礎保障處理突發事件的能力。由于突發事件的緊急性，事前的有效安排作用有限，只有待突發事件發生之后才能臨時部署行動；同時在應對突發事件時需要多個機構聯動發揮職能、部署有效的行動機制以解決危險。國家當然地被認定為緊急救助權的責任主體，在公民遭遇突發事件，如火災、地震、野外遇險等情況時，竭力實施救助。對于違規驢友的救援，作為公共利益代表的政府有義務且有能力全力實施救援，保障公民的人身、財產安全。但公共資源的有限性和稀缺性，對于違規驢友的營救費用長期由公共財政負擔救援費用必然會引起納稅人的不滿。同時驢友違規探險的成本太低，不需要承擔任何的成本，這使得驢友的違規旅游行為處于零成本狀態，反過來助長了驢友的違規探險行為。現今的法律法規并未對違規驢友承擔救援費用有所規定，國家是否可以對違規“驢友”課以行政處罰呢？此次長灘自然保護區對相關部門對兩位領隊各處以1500元罰款，對其他隊員各處以1000元罰款的行政處罰于法有據，處罰依據是《中華人民共和國自然保護區條例》第二十七條“禁止任何人進入自然保護區的核心區”的規定，以及第三十四條規定：“違反本條例規定，有下列行為之一的單位和個人，由自然保護區管理機構責令其改正，并可以根據不同情節處以100元以上5000元以下的罰款：未經批準進入自然保護區或者在自然保護區內不服從管理機構管理的”。從處罰援用的條例來看，也并非是專門的戶外運動管理條例，這也再次證明我國戶外運動及救援專項法律法規的缺失。

（二）自治團體、景區的救援

通常的救援行為都不僅是單獨的國家救援，還需要結合自治團體的專業性以及當地景區對地形、氣候的了解才能提高救助行為的實效。但是，由于自治團體以及景區并非國家機關，沒有施以救助的義務，那么，由這些主體所實施的救助行為，“驢友”是否需要支付對價？當“驢友”規范進行戶外運動時，由于不可抗力、自然災害等超越自身預測及控制能力的免責事由而遭遇危險時，自治團體本著人道主義精神實施救助行為，而景區也因當事人購買門票而與游客形成一個旅游合同關系，依據該合同，景區管理機構負有保障當事人人身安全之義務。但是實踐中，驢友遇難往往是由于驢友自身違規進行登山探險等戶外運動，比如這次的“廣西長灘河事件”，按照旅游合同關系的規定，景區對于此類違規探險行為的救援并不包含其中。遇難之后，由親屬求救于自治團體、景區相關機構，按照《合同法》第十四條、第二十一條及第二十五條的規定，可視為發出了定型化契約條款的要約，自治團體、景區在實踐中接收求救信號應當被視為對該項要約做出承諾，雙方由于意思表示一致而致契約成立，當事人雙方便應受該救助契約的約束。自治團體、景區按契約要求合理盡職地實施了救助行為，依民法的公平原則要求，獲救主體需要支付相應對價以彌補自治團體、景區實施救援行為而引起的一些損耗。

二、國外戶外救援體制及經驗

在戶外探險運動高度發展的美國，應對戶外險情也有一套完善的救援機制。針對不同的情形有著不同的救援制度。遇險驢友是否需要為救援行動買單，要看其是否違反景區規定，如是意外情形，救援行動則由政府買單；如果是驢友因自己的魯莽行為，疏忽和故意侵權行為導致在戶外遇險，則由驢友自行承擔救援費用。現已有八個州通過可對求救者收費的法律規定，如果擅闖保護區，則需要驢友自掏腰包。

在歐洲許多國家，分擔救援成本的主要是保險公司。買保險是多數戶外運動者想到的轉嫁風險和責任的方法。國外的保險公司對爬山、滑雪、水上和空中等高風險運動設有“特種保險”。一旦遇到險情需要救援，最后可由保險公司承擔救援費用。除此之外，歐美國家也有不同形式的救援組織。對自主探險的公共救援，歐美國家除政府的救援組織外，同時也有民間的救援組織和志愿團體。這些團體往往由戶外運動愛好者和熱心的社會人士自發組成。資金來源也是多方面的，有戶外運動許可證中的部分費用，有社會贊助，有政府撥款，還有保險等。1950年成立的美國救援協會為全國性組織，各州都有它的分會，各州的分會均設有多個救援中心，救援協會是社會保障體系的一部分，因而享有諸多優惠政策：救援協會和救援中心的辦公地點由政府提供，救援協會購置車輛、器材等享受免稅；救援志愿者所就職的部門須無條件支持并不扣薪水。日本、韓國的救援組織被稱為“山難對策委員會”。但是由于日本、韓國境內少有高山，救援工作更多的是面向旅游區域和戶外活動者，要求出入旅游山區的人登記，以便發生意外事件能及時營救。

