用規范促農村土地經營權有序流轉

/中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥

用規范促農村土地經營權有序流轉

/中國社會科學院農村發展研究所研究員
李國祥

近年來，農村土地流轉規模不斷擴大，但是實際操作中還存在一些誤解和誤操作，糾紛隱患不斷增多。而土地流轉與農民的利益密切相關，如何確保農民的利益，如何讓土地流轉更加規范長久，是現階段我們面臨的最主要問題。

近年來，我國農村土地流轉規模不斷擴大，農業規模經營迅速發展，農業現代化水平顯著提高。為了更好地發揮農村土地流轉在現代農業發展中的積極作用，一方面，各地按照中央部署全面深化農村土地制度改革，加快農村集體土地確權登記頒證工作，加強新型農業經營體系構建；另一方面，各地紛紛建立有形的農村土地流轉交易市場，降低土地流轉交易費用，促進農村土地流轉規模進一步擴大。農村土地流轉的成效明顯，但與此同時在現實生活中也出現了一些誤解和誤操作，糾紛隱患不斷增多，潛在風險也在上升。為此，迫切需要規范農村土地流轉市場。2016年6月底，農業部印發了《農村土地經營權流轉交易市場運行規范（試行）》，全面系統地提出了農村土地經營權流轉市場交易對象、主體認定、準入條件、交易程序、交易服務等規范性指導意見，值得各地在推進農村土地有序流轉時學習和參考。

明確界定農村土地流轉交易對象

隨著全面深化改革的不斷推進，我國農村土地制度改革在理論創新方面取得了重大突破，農村集體土地實行所有權、承包權和經營權“三權分置”，這種制度安排為我國堅持社會主義基本經濟制度和探索市場機制在優化配置土地資源中發揮決定性作用等方面掃清了思想認識上的障礙，為深化改革我國農業基本經營制度、協調推進農業現代化與新型城鎮化、工業化和信息化提供了強大動力。

農村集體土地“三權分置”的理論意義和現實意義非凡，但是很多實際工作者覺得農村集體土地“三權分置”的理論不好理解，甚至有的人對這一理論還產生了錯誤的理解，這對于推進農村土地規范有序流轉顯然是不利的?！兑幏丁访鞔_提出了農村土地流轉交易對象和交易品種，盡管《規范》提出的意見整體上是指導性的，但是有關農村土地流轉交易對象和交易品種是具有約束性的，各地在推動農村土地流轉交易市場規范運行時需要切實把握好。

一些農村工作者誤認為農村集體土地“三權分置”是將農村集體土地分成三塊：一塊是集體的、一塊是承包者的、一塊是經營者的，并進一步誤以為只有經營者的農村土地才能夠到流轉市場進行交易。顯然，這種認識將農村土地的實際田塊與新設置的權能混淆了。全面深化改革時代提出的農村土地“三權分置”，與過去一些地方曾實踐的“口糧田”和“責任田”形成的“兩田制”等完全不同，它是針對同塊農村土地同時設置所有權、承包權和經營權三個并行存在的權能。不同的主體被賦予不同的權能，每個主體只能在限定的權能下行使并受益，不能越權，否則就是違規，甚至違法。越權的行為是得不到任何保護的，相關主管部門發現后是要糾正的。

《規范》明確提出了在農村土地經營權流轉市場交易的是經營權，這也就是說農村土地經營權交易不涉及所有權和承包權，且土地經營權是清晰無爭議的。至于所有權和承包權能否交易，雖然《規范》沒有提出任何意見，但根據我國現有法律和中央有關農村土地制度改革頂層設計的相關精神，農村土地的所有權是不能在市場上進行交易的，農村土地流轉市場交易的也不包括承包權。

筆者在實際調查中了解到，一些人誤以為農村土地流轉市場交易的是土地承包經營權，特別是長期流轉土地的流入主體一次性支付原承包戶交易價格時往往沒有將承包經營權與經營權嚴格區別開來，也沒有弄清支付的流轉費用僅僅是為了獲得經營權而發生的，這種模糊認識給農村土地流轉后產生糾紛埋下了隱患。

