現行戒毒工作體制機制存在的問題及對策研究
——以北京戒毒工作為例

戴建海　方芳　鄭凌煙（北京市教育矯治局）

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現行戒毒工作體制機制存在的問題及對策研究
——以北京戒毒工作為例

戴建海方芳鄭凌煙（北京市教育矯治局）

考察現行戒毒工作體制機制，發現存在的問題，研究解決問題的辦法，是提高戒毒工作有效性的重要途徑。本文結合首都戒毒工作的實際情況，梳理分析現行戒毒工作體制機制中存在的問題及原因，尋找解決問題的對策和路徑，以期為完善現行戒毒工作體制機制提供參考。

一、北京市戒毒工作基本情況

現行《禁毒法》規定了社區戒毒、醫療戒毒、強制隔離戒毒、社區康復、戒毒康復及藥物維持治療六種戒毒措施。從戒毒措施是否具有強制性來看，社區戒毒、強制隔離戒毒、社區康復均為公安機關決定，其中社區戒毒和社區康復由城市街道辦事處、鄉鎮人民政府負責；強制隔離戒毒則分別由公安機關和司法行政機關戒毒場所負責。戒毒醫療、戒毒康復、藥物維持治療為非強制戒毒措施，其中戒毒醫療由具有戒毒治療業務資質的醫療機構負責；戒毒康復由政府開辦的戒毒康復場所負責；藥物維持治療由各省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門會同公安機關、藥品監督管理部門組織開展。北京戒毒工作按照現有法律法規初步形成了以強制隔離戒毒為核心、其他戒毒措施為補充的戒毒體系。

（一）強制隔離戒毒

公安機關強制隔離戒毒所對強制隔離戒毒人員進行3至6個月的戒治后轉至司法行政機關強制隔離戒毒場所執行。北京市公安機關現有強制隔離戒毒所1個，收治規模為1000個床位。北京市教育矯治局現有強制隔離戒毒場所4個，收治規模超2000個床位，具有良好的設施裝備、專業的工作隊伍以及完善的戒毒工作流程，不僅承擔首都強制隔離戒毒人員的戒治任務，還以建立戒毒輔導站的形式參與社區戒毒、社區康復工作，并與有關戒毒醫療機構建立合作關系，同時依托本系統內開辦的戒毒康復場所，實現了強制隔離戒毒與戒毒康復的銜接。

（二）社區戒毒和社區康復

北京市社區（康復）戒毒工作主要以街道辦事處、鄉鎮人民政府與司法行政戒毒部門合作建立戒毒輔導站，以及與公安機關合作建立“向日葵社區”和“致遠號”戒毒康復小組的形式開展，實現對社區戒毒人員的管理、戒治。受場所、醫療、專業輔導人員等資源條件限制，社區（康復）戒毒發展不平衡，如部分地區戒毒專門人員的配備數量及專業水平難以滿足社區（康復）戒毒的需要。

（三）戒毒康復

北京市依法開辦的戒毒康復場所僅有一家，即隸屬于教育矯治局的天康戒毒康復所。戒毒康復所將解除強制隔離戒毒人員全部納入收治范圍，動員他們解除前到戒毒康復所體驗生活，繼續鞏固戒毒成效，除此之外，還動員、接收社會其他戒毒人員，通過與其簽訂“自愿戒毒協議”，協商戒毒時間、戒毒措施、管理方式等。簽訂協議后，戒毒人員一般先在戒毒康復所集中戒治3～6個月，然后逐步回到社會，由戒毒康復所在社會上建立的戒毒康復輔導站進行后續的指導與幫扶。

（四）醫療戒毒及藥物維持治療

根據2011年衛生部辦公廳《關于印發全國自愿戒毒醫療機構名單的通知》，北京市有4家戒毒醫療機構，分別是大興區精神病醫院、房山區精神衛生保健院、監獄管理局中心醫院、首都醫科大學附屬北京安定醫院。北京市衛生局12320公共衛生服務熱線提供的信息顯示隸屬于北京市公安機關的安康醫院也可以開展醫療戒毒，另有10家備案的美沙酮藥物維持治療門診。據實際調查，現在經過審批開展戒毒醫療的機構有4家，上述4家醫療機構中監獄管理局中心醫院已停辦此項業務，2013年新增具有戒毒醫療資質的北京高新醫院①《北京市衛生局關于同意北京高新醫院開展戒毒醫療服務的批復》（京衛醫字［2013］112 號）。。而未經審批的卻從事戒毒醫療的民間醫院則難以統計，存在管理不規范，甚至違法用藥以及亂收費等現象。

