關于法治城市創建活動的實踐與思考

楊秀全（山東省煙臺市司法局副局長）

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關于法治城市創建活動的實踐與思考

楊秀全（山東省煙臺市司法局副局長）

法治城市創建活動是全面推進依法治國的具體實踐，對于促進城市依法治理，提升城市綜合實力和核心競爭力具有十分重要的意義。多年來，山東省煙臺市結合實際，加強領導，精心組織，深入開展法治城市創建活動，取得明顯成效。

一、開展法治創建活動的基本情況

（一）加強領導，創建活動穩步開展。煙臺市委市政府對法治創建活動始終高度重視，把這項活動納入經濟社會發展總體規劃，把“法治煙臺”建設作為著力抓好的重點之一。2013年，煙臺市委市政府在全市開展了法治煙臺、平安煙臺、和諧煙臺“三城聯創”活動。每年召開一次推進會，推進“三城聯創”活動扎實開展。又以市委市政府文件印發《關于深化法治城市創建工作的意見》，進一步明確創建工作目標，提出了加快推進煙臺經濟、政治、社會、文化、生態“五位一體”建設法治化進程的工作任務，明晰創建活動責任，組建創建活動領導小組，建立完善了五項制度，為法治城市創建活動提供了有力的保障。在全市加強和創新社會治理工作會議上，煙臺市委主要領導明確要求“以實效化創建活動推進法治城市建設”。市法治創建活動領導小組定期召開會議，對創建活動統一規劃部署，落實目標化管理、項目化推進措施。市人大市政協多次組織對“三城聯創”活動、法治城市創建活動的視察、調查，推進了法治城市創建活動的有效開展。

（二）突出重點，創建活動整體推進。在法治城市創建過程中，始終把提高各級黨委依法執政能力和水平放在重要的位置，著力推進黨委執政能力建設，各級黨委的憲法意識和政治觀念進一步增強，總攬全局、協調各方的領導核心作用得到充分發揮。始終把加強政府法治建設作為法治創建的重點和關鍵，努力打造法治政府，以政府的法治化來增強和激發廣大群眾參與法治城市建設的自信心和積極性。一是將行政決策納入法制化軌道。制定了《煙臺市人民政府貫徹國務院全面推進依法行政實施綱要的意見》《煙臺市人民政府關于進一步加強依法行政工作的意見》，建立完善了依法決策、政務公開、重大行政決策聽證等制度，組建了政府法律顧問團，為政府提供優質高效的法律服務。二是全面規范執法行為。突出抓好“行政程序年”活動，以深化行政執法責任制為抓手，以信息化手段為平臺，公開行政執法的程序、流程、標準和期限，規范和細化量化行政裁量權。三是切實轉變政府職能。重點加大對投資領域、社會事業領域和非許可審批領域清理力度和行政審批監督力度，實施行政許可動態管理，推動政府職能轉變，滿足社會公共服務需求。全市各縣市區和大部分鎮街都建立了便民服務大廳，實行“一站式”服務，極大地方便了群眾。同時，深化司法體制和工作機制改革，努力實現社會公平正義。通過大力推進依法執政、依法行政、公正司法，在全社會形成了遵法守法用法的良好氛圍，推進了法治城市創建各個方面工作的全面開展。

（三）創新載體，夯實創建活動基礎。堅持把普法作為法治創建活動的基礎，深入推進“法律六進”活動，創新形式，豐富載體，創新開展了“法德共進”工作，建立以“講、評、建、”為主要內容的“法德共進”普法新模式，加快了法治城市創建活動的步伐。

講，就是創新打造“法德講堂”，既講法、又講德，促進法德素養同步提升。面向機關、鄉村、社區、學校、企業，積極創建“法德講堂”，大力推行領導干部帶頭講、法德專家精準講、干部群眾登臺講、法德模范現身講、文藝工作者寓教于樂講的“五講”工作法，統一建立講堂管理制度、宣講員守則、學員守則等制度，統一設計制作“法德講堂”標牌，在講堂內公示“法德講堂”制度和宣講計劃，推動“法德講堂”制度化、規范化建設。目前全市共設立“法德講堂”7359個，開展法德宣講活動上萬次。近年來，先后邀請著名專家學者，就貫徹落實十八屆四中全會、全面推進依法治國、依法行政等內容進行了重點講解，增強各級干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展的能力。