《規范》提出了農村土地經營權流轉交易市場的交易品種包括承包方式取得的土地經營權和非承包方式取得的土地經營權，這就意味著新型農業經營主體流轉所獲得的農村土地，既可能包含承包權，也可能不包含承包權。在經營權市場上流轉到的農村土地，如果包含有承包權，新型農業經營主體（實際土地使用者或者種植者）是需要讓有承包權的主體分享收益的；如果不含有承包權，新型農業經營主體則需要讓有所有權的主體分享收益的。

全面深化改革時代提出的農村土地“三權分置”，與過去一些地方曾實踐的“口糧田”和“責任田”形成的“兩田制”等完全不同，它是針對同塊農村土地同時設置所有權、承包權和經營權三個并行存在的權能。不同的主體被賦予不同的權能，每個主體只能在限定的權能下行使并受益，不能越權，否則就是違規，甚至違法。越權的行為是得不到任何保護的，相關主管部門發現后是要糾正的。

規范認定交易主體是有序流轉的前提條件

市場是在中介服務下由買賣兩類主體進行交易的場所，其中最重要的是市場交易主體。農村土地經營權流轉交易市場也不例外。規范農村土地經營權流轉市場，必須對進入市場交易的主體進行界定或者認定。只有具備進入市場資格的主體才能流轉交易農村土地經營權。設定進入農村土地經營權流轉交易市場主體條件的嚴寬程度，直接關系到農村土地流轉的風險能否控制、關系到流轉規模能否持續擴大、關系到新型農業經營體系能否加快構建。因此，設定主體資質條件，是推動農村土地經營權有序流轉的前提條件。

哪些主體可以進入農村土地經營權流轉市場進行交易？總體來說，《規范》沒有對進入農村土地經營權流轉交易市場任何主體提出禁止性規定。言外之意，現有的《規范》默認了任何主體都可以進入農村土地經營權流轉市場進行交易。但在實際中，各個地方的做法并不完全相同。

農村土地經營權流轉交易市場一般存在著供給主體與需求主體兩大類。因此，各地對提供農村土地經營權流轉的主體沒有條件限定，土地經營權供給主體要么是農村集體成員的承包家庭，要么是農村集體經濟組織。按照現有政策要求，凡是集體流轉農村土地經營權的，則必須進入公開、公正、規范的交易市場，而對于擁有農村土地經營權的農戶則沒有提出要求，既可以進入農村土地經營權流轉市場交易，也可以在場外進行交易。各地在實際中對提供農村土地經營權流轉的市場交易主體條件設定基本上與《規范》中提出的意見相一致。

值得說明的是，為了更好地滿足大宗農村土地流轉需求，很多地方將承包到戶的農村土地集中起來，有的通過農村集體經濟組織，有的通過農戶參加的合作經濟組織，或者愿意轉出承包地的農戶聯合起來，提供農村土地經營權流轉。這就帶來了一個問題：承包到戶的農村土地重新集中起來開展經營權流轉，是否必須要進入產權交易市場？《規范》對此沒有提出明確的意見。但是，很多地方在實踐中一般都將愿意集中轉出承包地經營權的組織與農村集體未發包土地經營權流轉的情形等同起來，需要進入產權交易市場。無疑這種處理方式更加有助于保護農民家庭承包經營權，將承包地流轉所要求的“合法、自愿、有償”原則落到實處。

從《規范》提出的意見來看，一切具備農業生產經營能力的個人或者組織都可以進入交易市場轉入農村土地經營權。也就是說，只要有能力從事農業生產經營的人，都可以通過產權交易市場流轉農村土地經營權。條件相當寬松，既沒有是否為農村集體成員的限制，也沒有任何經營方式等的限制。這種相對比較寬松的農村土地經營權流轉交易需求主體的認定，在現階段對于加快培育新型農業經營主體和構建新型農業經營體系是具有積極意義的。

可能有人會問：國內工商資本和外資都可以無節制地流轉交易農村土地經營權嗎？《規范》提出了要區別流轉農村土地規模而采取不同的市場準入條件，這就意味著在流轉農村土地一定規模以下的市場需求主體是一視同仁的，而超過一定規模的則是有條件限制的。至于農村土地流轉規模具體的限定標準，《規范》沒有提出具體意見，由各地根據當地情況決定。