二、現行戒毒工作體制機制中存在的問題

（一）法律規定存在缺陷

1.強制隔離戒毒權力分配不合理。主要表現在兩個方面：一是調查權、決定權和執行權高度集中。《禁毒法》將強制隔離戒毒決定權賦予公安機關，與《禁毒法》相配套的行政法規《戒毒條例》在機構設置上又賦予公安機關部分執行權。“一切有權力的人都有可能濫用權力，這是一條萬亙不變的真理。”“要防止濫用權力，就必須用權力制約權力②［法］孟德斯鳩：《論法的精神》，商務印書館1961年版，第102頁。。”雖然對吸毒人員違法行為的調查取證及判斷過程相對簡單，但作為一種較長時間限制人身自由的法律措施，強制隔離戒毒的調查權、決定權和執行權高度集中于公安機關，缺乏監督制約，有悖于公平正義的法治原則，容易導致權力的濫用，不利于維護強制隔離戒毒人員的合法權益。二是行使決定權力的機關等級過低。《禁毒法》第三十八條將強制隔離戒毒決定權賦予縣級以上公安機關。實踐中，這一規定導致決定權行使的標準、尺度不統一，同一吸毒人員在不同的地方被抓獲，是否會被強制隔離戒毒以及強制隔離戒毒期限的長短可能都不同，使得同一違法行為承擔的法律后果不同，造成法律實施的不公平、不統一。另外，這一規定還直接導致診斷評估工作中效率低下、資源浪費、差別執法③林立志：《關于禁毒法律制度實施與完善的思考》，《2013年度全國司法行政戒毒系統優秀理論調研論文集》第17頁，提到：廣東司法行政戒毒場所強戒人員的診斷評估材料經省戒毒局審批后，又要送所在地公安機關批準，一個戒毒所要應對幾十個縣（區）公關機關跨地區報送材料，如三水所需要送57個縣區公安部門，南豐所由于收治全省除廣州市以外的男性艾滋病病毒感染人員，需送105個公安機關。。以北京為例，一個強制隔離戒毒所需要向16個不同區縣公安機關報送診斷評估材料，由此造成審批成本增高，行政支出加大，同時因為各區縣公安機關掌握的標準、尺度存在差異，同一批強戒人員審批時間和結果可能都不同，造成執法不統一，降低了法律的權威性和政府的公信力。

2.戒毒執行缺乏完善的法律規定。對于強制隔離戒毒執行過程中的死亡處理、所外就醫、保護性約束措施適用等焦點、難點問題沒有規定或者規定不明確，難以解決實際問題。如：強戒人員死亡問題處理，《禁毒法》和《戒毒條例》均未涉及，無法可依；而對于所外就醫，《戒毒條例》規定：“患有嚴重疾病、不出所治療可能危及生命的”可適用所外就醫，但對嚴重疾病的范圍和標準未明確，也未指定相關部門制定，無據可查；強制隔離戒毒執行中“單獨管理”“保護性措施”是針對這一群體的專門措施，而且涉及人身自由及權益，意義重大，但缺乏具體的法律規定。同時，《禁毒法》和《戒毒條例》均未對場所戒毒康復的機構設置、權責范圍、管理方式、資金保障等作出明確規定，影響了戒毒康復工作的發展。

3.法律監督缺失。主要包括兩個方面：一是對強制隔離戒毒的決定過程缺乏法律監督。公安機關權力不受約束，容易導致強制隔離戒毒決定及變更的隨意和失范④。二是對戒毒執法缺乏法律監督。法律未將戒毒執法的內容明確納入檢察院的監督范圍，導致戒毒場所不受法律監督，容易發生侵犯戒毒人員權益的事件。實踐中，強制隔離戒毒場所通常以協議的形式與檢察院建立一種非制度性安排的外部監督關系，但由于法律沒有賦予檢察院監督強制隔離戒毒場所執法的權力，檢察院實施法律監督于法無據。

