努力補齊基本民生保障短板

何文炯

努力補齊基本民生保障短板

何文炯

要進一步貫徹落實共享發展理念，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，注重機會公平，努力補齊基本民生保障短板

社會保障是“國之重器”，是共享發展的基本途徑與制度保證。長期來，尤其是進入本世紀以來，浙江高度重視保障和改善民生，社會保障惠及面、保障標準和管理服務水平均走在全國前列。但是，從高水平全面建成小康社會的要求看，社會保障領域還存在“短板”。

從城鄉看，農村社會保障是“短板”。按照憲法的精神和社會保障原理，任何一個社會成員都有公平享有社會保障的權利。然而，城鄉之間的社會保障還是有較大的差距：目前浙江老年農民的平均養老金不到退休職工平均養老金的1/15，從這幾年養老金調整辦法來看，后者每年養老金增加部分比前者總額還大；農民基本醫療保險的平均籌資水平不到職工基本醫療保險平均籌資水平的1/4，又由于農村醫療衛生服務薄弱，農民進城看病成本增加，所以農民的醫療費用負擔很重；養老服務方面，農民基本上靠家庭和親友，多數農民特別是留守老人無力購買社會化養老服務，即使有能力購買也難以買到；農民是自雇者，因而沒有工傷保險這類職業傷害保障，勞作時發生的意外傷害全部由自己負責；生育保障方面，農民生育醫療費用雖可以在城鄉居民基本醫療保險中報銷一部分，但其報銷比率較低，且沒有“產假”可言，更沒有“產假工資”。雖然城鄉社會保障差距有重要的歷史原因，而且近年來政府為縮小差距作出了很大努力，某些方面已經有所改善，但依然值得重視，因為某些保障項目的城鄉差距還在擴大。更需重視的是，隨著社會的進步，農民要求享有平等權利的意識在不斷提高，如若處理不當，將會引發更大的社會矛盾。

從保障對象看，非戶籍常住人口和部分老幼殘是“短板”。根據現行制度，職工相關的社會保險項目以勞動關系為前提，居民相關的社會保險項目以戶籍為基礎。因而，非戶籍常住人口的社會保險問題并不突出，唯有當流動勞動者家眷參加社會保險有所不便，才需要在其戶籍所在地辦理。但是，社會救助和社會福利項目仍以戶籍為前提，這對于長期居住在浙江且有穩定勞動關系的非戶籍常住人口來說，有所不公，因為他們是本省的納稅人。如果長期不解決，則會引起新的社會沖突。所以，對現有1000多萬非戶籍常住人口，要繼續按照“留住一批，提高一批，引進一批，轉移一批”的思路，改進社會救助和社會福利政策，使那些對浙江有貢獻而浙江又需要的非戶籍常住人口留在浙江，進一步優化人口素質結構。

同時需重視的是，一部分老年人、兒童和殘疾人仍處于比較困難的狀態，雖有制度但保障服務還不到位。比較突出的問題是，居住環境的適老化程度低，失能老年人的醫療照護、生活照護力量薄弱；殘疾人在受教育、就業、康復等方面還有諸多困難，殘疾人家庭人均收入與普通家庭的人均收入差距還比較大；孤兒、困境兒童、留守兒童、殘疾兒童等的問題還沒有完全解決。

從保障方式看，服務保障是“短板”。為了實現社會保障的政策目標，既需要經濟保障，也需要提供服務。從國際經驗看，社會保障早期主要是經濟保障，即通過支付現金為社會成員提供保障，后來逐步發展服務保障，即在提供經濟保障的同時，向保障對象提供服務。浙江的經濟發展水平已經接近中等發達國家水平，需要考慮老百姓需求的變化，況且并非所有的服務都可以從市場上買到。例如，現在有一個規模不小的老年群體，他們的養老金不低，但生活不幸福，主要原因是缺少服務，有錢花不出去。所以，對于一部分項目和一部分人群，需要繼續加強經濟保障，同時更需要發展社會服務，包括養老服務、醫療服務、救助服務等。

從養老保障看，照護服務是短板，而居家養老服務是“短中之短”。自1987年進入老年型社會以來，浙江老齡化程度持續提高，2015年60歲及以上老年人數占總人口比重已接近20%。據預測，到2040年，每三人中可能就有一個老人。這樣的背景下，養老保障亟待加強。老年人需求包括基本生活保障、醫療保障、照護服務、居住環境、精神慰藉，五個項目缺一不可。隨著失能人數大量增加、比重不斷提高而家庭規模縮小、照護能力削弱，社會化的老年照護服務需求將不斷增長。從現行制度安排看，最為薄弱的是照護服務。因此，老年照護服務是未來老年保障體系建設的重中之重。就老年照護服務而言，前幾年政府也很重視，重點關注機構養老，養老院建了不少，但利用率不高，造成了浪費。事實上，居家養老是大多數人的選擇，但目前這方面投入資源不夠，供求矛盾突出。最為關鍵的是，要為居家養老提供社會化的服務，使得老年人在家中能夠購買到養老服務。