另外，各地為了探索農業適度規模經營、管控農村土地流轉風險、保護農村集體成員利益，對農村土地經營權需求主體進入市場提出了不同的標準和條件。有的地方明確規定進入農村土地經營權流轉交易市場的必須是集體成員，有的地方規定優先滿足本集體成員對農村土地經營權流轉的需要，有的地方對工商資本和外資進入農村土地經營權流轉交易市場基本是排斥的。各地對有關農村土地經營權需求主體的規定不完全相同，《規范》提出的意見也不完全相同，但在當前條件下應該來說都是探索，應該允許試錯糾偏。

規范確定農村土地經營權流轉交易市場準入條件

《規范》雖然對進入農村土地經營權流轉交易市場主體沒有作出嚴格的禁止性規定，但對不同主體進入市場交易都提出了明確的準入條件，也就是說無論哪個主體進入市場交易都需要完成一系列手續或者符合一系列條件。只有滿足農村土地經營權流轉交易市場準入條件，農村產權交易市場才會受理?！兑幏丁诽岢龅霓r村土地經營權流轉交易主體進入市場的準入條件，對于保障農村土地有序流轉、減少流轉糾紛和調處流轉糾紛等具有重要作用。對于家庭承包方式取得的土地經營權，進入市場轉出時需要提交交易主體身份證明和農村土地承包經營權證等。如果尚未開展新一輪農村土地確權登記頒證工作的地方，進入市場轉出承包地經營權的，則還需要提供承包地情況的說明，包括土地位置、面積、質量等級等。如果已經完成了新一輪農村土地確權登記頒證工作的地方，農民已經拿到新頒發的農村土地承包經營權證，則可以免除提供承包地情況的說明，因為新一輪土地確權登記頒證工作已經將相關重要信息登記或者記錄在農村土地承包經營權證上或者相應的信息管理系統中。如果承包農戶家庭成員不直接到土地經營權流轉交易市場，可以由受托人辦理，但應當提供委托書。

針對一些工商資本下鄉流轉農村土地后經營農業不善而“一跑了之”從而造成農民權益受損的現象，有地方要求進入市場大規模流轉農村土地的交易主體，需要交納與流轉土地規模相適應的風險保障金，這對于約束工商資本下鄉流轉農村土地的盲目行為具有明顯作用，更有助于從制度上保護農民權益。

我國農村已經普遍地實行了家庭承包經營，農戶擁有土地承包經營權。目前，全國耕地面積超過20億畝，其中農戶家庭承包的耕地面積近15億畝。農村土地除家庭承包經營外，還有相當一部分沒有均分到家庭承包。如果是農村集體經濟組織未發包的土地經營權，進入市場轉出交易的準入條件相對更多，也更加嚴格，需要提交交易主體資格證明材料、集體土地所有權權屬證明材料和具體承辦人的身份證明以及土地情況說明。同時，還要提交農村集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表簽署同意流轉土地的書面證明。設置這些“門檻”相對較高的市場準入條件，目的就是要確保具體承辦人真實地代理村集體。杜絕過去村集體代理人私自獨斷處置村集體土地經營權情況的發生，避免造成村集體利益和村民利益受損。

農村土地流轉主體進入產權交易市場，除了給經營權轉出方設置準入條件下，對轉入方同樣也要設置準入條件。在《規范》中，對于多數家庭農場、專業大戶、農民專業合作社和一般農業企業進入農村土地經營權流轉交易市場的準入條件相對簡單，只要提供身份證明和流入申請等即可，而對資本雄厚的企業主體擬流入大規模土地時則提出了相對較多和嚴格的市場準入條件。