評，就是創新設立“法德共促會”，既評法、又評德，促進法德行為同步端正。依托鎮街黨委、鄉村社區黨支部，普遍建立以“5+2”（“5”，即老干部、老專家、老戰士、老教師、老模范組成的“五老”代表；“2”，即，1名法律人士和1名婦女組成的特殊代表）為代表的法德共促會，開展法德知識宣講、矛盾糾紛評判、道德行為督查、文明生活引導等活動。目前，全市共建立“法德共促會”5868個，統一工作章程，統一工作規程，統一活動標識，統一制度要求，統一教育培訓，確保“能辦事”“不出事”“能成事”，為黨委政府排憂解難、推動工作。例如，2014年福山區門樓鎮兩甲村委想為種植櫻桃的村民們修一條路，而這樣的“好心”事卻變成了“鬧心”事，村民們不理解不支持。這家說修路會占用果園，影響產量；那家說修道會占用自家門前場地，影響出行，工作一時陷入僵局。村法德共促會會長覺得這樣大家都受益的事辦不成太可惜了，于是就挨家挨戶做工作，以法說事、以德論事，向村民解釋修路的必要性，并帶頭籌集資金和出義務工修路，村民們深受感染，明白事理后的村民都紛紛捐款出工，最終將路修好，皆大歡喜。

建，就是創新建設“法德文化陣地”，既有法、又有德，促進法德文化同步培育。廣泛利用現有各類社會資源，通過借梯上樓、借船出海、借力發展，建成遍布城鄉、覆蓋市縣鄉村四級的法德文化陣地網絡。目前，全市共建立法德文化陣地4500多個。2014年依托市青少年宮建成市法德教育基地，2015年依托萊山區檢察院建成市法治宣傳教育基地、依托南山公園建成煙臺市法治文化公園。同時，各縣市區也全部建起法治文化公園和廣場。2013開始每年在市法治文化廣場舉辦一次法治文藝匯演，讓群眾在欣賞節目的同時，接受深刻的法德教育。加強媒體陣地建設，在煙臺電視臺開設“德與法”欄目，每天播出一期，以群眾身邊的具體案例以案說法、以理服人，成為全國十大法治欄目之一；與中國移動、中國聯通等供應商合作，利用手機短信、微信推送普法信息，讓干部群眾只要一開手機，隨時隨地都能接受法德教育；依托膠東在線網站建立“3+1”普法教育體系，建立網上問法、網上考法、網上普法欄目，每年開展1項網上法治文化活動，先后開展了網上法治楹聯、法治漫畫、法治書法征集大賽等活動，有效提升法治文化宣傳的公眾傳播力和社會影響力。

“法德共進”活動的開展，為新時期煙臺市的普法工作注入了新的活力，促進了普法各項工作的開展，為法治城市創建活動打下了良好的基礎。

（四）多措并舉，基層法治創建扎實有效。認真總結法治縣市區創建工作經驗，制定完善法治縣市區創建活動的實施意見和相關配套措施，統籌規劃、分段實施、穩妥推進，四個縣市區先后榮獲全國法治縣市區創建活動先進單位。將各級各類創建活動納入經濟社會發展綜合評價體系，開展了“民主法治示范村（社區）”“依法行政示范單位”“誠信守法企業”、“法治示范學校”等基層創建活動，實行目標管理責任制，加強督促檢查，促進了創建活動各項任務的落實。“六五”普法規劃實施以來，全市民主法治示范村（社區）超過50%。發揮新聞媒體的輿論導向作用，不斷加大對法治城市創建活動的宣傳力度，廣泛宣傳創建活動的意義、任務和工作重點，吸引更多的群眾自覺參與到創建活動中來，努力擴大創建活動的群眾基礎。不斷創新社會治理模式，重點圍繞勞資、醫患、交通事故等與群眾利益密切相關的矛盾糾紛，探索建立新型專業化調處模式。煙臺市醫調委2012年底成立以來，共接待醫療糾紛咨詢350起，受理248起，結案185起，其中零賠付案件40起，賠付總額1770.8萬元，形成了醫療糾紛調處保險賠付的“煙臺模式”，工作成效明顯。通過加大基層創建力度，不斷創新社會治理，全市社會法治化治理水平顯著提升，連續四次榮獲全國文明城市，連續六次榮獲全國社會綜合治理優秀城市，被評為全國最安全城市。