從醫療保障看，重特大疾病保障是“短板”。最近10多年來，浙江普遍實施基本醫療保險制度和醫療救助制度，近年還推出“大病保險”，且保障的覆蓋面和保障程度在全國均處前列；但重特大疾病患者的醫藥費用負擔仍然值得關注，因為現行這幾項制度無法完全解決問題，比較典型的是惡性腫瘤、罕見病等，其巨額醫藥費用對于普通家庭來說，可以說是災難性的。基本醫療保險有封頂線，醫療救助和“大病保險”以基本醫療保險目錄為基礎，因而基本醫療保險目錄之外的費用無法解決，又由于醫療救助和大病保險的保障程度不高，即使是基本醫療保險目錄之內的費用，也有相當一部分需要病人家庭負擔。所以，迫切需要改進和加強醫療救助，讓醫療救助有更準確的定位——承擔基本醫療保險所不保的那部分保障責任。

在多層次保障體系中，補充性保障是“短板”。按照現代風險管理理論，最有效的風險保障體系是多層次的：政府通過社會救助、社會保險和特殊群體（老幼殘）的福利項目提供基本保障，市場和社會提供補充性保障，以此滿足社會成員的多樣性保障需求。經過30多年的改革探索，基本保障體系已經建立，但慈善事業、互助合作性保險、商業保險等補充性保障發展不快，導致老百姓主要依賴政府所承擔的基本保障。由于某些基本保障項目定位不準，加上前些年某些不恰當的引導，使得老百姓對基本保障產生過高預期。這將導致政府責任過重，不利于基本保障制度長期可持續，也不利于補充性保障的發展。這幾年，補充性保障有所發展，但有一個傾向需要注意：某些保險公司不是致力于發展在基本保障之上的補充保障，而是把重點放在與社會保障部門爭奪基本保障的任務。就慈善事業而論，浙江民資多，具有良好的條件，但現行制度政策不到位，民間善款善舉的潛力還很大，需要進一步挖掘。

基于這樣的理解，我們認為，需要進一步貫徹落實共享發展的理念，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，注重機會公平，努力補齊基本民生保障短板。為此建議：

按照“抑峰填谷”的思路，嚴格控制并逐步縮小各群體間的社會保障待遇差距。近期重點是穩步提高城鄉居民的基本養老保險和基本醫療保險待遇，穩定職工基本養老保險、職工基本醫療保險待遇，加快推進國家機關、事業單位從業人員基本養老保險制度改革，建立制度間社會保險待遇調整的協調機制。同時，加快生育保障制度改革，推進生育保險與基本醫療保險合并實施，將生育醫療費用納入基本醫療保險，同時建立城鄉一體、覆蓋全民的生育津貼制度，使農村婦女能夠享受與女職工同等的生育津貼。此外，要積極探索農民職業傷害保障機制。

加強和改進社會救助，提高對困難群體幫扶的力度和精準度。對處境困難的家庭和個人，尤其是老年人、兒童和殘疾人，要進一步提高保障待遇，并在充分了解其實際困難和訴求的基礎上，有針對性地提出幫扶計劃，有效加以落實。著力解決因病致貧、因病返貧問題，將醫療救助范圍擴大至基本醫療目錄以外。提高低保家庭成員、低保邊緣家庭成員、因病致貧（支出型貧困）人員納入救助范圍的合規醫療費用的救助比率。

順應城市化和勞動力市場一體化趨勢，逐步降低社會救助和社會福利的戶籍關聯度。對于長期在本省居住和就業的非浙江戶籍人員，尤其是具有穩定勞動關系的勞動者，需要制定切實可行的政策，使他們能夠享受浙江的社會救助和社會福利。建議以參加職工社會保險的年限為基礎，綜合考慮其他因素，積極研究、穩妥出臺非浙江戶籍常住人口的社會救助和社會福利政策。

尊重價值規律，擴大養老服務資源并實現優化配置。充分利用市場機制，調動民間資源進入養老服務領域。把居家養老服務放到更加重要的位置，支持多元主體舉辦面向居家老人的生活照料、家政服務、安全援助、社區日間照料、物品代購、繳費服務等；在支持民間力量創辦養老機構的同時，積極推動公辦養老機構改制試點，促進其逐步通過公建民營等方式管理運營；完善養老服務補助制度，穩步提高補助水平，加大政府購買養老服務力度；加快研究并實施長期照護保險制度。

建立有效機制，確保基本公共服務在基層的可及性。按照均等化的要求，加強農村基層公共服務體系建設，積極引導人才、資源的“雙下沉”，將公共衛生、醫療服務、養老服務、救助服務、殘疾人服務等資源有機整合起來，實現資源優化配置。

發展慈善事業和補充性保險，加快建設多層次風險保障體系。按照《慈善法》的精神，全面梳理現行法規政策，營造慈善事業發展的良好環境。秉持“社會保險保基本”的原則，使社會成員對社會保險有清晰、穩定而合理的預期，為商業保險和互助合作性保險發展留出空間。同時鼓勵支持商業保險、互助合作保險機構設計開發與社會保險相銜接、能夠真正起到補充作用的保險產品。

作者為浙江大學公共管理學院教授、浙江大學社會保障研究中心主任、中國社會保障學會副會長；本文受浙江省哲學社會科學重點研究基地規劃課題重大項目“浙江省農村風險保障體系研究”（批準號：07JDLB005ZD）資助和浙江大學LEPP研究中心的幫助