近年來，工商資本下鄉流轉農村土地所占比重已經超過10％，這種態勢估計會持續發展。社會上對工商資本下鄉流轉農村土地的看法分歧較大，有持否定的態度，也有持肯定的態度?？陀^地說，工商資本下鄉流轉農村土地，可以緩解農業投資不足的矛盾，可以實現農業科技創新和組織創新，具有促進現代農業發展的積極作用，但也存在著“非糧化”“非農化”傾向和損害農民利益等風險隱患。在現實生活中，絕大多數地方一般都對工商資本下鄉流轉農村土地持開放態度，很多地方還出臺了各種優惠政策，通過招商引資鼓勵創辦農業企業流轉農村土地?！兑幏丁穼ｉT對此提出了一些規范性指導意見，作為超過當地規定的流轉土地規模的交易主體進入流轉市場的準入條件。

《規范》提出流入土地超過當地規定標準以上的交易主體，需要提供農業經營能力證明、項目可行性報告、有權批準機構準予流轉交易的證明，才能在交易市場上流轉農村土地。雖然這些準入條件目前還基本上屬于原則性的，但其指導意義是毋庸置疑的。各地可以據此對大資本下鄉流轉農村土地，在農業經營能力、經營項目市場風險、土地用途、農民權益保護，以及是否符合當地現代農業發展規劃等方面進行審查審核。在實踐中，針對一些工商資本下鄉流轉農村土地后經營農業不善而“一跑了之”從而造成農民權益受損的現象，有地方要求進入市場大規模流轉農村土地的交易主體，需要交納與流轉土地規模相適應的風險保障金，這對于約束工商資本下鄉流轉農村土地的盲目行為具有明顯作用，更有助于從制度上保護農民權益。

按交易程序流轉農村土地經營權有助于避免發生糾紛

自家庭承包經營制推行以來，我國農村土地流轉就應運而生了。不同時期農村土地流轉的速度和規模存在著明顯差異，對農村土地流轉程序和規范等的要求也不完全相同。在全面深化改革前，受到經驗不足和規范性指導意見缺乏等因素影響，很少有地方對農村土地流轉提出規范性的程序和要求，農村土地流轉的隨意性比較大，土地流轉的供給方和需求方協商后往往以口頭形式開展的非正規流轉比較常見。目前，我國歷史上形成和積累的農村土地流轉糾紛一般都與非正規流轉程序密切相關，導致糾紛的調處也很難開展，特別是農村集體未發包的土地經營權長期被使用而集體又很少獲得收益甚至無收益，處理起來十分棘手，這直接對農村集體經濟發展、集體成員權益保護與農村和諧穩定產生不利影響。

《規范》雖然沒有專門明確提出農村土地經營權流轉程序，但為了避免糾紛的發生，文中規范性指導意見提出的進入市場流轉農村土地經營權的交易雙方需要提供各種基礎性資料或者證明材料，實際上就是要求進入市場的交易主體流轉土地必須是真實意愿的表達，并以書面形式加以確認，這一要求相當于流轉土地經營權主體的申請過程。

農村土地經營權交易主體提交基礎性資料或者證明材料后，為了保證其真實性，《規范》還提出了需要公示過程。只有在公示期結束后農村土地經營權流轉市場才能組織交易。同一宗的土地經營權不同次交易，其公示期要加以區別。如果在公示期內出現疑問的，土地經營權流轉市場顯然不能急于組織交易。

經過申請和實際交易后，農村土地經營權流轉市場理應組織交易雙方訂立規范性的文本合同，主要包括交易主體名稱、流轉土地的基本信息、流轉期限、流轉方式、流轉價格或者利益分配方式、違約責任和爭議解決方式等。

過去我國一些地方農村土地流轉也有簽訂書面合同的，由于合同內容不規范，加上二輪承包期存在著農戶承包土地權屬不完全清晰以及農村集體產權模糊等弊端，農村土地流轉合同的約束力不強，出現農村土地流轉糾紛無法通過有效途徑來解決，到法院也往往不予受理。這種情形在農村造成了不良影響，在新一輪農村土地確權登記頒證和通過規范的農村土地經營權流轉市場交易后應該避免和克服。

新形勢下，在規范的產權交易市場上流轉農村土地經營權，并簽訂了規范性合同文件的，理應得到遵守，不能再作為一張“廢紙”對待，否則農村土地經營權流轉交易市場秩序難以建立，不僅享有承包權或者集體成員的權益可能受損，而且流轉土地發展農業規模經營的新型主體權益也可能得不到保障，對現代農業發展和農村法治社會建設都不利。

