監獄醫療衛生社會化工作的困境與思考
——以甘肅省監獄醫療衛生工作現狀為視角

甘肅省監獄管理局蘭州醫院課題組

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監獄醫療衛生社會化工作的困境與思考
——以甘肅省監獄醫療衛生工作現狀為視角

甘肅省監獄管理局蘭州醫院課題組

一、概述

（一）監獄工作社會化的內涵

監獄工作社會化是指在刑罰執行系列活動中充分整合利用社會資源，使監獄工作逐步以開放的姿態與社會有機融合，創造條件讓社會團體和公眾廣泛參與監獄活動的一種新型司法理念與模式。監獄醫療衛生工作社會化作為監獄工作法治化、科學化、社會化建設的一部分，同時也是貫徹落實司法部、國家衛計委《關于切實加強監獄醫療衛生工作的通知》精神和司法部《關于加強監獄生活衛生管理工作的若干規定》的必然要求。

（二）監獄醫療衛生工作社會化的意義

監獄醫療工作是監獄系統維護安全穩定、依法文明行刑的一個重要方面，我國《憲法》和《監獄法》均明文規定罪犯有生命健康權和患病得到及時治療的權利。監獄醫療社會化其根本目的就是解決監獄醫療存在的矛盾和糾紛，使資源配置更加合理，監獄醫療成本更加節省，監獄醫療水平不斷提升，罪犯就診滿意程度不斷提高，從而更加有利于監獄服刑人員的再社會化。因此，對監獄醫療衛生社會化工作探究必須立足實際，結合特有的現實狀況來制定專門的符合自身情況的制度，建立和完善監獄醫療衛生多級體系，才能不斷完善在押人員的醫療體系，進而提高監獄醫療衛生整體工作水平，更加有效地保障服刑人員的基本權利，促進教育改造工作科學穩定長效發展。

二、監獄醫療衛生機構社會化工作現狀

近年來，甘肅省監獄醫療衛生工作取得了很大的進步，先后研究制定了一系列舉措，確保監獄醫療衛生事業的良性循環發展，在有效維護罪犯合法的健康權益，實現監獄的持續安全穩定，樹立監獄機關的良好形象，促進監獄工作向法治化、社會化和科學化發展等方面作出了突出貢獻。目前，就課題組所屬省份監獄系統醫療社會化工作采取的方式主要如下：

一是邀請社會醫療機構醫務人員進監不定期開展坐診。監獄醫療機構與社會醫院未簽署合作協議，在遇到同類疾病人數較多或有疑難雜癥不能確診時，本著對黨的監獄事業高度負責的精神，監獄醫療機構邀請社會醫療機構專家進監進行坐診、會診；同時，部分監獄醫療機構無專業設備操作人員，也有采取聘請外院專家入監進行操作診療的方式。

二是監獄醫療機構與社會醫院簽署合作協議。監獄醫療機構通過尋找當地醫院為協作單位，與其簽訂幫扶協議和“120”急救綠色通道協議，極大地拓寬了罪犯就診的渠道，解決了獄內病犯就醫的難題。在監獄病犯突發危重病情時，經請示省監獄局同意，通過“120”等急救綠色通道將病犯送到社會醫院急診搶救或住院治療，病犯得以及時搶救和治療。

三是與社會醫療機構合作成立社會醫院分院共同運營。監獄醫療機構結合實際，經上級主管部門批準與社會大型醫院合作成立分院的模式，甘肅省監獄管理局蘭州醫院在全省乃至全國成功開創了監管醫療社會化實踐的先河。2012年，蘭州醫院牢牢把握國家和甘肅省深化醫療體制改革的機遇，審時度勢，與蘭州大學第二醫院合作成立了“蘭州大學第二醫院康泰分院”。康泰分院的成立不僅為該省患病服刑人員和犯罪嫌疑人就診提供了綠色通道，也在保障病犯及時優先就醫的同時，蘭大二院可派專家及時對監獄疑難危重病犯提供會診、手術等幫助，同時也為監獄醫務人員開展了進修和學習培訓等工作，從而使監管醫療社會化工作在該省實現了歷史性突破。同時，醫院醫技人員的專業技術水平得到了極大提高，管理經驗和業務能力水平明顯提升，醫療質量顯著增強，醫療服務保障能力和水平得以顯著提升。

四是社會醫院對口支援監獄醫療機構工作。根據《甘肅省二級以上醫院對口支援監獄醫療工作實施方案》要求，由監獄所在地的市（州）衛生計生部門為監獄確定一所二級以上對口支援醫院，支援醫院抽調相關醫務人員通過進駐監獄醫療機構坐診、定期或不定期到監獄巡診、會診等方式，開展診療和參與公共衛生管理，實現對口支援并提供優質醫療衛生資源為監獄服務。