三、戶外救援法律制度的規范

戶外運動體現都市人返璞歸真、回歸自然的特征，作為一種新型社會活動，可適用的法律法規不夠明確，《突發事件應對法》、《國家自然災害救助應急預案》、《旅游突發公共事件應急預案》等等法律法規都無法準確適用于戶外運動救援中。從歷年發生的驢友遇難事件來看，建立健全一套科學的、系統的戶外救援法律制度，已成為促進戶外運動良性開展的當務之急。

（一）自律機制——戶外活動隊伍自身形成自律意識

戶外活動要得到真正發展，核心要素還是要戶外活動隊伍自身形成自律意識，行業規范登山隊伍自身形成自律意識，自覺意識到戶外活動不僅關乎自身，更是一個社會行為，關乎到社會的行政管理、景區的自然環境，一旦發生危險還需要動員社會多方主體進行救助等。因此，在進行戶外探險前，驢友要詳細了解線路相關情況，撰寫意外事件應急預案和后備方案，配備戶外運動安全器材、通訊、醫療等基本裝備。在戶外探險中，驢友不能隨性而為，要遵守景區規范、服從景區管理。

（二）他律機制——完善戶外救援法律制度

在2003年，我國就施行了《國內登山管理辦法》，并于2007年頒布了《旅游資源保護暫行辦法》。但迄今為止，還沒有一部具有針對性的戶外活動及戶外救援機制的管理辦法。戶外活動及戶外救援牽涉部門眾多，如何完善規范要盡早明確。對于戶外救援的立法，筆者建議至少明確下列主要條款：

1.建立特殊有償救援機制。

雖說利用公共資源對人民群眾生命、財產進行救援是政府的責任和義務。驢友享有旅游的權利，政府應當保障旅游者的人身權利。驢友在法律所允許的旅游區域內實施探險活動，遇險原因系意外因素，如臺風、泥石流等自然災害以及其他不可預知的人為因素，政府應當對遇險者實施無償救助。追求權利自由是法的價值之一，但權利的行使應當有邊界［2］。明知會發生危險或具有違反法律禁止性規定的主觀故意，驢友仍然按照既定時間前往既定地點實施探險活動，因其已經具有承擔危險的心理預期，其應當盡到規避風險的注意義務。所以，那些自找風險者應當對其遇險救援費用予以分擔，而不能讓所有納稅人為自找風險者的遇險救援費用全部買單。在戶外運動發展較早的歐美等國，經過幾十年的完善，基本形成了一套完整的野外有償救援體系——戶外救援以盈利性的救援公司為主，由救援公司最近的救援點實施就地救援，出動直升機或救護車，費用由保險公司承擔。如若沒有買保險，費用則由自己承擔。

在我國，事實上早在2014年5月新疆推出《關于加強戶外運動安全管理的通告》規定，山友們遇到各種危險的山難事故接受救援時，將承擔相應救助費用，政府將不再全額買單。2014年10月，甘孜州亞丁國家級自然保護區管理局就出臺對游客非法穿越保護區后執行有償救援制度，即凡是涉及非法登山、穿越等戶外活動，若未按規定線路、區域旅游，私自進入未開發區域而發生事故的人員，執行有償救援制度，先付錢再救援，最低1.5萬元起。此規定后，海螺溝景區明確表示準備在2016年開始實施有償救援機制。甘孜州體育局登山協會也明確規定，在甘孜州境內，只要是違規穿越、攀登者等發生被困情況并要求州登山協會救援者，都會實施有償救援。這一制度從有償搜救對象而言針對的是非法、違規穿越的游客，如遇特殊情況可以免費救援，與輿論擔憂的人道主義救援是可以并存的。若是出于這種情況，在依據景區區域、以往搜救成本等綜合考慮，實行有償搜救，也未嘗不可。在此規定出臺以前，亞丁景區違規穿越亞丁景區“遭遇危險”的報警救援平均每年50余起，產生的搜救費用每年超百萬元。而規定出臺至今一年，共有7人向景區告知需要救援，2人支付了費用并被成功救援，4人聽說要付費后予以拒絕，并采取了其他方式下山，剩下1人，就是今年國慶失蹤的小雪。直接而言，確實起到了減少公共資源的浪費的效果，但亞丁景區這一有償救援制度存在著兩點缺陷：其一，沒有進行聽證。缺少了聽證環節，大眾對景區的收費標準不能明確，其合理性也會遭到質疑。其二，景區要求先付款再救援，生命永遠站在第一位，若是因為救援款項沒有到位而使得救援延遲，以至于造成嚴重后果，那景區是否需要對游客的生命安全承擔責任呢。因此，在參照其他國家出臺類似的有償救援機制時，需要充分考慮國情和實際操作情況。筆者建議，建立特殊有償救援機制，所謂特殊是指收費對象專指涉及非法登山、穿越等戶外活動，若未按規定線路、區域旅游，私自進入未開發區域而發生事故的人員，如果是通過購票等正常渠道進入景區，遭受突發的自然災害或身體疾病原因而需要搜救的人員除外。除確立搜救對象外，搜救主體應當為國家及地方各級旅游局和事發景區及專業搜救人士組成的專項救援小組；在收費標準上，需要對各項收費標準進行公開聽證，聽取社會各界人士的意見；對于費用繳納的時間可以進行規定，可在救援開始后一周內繳納費用，而并非一定要求先付款再救援。