目前，我國農村土地經營權流轉簽訂合同的占到近7成。以規范書面合同表達和約束農村土地經營權流轉行為越來越成為普遍的形式?！兑幏丁诽岢龅霓r村土地經營權流轉程序和要求的規范性意見后，各地產權交易市場應結合規范性指導意見和當地實際嚴格地按程序和要求組織交易。交易主體必須慎重每個行為，交易后形成的合同條款必須自覺履行。

思考

不斷擴展農村土地經營權流轉市場交易服務功能

《規范》提出的農村土地經營權流轉市場，并不是要各地另起爐灶再搞一個交易市場。實際上，農村土地經營權流轉市場就是已經存在，或者在建，或者擬建的各類農村產權交易市場、農村集體資產管理交易中心或者農村土地經營權流轉服務中心。

根據《規范》，農村土地經營權流轉交易市場，本質上是農村土地經營權流轉交易平臺，其提供者既可能是企業法人，也可能是事業法人。不管是哪類法人，都應是政府主導的服務“三農”的非盈利性機構，以提供公共服務為主。

目前，我國已經建立起來的各類農村土地經營權流轉交易市場的服務功能還非常有限，多數市場機構主要還局限在咨詢政策、受理交易雙方申請、發布流轉信息、促成交易和見證合同簽訂等工作。從長遠來看，農村土地經營權流轉交易市場還需要在經營權收益評估、流轉價格形成、流轉方式選擇、授權抵押登記等功能方面進行拓展，以更好地服務于農村土地經營權流轉市場交易雙方。

我國農村土地流轉開放的市場是既然以土地經營權為交易對象的，那么土地經營權交易價格的形成一般都要以其使用所帶來的收益或者土地在農業生產中的要素貢獻為基礎的。要規范農村土地經營權流轉交易市場，最基礎的工作就是要科學合理地評估農村土地經營權收益。

在現實生活中，我國農村土地流轉租金居高不下，缺乏彈性，給我國農業國際競爭力和農業生產者收益水平提高等帶來了非常不利的影響。這既與我國農村土地經營權流轉交易市場沒有建立健全和沒有規范運行等有關，也與我國農村土地經營權流轉市場不能權威地評估農村土地經營權收益直接相關。為此，農村土地經營權流轉市場需要拓展服務功能，加快專業人才培養，形成土地經營權收益評估能力，以在農村土地經營權流轉價格形成和抵押擔保等方面發揮作用。

一個成熟健全的市場，一定具有價格的形成功能。農村土地流轉市場能否在經營權流轉價格形成中發揮應有的作用，取決于經營權收益的評估，取決于競價機制的建立。在市場經濟條件下，價格機制在資源配置中發揮決定性作用。只有科學合理的農村土地流轉價格，才可能通過市場機制優化配置土地資源。

農村土地經營權租賃僅僅是農村土地流轉的方式之一。與農村土地經營權租賃相對應形成的價格就是租金。當農村土地經營權流轉的供給主體索要租金過高或者需求主體對租金出價過低且與農村土地經營權預期收益不一致時，農村土地經營權流轉交易就很難達成。如果農村土地經營權流轉市場服務功能強大時，就可以為供求雙方提供替代租賃的其他流轉方式。如經營權入股，給當事人選擇，并在股份配置和權益分享以及風險分擔等方面提供服務。

“貸款難”“貸款貴”一直是困擾著我國農業生產者發展現代農業的難題。國外緩解農村“貸款難”“貸款貴”的有效手段之一是農村土地抵押貸款，我國也已允許并在很多地方開展農村土地經營權抵押貸款。要讓農村土地經營權貸款業務發展起來，不僅要調動銀行等金融機構積極性，要不斷出臺并完善配套政策，也要農村土地流轉市場介入，特別是在評估土地經營權收益水平從而決定抵押貸款規模以及出具經營權流轉證明等方面要發揮積極作用，這就要求必須不斷地拓展農村土地經營權流轉市場服務功能，提高服務水平。