（二）管理體制不順暢

1.強制隔離戒毒多頭執行造成執法差異。《戒毒條例》賦予公安機關部分執行權，實踐中形成了公安機關與司法行政機關分段執行的工作模式，全國大部分地區包括北京在內都采取此模式，個別省市依照條例協商采取了公安機關退出、司法行政部門單獨執行強制隔離戒毒的模式，如安徽省、廣東省部分地區采用此模式。分段執行的工作模式容易造成銜接上的沖突，因公安機關和司法行政機關在執行方式上存在諸多差異，致使強戒人員在管理、戒治等方面銜接不統一，不僅造成了強戒人員對現實的困惑和質疑，而且也給后續管理治療增加了難度。

2.社區戒毒、社區康復和場所戒毒康復作用難以發揮。《禁毒法》吸收和借鑒了其他國家的戒毒模式，與國際禁毒公約銜接的意圖明顯，如規定了社區戒毒（康復）、場所戒毒康復措施，但對場所戒毒康復的人員來源、具體期限沒有規定，而負責社區戒毒（康復）的街道辦事處、鄉鎮人民政府往往缺乏專門的場所、設施和人員，現實中難以建立有效工作機制、發揮監督戒治作用。

3.醫療戒毒與場所內戒毒的合作機制不暢。具有戒毒醫療資質的機構具有自身的專業特點和職業體系，在戒毒工作中具有獨特優勢，但也具有一定的局限性：一是對戒毒人員缺乏有效的管理措施；二是只注重短期的治療效果而忽視戒毒人員的其他需求。而場所內戒毒在上述兩個方面具有優勢，但醫療資源匱乏，如果兩者能夠開展合作共建，就能取長補短，形成戒毒工作合力，從而不斷提高戒治效果。但實踐中由于戒毒醫療機構與戒毒場所分別隸屬不同的行政管理部門，在實現資源共享和工作銜接上沒有特別的制度保障，因此，相互之間的合作機制不暢通。

4.對戒毒康復的宣傳推廣不夠。在戒毒康復工作中各個單位雖然有協作配合，但基于場所、人員、信息等資源的限制及部門權責、利益的掣肘，相關戒毒措施落實不到位，缺乏宣傳和推廣，難以形成完整的戒毒鏈條。同時，戒毒康復屬于自愿戒毒，由于吸毒人員及社會力量對此認識還不深，吸毒人員到政府開辦的戒毒康復場所參加自愿戒毒的積極性不高。

（三）戒治工作的科學性有待提高

1.缺少系統、有效的戒毒方式方法。現代醫學的權威看法認為，成癮是毒品引起的疾病，因此治療也被分為三個基本階段：解毒、積極治療、療后維持⑤O?瑞、C?科塞：《毒品、社會與人的行為（第八版）》，中國人民大學出版社2001年第1版，第39～56頁。。醫學上的治療或許能夠簡單實現，事實上“一朝吸毒、十年戒毒、終身想毒”是大多數毒品成癮者的狀態，吸毒人員身體機能、心理健康以及社會功能的恢復不可能一蹴而就。當前，各地司法行政戒毒部門都在積極探索各類戒毒模式，如北京、新疆的“351戒毒模式”，廣東“336戒毒模式”，上海“綠色戒毒”品牌，四川“常青藤生命復原”等，這些模式均未脫離國際上通行的戒毒治療的三個階段（生理脫毒階段、心理康復階段和回歸社會階段），大多是形式上的變化，在戒治理念、方法上還沒有獲得實質上的創新。

2.戒毒場所缺乏醫療資源。戒毒場所醫院缺乏統一的建設標準，職業定位不準，醫療資源嚴重不足，醫生招錄難、戒治經驗少、患病人員增多、醫療風險加大等是戒毒場所醫院面臨的普遍問題。以北京市利康強制隔離戒毒所（利康醫院）為例，2012年至2014年退休醫生10人，僅招錄7人，全科醫生僅占醫生總人數的43%，缺乏治療特殊疾病資質的醫生，難以滿足場所醫療需求，沒有設施、藥品及人員開展戒毒治療和藥物維持治療。