2.完善違規探險的處罰機制。

雖然戶外探險運動是一項有益身心、值得推廣的體育休閑活動，但近年來由于違反景區管理規定而頻繁發生的驢友野外遇險的情況不得不引起社會的重視。驢友違規探險置自身于危險的境地，一方面需要耗費大量的公共資源進行施救，另一方面，需要對驢友的違規行為進行懲罰，以示警醒。在美國，政府政府可以吊銷驢友的駕駛證或者其他政府頒發的證照以示警戒。所以我國現階段毋須驢友自身承擔相應的救援費用，但是課以適當的行政處罰對于達到教育及懲罰目的是必須的。正如此次廣西事件，處罰依據是《中華人民共和國自然保護區條例》，尚未有專門的戶外運動專項法律進行規制。同時除了個人外，對于登山團隊來說，財產罰應該涉及到參與團隊的每一個主體，讓主體間相互牽制；對于團隊的負責人及其成員不僅要課以財產罰，還應視違規的程度相應縮減或取消登山資質；同時，由于違規登山者在登山過程中可能對野外環境造成一定破壞，在處罰機制中可以吸納社會服務這一特定機制，讓其自身參與到被破壞環境的恢復中。

3.建立戶外保險系統。

戶外運動意外保險，是指在戶外運動愛好者組織活動時，為保護參與者利益，向保險公司支付保險費，一旦參與者在活動過程中發生意外事故，按合同約定由承包保險公司向參與者支付保險金的保險行為［3］。目前絕大部分戶外運動者處于無保險或無有效保險的狀態，這實際上大大影響了戶外運動的健康發展。戶外運動專項險的推出不僅是對戶外運動者個人人身安全的保障，對戶外運動的規范化、合理化發展有著極其重要的推動作用。保險公司可根據現有的實際情況，要大力發展新興的、特種的戶外運動保險。在其開發推廣過程中加強戶外運動與保險的合作，要開發相關的特種保險產品，提前做好風險管控工作。保險公司還根據出行人員的人數、戶外運動項目的風險程度等，為出行團體設計不同保費、不同保險金額的險種。當前已有一些保險公司推出的“登山戶外運動專項保險”，專門針對戶外運動的保險產品，不僅承保意外傷害及其醫療費用和救援費用，而且還承保登山中的高原病和凍傷。同時，政府應積極宣傳戶外保險制度以期驢友能夠形成一種保險意識，避免僥幸心理，提升保險消費觀、加深對保險的認識與理解。在出外探險之前自覺購買符合人數、行程的相應險種，使意外發生時由保險機構承擔相應的救援費用。

四、結語

戶外運動是一項與大自然親密接觸的新興運動。大自然在帶給我們快樂和健康的同時，也充滿了各種各樣不確定因素，戶外運動絕不等于冒險和探險，必須保證戶外運動的安全。驢友在廣西涉險并非個別現象，面對不斷見諸報端的戶外驢友涉險甚至遇難的事件，相關立法、行政機關應予以高度重視。筆者認為，應盡快出臺相關法律法規，對違反自然保護區條例的探險活動的管理部門、備案流程、救助主體、救助程序、責任主體、救援費用承擔及分擔比例等問題予以明確，尤其是要細化遇險者自擔救援費用的情形及責任比例，進而警示探險者謹慎選擇探險項目。加強戶外運動的行業規范和法律法規的制定，對于保障戶外運動愛好者安全，推動戶外運動的蓬勃發展有著重要的作用。

參考文獻：

［1］郭春明.緊急狀態法律制度研究［M］.北京:中國檢察出版社，2004.133.

［2］殷嘯虎.憲法學［M］.上海：上海人民出版社，2003.133.

［3］齊震.論我國戶外運動安全保障體系的構建［J］.管理觀察，2009，（2）：191.

［中圖分類號］D923

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）01-0105-04

［收稿日期］2015-11-02

［作者簡介］唐燁（1992—），女，四川宜賓人，四川大學法學院民商法學碩士研究生，研究方向為民法。