二、當前法治城市創建中存在的主要問題

法治城市創建活動開展以來，對推進依法治市進程、促進全市經濟社會發展起到了積極地作用，但法治城市創建仍然存在亟待解決的一些問題。

一是認識有待提高。法治城市創建是一項周期長、見效慢的工作，有的地方追求短期工作成效和業績，缺乏推動此項工作的動力，有的地方重經濟、輕法治，對法治創建的重要性、必要性認識不足，把法治創建工作當成軟任務或一般性的工作。各地進展不平衡，有的地方重視程度不夠，工作還沒落實到位，有的創新性不夠、針對性和實效性不強，存在形式主義走過場的現象。普法工作是“誰主管、誰負責，誰執法、誰普法”，有的地方和部門說在嘴上的多，落實到行動上少，被動應付的多，主動作為的少，普法工作有時流于形式。

二是考核力度不夠。有的地方黨委政府還沒有真正把法治城市創建作為年度目標考核的內容，考核體系和激勵機制不健全，對基層和部門沒有剛性制約措施，也沒有硬抓手。由于考核跟不上，有的地方和部門對推進這項工作沒有緊迫感和壓力感。

三是機構職能弱化。目前，普法依法治理工作由司法行政部門具體負責組織、協調、督促和指導，法治城市創建和普法是一套機構。從實踐看，有兩個方面的問題，一是普法辦公室與普法依法治理領導小組成員單位之間的關系比較松散，成員單位履職情況無法受到有效的監督和約束，部分成員單位形同虛設，沒有發揮成員單位的作用。二是普法辦公室掛靠在司法行政部門，普法的大量工作基本上落在司法局身上，囿于司法局的職能限制，在指導、督促依法治理工作上職能弱化，對市直有些部門的工作難以協調，對有些工作難以推進，“小馬拉大車”的現象依然存在。

四是經費保障不足。普法經費不足，一直是制約普法依法治理工作開展的重要因素。有的縣市區普法經費只規定了一個數目，包含在司法行政機關公用辦公經費中，而且多年不變。有的鎮街根本沒有普法經費這塊預算。各地對法治創建活動投入也明顯不足。這與當地經濟社會發展水平很不相適應，也與普法依法治理的工作需求有很大差距。由于投入不夠，法治文化廣場、公園、法治長廊、法治一條街等教育基地明顯缺乏，法治氛圍營造的也不濃厚，街頭巷尾法治標語、口號、格言、條文比較少，影響了普法工作的深入開展。

三、深入推進法治城市創建活動的幾點建議

法治城市創建是一個長期的、漸進的過程，要完善機制，突出重點，強化保障，扎扎實實做好法治城市創建的各項工作。

（一）完善創建工作機制

創建法治城市所要解決的首要問題是機制問題，主要包括三個方面，即領導機制、工作機制和考核機制，從而形成推動城市法治化的三套馬車。

領導機制是前提。法治城市創建是全社會的一個系統工程，涉及社會的方方面面，涉及到依法執政、依法行政、司法公正和經濟法治、基層民主政治等10個方面80條標準。要完成這項艱巨的工作任務，必須要有強有力的領導力量來推動。從我國法治建設現狀看，宜實行國家與社會互動模式，即仍然需要國家的強制推動來帶動引導社會力量的積極參與。因此，要強化法治城市創建的領導力量，形成“黨委領導、人大監督、政府實施、部門協同、社會參與”的工作體制。從另外一個層面看，加強領導還應體現在黨委更進一步重視法治城市創建，從全局的角度去把握、謀劃，并且充分運用黨的政治優勢，組織優勢去影響、推動法治城市創建活動的開展。