3.診斷評估工作不規范。《強制隔離戒毒診斷評估辦法》的出臺，對于各地探索開展診斷評估工作具有一定的指導意義，但由于其設立的考核辦法、考核標準簡單，可操作性不強⑥潘敏、楊明興、吳海瑯、劉劍：《現階段戒毒效果評估工具的不足與對策——以診斷評估為視角》，《中國司法》，2013年第3期。，如：診斷評估標準整體上以“合格”或者“不合格”、“良好”或者“一般”，細節上以“有所改善”“有所提高”等主觀詞語判斷，沒有量化標準，在實踐中難以操作。

4.自愿戒毒的戒治效果無法保障。從北京的情況看，目前除北京市天康戒毒康復所接收自愿戒毒人員外，其余主要是戒毒醫療機構的戒毒治療以及美沙酮藥物維持治療門診。戒毒治療及藥物維持治療15天或1個月治療期限僅限于脫毒和身體康復，重短期戒治效果，輕后續跟蹤照管，不利于戒毒人員鞏固戒治效果。另外，有一些非經批準的醫療機構發布虛假戒毒治療信息，夸大療效，誤導戒毒人員，收費不合理，甚至利用戒毒替代藥品繼續損害戒毒人員生命健康，亟待治理和規范。

（四）社會支持系統亟待完善

1.社會公眾對戒毒人員缺乏正確認識。長期以來，人們對吸毒者的負面印象和對吸毒成癮的片面認識，使戒毒人員回歸社會存在阻礙，讓本來信心不足的戒毒者遭遇到更多的誤解、懷疑、歧視、偏見等。另外，強制隔離戒毒人員解除強戒后無縫銜接工作也難以落實。雖然《禁毒法》規定強制隔離戒毒所提前通知當地公安機關、家屬和工作單位來所接人，但由于缺乏具體的操作性規定，很多戒毒人員（有的還患有嚴重疾病）解除強戒時無人來接，只能自行離開，缺乏有效的后續照管。

2.就業支持和保障不到位。《戒毒條例》第8條規定：“國家鼓勵、扶持社會組織、企業、事業單位和個人參與戒毒科研、戒毒社會服務和戒毒社會公益事業。對在戒毒工作中有顯著成績和突出貢獻的，按照國家有關規定給予表彰、獎勵”。根據國家禁毒辦有關通知要求，對吸納戒毒人員就業的企業給予相應的稅收優惠等政策，但在實踐中這些規定和政策難以落實，使得戒毒人員就業難問題更加突出。

三、對策建議

（一）健全完善戒毒法律法規

建議通過對現行戒毒法律法規的修改，對強制隔離戒毒權力重新進行合理配置，實現決定權與執行權分離，將執行權統一交由司法行政部門行使；增加對強制隔離戒毒決定、執行過程實施法律監督的條款；對強制隔離戒毒人員死亡處理作出明確的法律規定；對現行戒毒法律法規中的“單獨管理”“保護性約束措施”的性質及實現的方式予以明確。

（二）進一步規范各類戒毒措施

在統一強制隔離戒毒執行權的基礎上，對其他戒毒措施也應進行規范：社區戒毒和社區康復可由司法行政部門專人負責，社區及公安機關配合，提高社區戒毒和社區康復的專業水平；戒毒康復由司法行政部門負責組織開展，非政府組織開辦的戒毒康復場所應當經司法行政部門許可，并接受司法行政部門的監督和指導；醫療機構的戒毒治療和藥物維持治療可通過衛生部門與司法行政部門聯合發文的形式，建立戒毒治療培訓、崗位交流、業務銜接等工作機制。