課題組通過對該省押犯規模在1000-3000人之間且均取得一級綜合醫院醫療機構執業許可證的部分監獄進行深入調研，監獄醫療機構在人員構成、專業技術職稱、執業資質、病床設置、藥品管理、醫療器械等方面目前還存在一些問題，影響和制約著監管醫療社會化工作的有效開展。

一是監獄醫療機構沒有編制。由于該省現行監獄“三定”方案中沒有監獄醫療機構的編制，醫院院長或衛生所所長均由監獄局人員兼任。醫療專業技術人員亦因醫院機構級別低，職務級別晉升空間小機會少，尤其專業技術職稱缺乏相應的配套政策，在某種程度上制約著監獄醫療工作的發展。

二是醫療設備落后致使急救能力不足。監獄醫療機構普遍存在設備設施陳舊、不足。按一級綜合醫院標準設置，絕大部分監獄醫療機構的診療設備、輔助檢查、預防保健及健康教育設備設施缺項多、數量少、老化情況比較突出。尤其是在急救方面水平較低、能力不足。

三是醫療專業技術人員普遍缺乏。監獄醫療技術人員雖為公務員編制，但招考“門檻”高，收入低，專業技術水平提升慢，個人價值、社會價值認同低，不受患者尊重等因素影響和制約著監獄醫務人員的招錄；加之監獄醫務人員“老齡化”問題較為突出，各單位均面臨“斷檔”和“青黃不接”的局面。當前，監獄醫療機構人員配置均未達到一級綜合醫院標準，尤其是護理、檢驗、放射、B超等醫技人員缺乏。

四是監獄醫療隊伍人員業務水平不高。通過調研發現，監獄醫療隊伍中仍然存在著文化層次不齊、醫技能力不高等問題。監獄的主要職能是執行刑罰，部分單位沒有足夠的力量把醫療衛生工作做大做強，只能在原來的基礎上維持現狀。盡管近年來公務員的招錄為監獄醫療衛生事業注入了一些能量，但因專業技術職稱沒有和工資福利掛鉤、專業技術人員缺乏定期系統的繼續教育和進修培訓等客觀因素的存在，導致部分醫務人員學習勁頭不強，這對監獄醫療衛生事業發展造成一定影響。

五是監獄醫療經費缺口較大。當前，社會患者就醫成本大幅提高，而服刑人員每年的醫療經費比較少，遠遠不能滿足服刑人員的就醫需求，監獄每年服刑人員的醫療經費支出嚴重超標，給監獄帶來了巨大壓力。此外，各監獄藥品采購價格不一，藥品采購工作缺乏一盤棋思路，采購費用支出面廣，健康預防、傳染病防治經費低水平保障，醫療垃圾處理、購買社會醫療服務缺乏資金和保障，這些都制約了監獄醫療工作的發展。

三、當前監管醫療社會化進程中存在的問題與困難

一是相關法律制度不健全。《監獄法》第54條：“監獄應當設立醫療機構，罪犯的醫療保障列入監獄所在地區的衛生、防疫計劃。”該條規定只對監獄醫療保障的義務作了簡單規定，而缺乏具體的醫療保障標準和實施規程。罪犯就醫法定條件和監獄承擔費用標準的不健全，致使監獄在具體的工作中面臨諸多困難。

二是監獄醫療設施需進一步完善。盡管甘肅省出臺了二級以上醫院對口支援監獄醫療工作實施方案，相關實施細則也在起草之中，但簽署合作協議或對口支援的社會醫院在派醫務人員到監獄會診或入監坐診的過程中，仍然存在因醫療設備、手術條件簡陋而無法滿足診治工作需求等因素。

三是獄外就醫條件亟待提高。由于目前該省沒有出臺地方醫院設置加裝特殊防護設施的監管病房的有關政策，加之社會醫療資源緊缺以及監管病房的設置、建設、使用經費等問題，社會醫院均未建立專門為病犯提供住院治療的監管病房，病犯在社會醫院就診存在諸多不確定因素和較大的監管安全隱患，監獄病犯在社會醫院就醫條件亟待完善。

四是社會化協作程度不深。目前的社會化協作方式往往只是建立在業務往來之上，并沒有涉及專業培訓、技術人才交流和崗位指導，且將大部分醫療經費用于診療，沒有作出合理開支預算，對于設備更新維護、人員進修學習，沒有專項經費支持。

五是醫療糾紛處理體系不完善。監管醫療社會化模式下，罪犯在治療過成中出現問題如何歸責，關系著監獄醫務工作者和社會醫務工作者的積極性。監獄醫療機構現有的醫療水平和實際保障能力與服刑人員健康的高標準需求之間的矛盾、服刑人員的誤導性主述與臨床醫生診斷依賴性之間的矛盾、應給予的人道主義基本醫療與監獄必須包治百病的現狀的矛盾、醫療行為的風險性和不確定性與病犯家屬期望值過高的矛盾、監獄醫院的醫療保障職能與部分病犯及其家屬片面強調“維權”的矛盾等等，這些矛盾的存在致使監獄醫療糾紛和醫療事故不斷增多，處理不當就會直接影響政府的司法執法形象。