工作機制是關鍵。法治創建有大量的日常工作需要去協調、去落實，既需要一個強有力的領導機制，又需要完善的工作機制。建議整合相關部門的職能，成立法治建設辦公室或依法治市辦公室，以加強對法治建設協調督導力度。要強化對成員單位的規范約束、監督檢查，使其充分發揮牽頭部門的作用，帶頭搞好本部門、本系統的法治創建工作，在全社會起到良好的示范引領作用。同時整合其他諸如衛生城、旅游城、文明城等主題創建活動的力量，一同規劃、一同實施、一同考評。建議普法辦設立專職的普法辦副主任，以加強普法辦公室的力量，強化對普法依法治理和法治創建工作的協調指導和推進力度。

考評機制是保障。建立一套科學而權威的考評機制對于法治城市創建至關重要。重點要解決兩個方面的問題，一個是法治城市評價體系設計的科學性，一個是考評機制的權威性和考評績效的運用。縱觀現在諸多的目標考核，問題的關鍵不在于考核體系是否科學，而在于考核的權威和績效的運用，即由誰來考核，考核績效如何運用，避免考核流于形式。要完善指標考核體系，明細考核標準，加大考核力度，將一個地區、一個城市的法治建設同經濟建設一同部署、一同考核，不斷增強各級抓法治建設的緊迫感和責任感。

（二）強化法律的實施

法律的實施是法治創建的重點和關鍵。在中國特色社會主義法律體系形成之后，保證法之必行，做到有法必依、違法必究、執法必嚴，已成為法治建設的重點。在這方面，法治政府建設最為關鍵。行政機關是實施法律法規的重要主體，80%的法律法規都由行政機關來實施。行政機關帶頭依法決策、依法行政、依法辦事，不斷規范執法行為，就能在全社會起到良好的示范引領作用，推進法治建設深入發展。要帶頭嚴格執法，加大執法力度，在持之以恒、公平公正的嚴格執法中確立法律的權威和尊嚴，使群眾在具體實踐中感受法治的力量。要創新執法方式，完善執法體制，最大限度實現法律效果與社會效果的統一。要加強公正司法，按照習近平總書記提出的“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的目標，嚴格規范司法行為，努力把每一個案件都辦的合法、合情、合理。各級人大應通過聽取審議專項工作報告、執法檢查和視察調查等多種形式，加強對法律實施情況的監督，保證法律法規在本行政區域內得到有效地遵守和執行。

（三）創新法治文化建設

在法治城市創建過程中應當將法治文化建設作為一條紅線貫穿于其中，不斷豐富城市法治內涵，為城市法治化奠定深厚的法治文化基礎。要以創新為動力，豐富普法宣傳載體。隨著現代科學技術的發展和現代社會思想觀念的變化，公眾對普法形式的需求多樣化，普法不應該是單向灌輸，應根據公眾的需要和心理特點，善于開發新穎的形式和利用現代科技手段，有針對性開展普法，為群眾提供精準的、個性化的法律服務。要突破慣性思維，在繼承和充分運用傳統的、行之有效的手段基礎上，創新法治宣傳教育的載體。首先是陣地創新。做好“借”的文章，加大投入，同時，充分利用社會力量、社會資源建設法治文化公園、廣場、法治一條街、法治長廊等教育陣地，不斷增強法治文化的滲透力和影響力。其次是媒體創新。要重視運用新興傳播手段，積極運用手機、網絡等新興媒體，創新宣傳形式，提升宣傳實效。再次是活動創新。要彰顯地方文化特色，充分利用當地文化資源，把法治文化與中國傳統文化、歷史文化、地域文化有機結合起來，把反映群眾學法、知法、守法、護法的內容有機融入進去，增強普法的效果。要充分利用“法德共進”這一創新載體，不斷深化“法德共進”活動，持續推進，久久為功，保持這項活動的長久生命力，推進法治城市創建活動深入開展。

（四）加大經費保障力度

各級普法規劃中均強調要落實普法經費，但都沒有明確的標準。這雖然給地方爭取普法經費提供了一定空間，但也失去了剛性的操作依據。由于各地經濟發展水平不同，重視程度不一樣，為各地爭取經費增加了難度。要搞好法治創建和依法治理工作，必須加大投入。建議在“七五”普法規劃中，對各級普法經費有一個明確規定，并根據工作需要和經濟發展情況，建立普法經費和創建工作經費動態增長機制，按時足額撥付到位，做到專款專用，為普法依法治理和法治城市創建提供堅實的經費保障。

（責任編輯趙海鷗）