六是罪犯醫保問題亟需解決。中共中央、國務院頒布的《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》中，提出了全民醫保的概念，雖然沒有明確指出服刑人員不可以參加醫療保險，但是我國醫保適用人群卻只規定了城鎮居民醫保、職工醫保和新型農村合作醫療。可以看出，服刑人員不屬于以上人群，也就是說醫保在服刑人員這一特殊群體上存在空白。在監管醫療社會化條件下，如何既能保障罪犯醫療服務質量又不至于讓監獄財政負擔過重，服刑人員的醫保問題則顯得尤為重要。

四、監獄醫療社會化工作的幾點思考與建議

監獄醫療社會化作為一項復雜的系統工程，只有在監獄、政府以及社會各界的共同努力下，不斷創新，才能推動監獄醫療社會化的完善與發展。

一要健全完善制度體系，夯實醫療服務基礎。縱觀監獄醫療機構社會化存在的問題，許多共性的產生都是由于缺乏相配套的完善體制機制，沒有達到應有的重視度。正是因為沒有引起足夠的重視，才未能建立科學長效的社會化機制，使問題的解決難以找到有效的政策依據。建議有關主管部門將監獄醫療機構納入監獄“三定”方案，明確工作職責，參照社會醫院標準出臺醫療技術人員職稱待遇管理辦法，結合省情制定統一的傳染病津貼發放標準等有關監獄醫療衛生工作的制度，進一步完善醫療糾紛處理體系，加強監獄系統醫療機構的“頂層設計”，切實保障監獄醫療機構和醫務工作者的合法權益。

二要科學實施人才引進，不斷完善醫技保障。針對醫療專業技術人才匱乏、醫學院校畢業生招錄難問題，要改變招錄觀念、擴大招錄范圍、優化地域區分，可由上級行政主管部門采用公務員遴選等方式進行，適當向偏遠地區、下級衛生機構傾斜招錄指標，亦可由省監獄局依據各監獄醫務人員需求，統一招錄，按需分配。同時，積極向政府人事主管部門爭取一定數量的醫學專業技術人員事業編制，由監獄自主招錄急需的醫療技術人員。積極探索在地方醫學院校建立監獄醫務人員定向委培班，畢業后可通過政法定向招錄或選招方式予以錄用。

三要靈活多變開展業務交流與培訓。針對監獄醫療衛生水平偏低、發展滯后的現狀，可將省監獄局中心醫院作為全省監獄醫療機構全科醫師培訓基地，同時開展其他醫療專業的繼續教育培訓，著力培養監獄系統醫療機構全科醫生，提升整體醫療水平。積極加強系統內部培訓，建議上級主管部門出臺相關政策和機制，大力開展醫務人員的專業培訓與輪訓工作。探索嘗試對在崗職工進行專業培訓，以解決專業醫技人員不足的問題。

四要進一步優化經費開支，逐步完善設施配備。一是適時提高服刑人員醫療經費標準。建議有關主管部門，在充分調研的基礎上適時提高監獄服刑人員醫療經費標準，對大病統籌自付部分可制定有關規定，監獄與犯屬按比例承擔醫療費用，以切實解決醫療經費不足的問題。二是按照司法部、國家衛生計生委關于切實加強監獄醫療衛生工作的通知精神，爭取國家財政支持，為監獄醫療機構配齊醫療設備和器械，逐步加強遠程會診系統、罪犯健康檔案信息化建設。

五要建立監獄醫療機構社會化幫扶機制。建議政府或衛生行政主管部門，適時修改和完善現行醫保政策，在制度層面將監獄服刑人員納入醫保體系，從體制上、根本上解決監獄服刑人員就醫的“尷尬”局面，切實保障服刑人員權利。同時，參照鄉村衛生院的建設模式，將監獄醫院或衛生所建設成為一級綜合以上醫療機構的目標納入對口支援醫院幫扶體系，制定具體目標和任務，幫助監獄醫療機構建設規章制度，進行規范管理。

六要統一藥品采購標準，健全和完善獄外就醫條件。建議有關主管部門對各省市監獄系統的藥品進行統一招標采購，選擇信譽好、質量高的藥品企業負責全省配送，以切實解決目前網上藥品采購平臺價格高、配送不及時的問題。對路途遙遠、搶救時效等問題，由財政支付建設、維護費用，以自愿、就近為原則，重新確立定點醫院與之協作建立社會醫院監管病房，最大程度消除監管安全隱患。

楊天照（甘肅省監獄管理局蘭州醫院院長）

郝慶文（甘肅省監獄管理局蘭州醫院副院長）

楊志杰 張曉明 楊 攀（甘肅省監獄管理局蘭州醫院）

（責任編輯趙海鷗）

課題組成員：