（三）建立戒毒工作一體化機制

戒毒工作是一項長期、系統的工程，不僅要禁戒并舉，而且還要實現各類戒毒措施的有效銜接，形成一個完整閉合的鏈條，讓吸毒人員始終處于監督照管之下，督促他們保持操守、戒除毒癮。由于司法行政部門主要承擔了強制隔離戒毒任務，在長期戒毒工作中積累了豐富的經驗，具有場所、設施、人員優勢，可由司法行政戒毒部門統籌協調各類戒毒措施，其他機關給予支持和配合。北京市教育矯治局在開展強制隔離戒毒工作的基礎上，探索建立以“所內科學戒治，出所有效銜接，所外持續照管，風險及時召回”為目標，充分發揮戒毒所、地方政府、職能部門、社會各界力量作用的一體化戒毒工作機制，在一定程度上實現了戒毒康復、社區戒毒、社區康復、自愿戒毒、醫療戒毒等各類戒毒措施的有效銜接。

司法行政戒毒部門對戒毒工作的主導作用主要體現在兩個方面：首先是推動各類戒毒措施的銜接配合。北京市教育矯治局通過組織臨近解除強制隔離戒毒的強戒人員自愿到戒毒康復所體驗生活，實現強制隔離戒毒與戒毒康復的銜接；與醫療機構合作開展戒毒治療，戒毒人員生理脫毒后，由戒毒康復場所負責后續的心理、行為、認知、家庭社會關系修復等矯治工作，為戒毒人員提供“一站式”服務。其次是開展后續照管，形成戒毒工作良性循環。后續照管和風險召回是實現戒毒工作一體化的關鍵環節。北京市教育矯治局在社區建立戒毒輔導站，與相關單位開展合作共建，為戒毒人員提供持續的后續督導、照管。依托戒毒康復場所，將解除強制隔離戒毒人員逐步納入戒毒康復場所的后續照管工作中。當戒毒人員一旦遇到不可規避的復吸風險時，可以再回到戒毒康復場所繼續鞏固，規避復吸風險。

（四）提高科學戒治水平

戒毒工作的規律表明，成癮行為是生理、心理、社會環境等因素的綜合產物，科學的戒治方式同樣需要綜合運用各種現代矯治技術和治療手段。不斷提高戒治工作科學化水平，需在以下方面有所突破：

一是對戒毒人員進行科學的評估分類。對戒毒人員進行科學的評估分類是準確、客觀認識戒毒人員的結果，是開展科學戒治的基礎。我們可以在對戒毒人員基本信息廣泛收集的基礎上，通過量表測量、日常觀察、訪談等多種方式，從吸食毒品類型、吸食史、人身危險性、身體狀況、戒斷癥狀、戒毒動機、戒毒認知、情緒情感、戒毒行為、社會支持等多因素、多角度對戒毒人員進行分析，確定每名戒毒人員需要重點解決的問題，明確戒治工作靶點。

二是加強戒毒醫療工作。由于戒毒人員多患有各類疾病，特別是患艾滋病、精神疾病較多，有條件的戒毒場所，可以引進或培養戒毒治療專業醫務人員，配齊相關的醫療設施、設備，申請取得戒毒醫療服務資質和精神病治療資質，建立艾滋病、精神疾患等專門病區；醫療資源匱乏的戒毒場所，可以加強與社會醫療機構合作，建立及時轉診、即時問診、就診優先、全程保障的綠色就醫通道，探索建立社會醫院醫生入所診療的長效機制。

三是深化戒毒矯治項目化管理。矯治項目化是循證矯治的理論技術和項目化管理的科學方法在教育矯治領域中的運用，把對一類人或一類問題的矯治任務作為一個項目，應用多種矯治技術，合理配置矯治資源，實現矯治效果的最優。推進戒毒矯治項目化管理是戒毒工作的發展方向，也是綜合運用各種現代科技手段和方法提高戒治工作科學化水平的重要路徑。北京市教育矯治局深入推進戒毒矯治項目化管理，研發了《復吸傾向性量表》《復吸風險評估量表》《戒毒動機量表》等十余個量表，開展了運動康復、正念防復吸、音樂治療等矯治項目。實踐證明，這些矯治項目在幫助戒毒人員重樹戒毒信心、轉移注意力、降低藥物渴求等方面具有一定效果。

四是增強診斷評估的科學性。完善戒毒工作診斷評估標準，對評估內容進行細化和量化，從生理、認知、行為、心理、家庭和社會功能恢復等方面進行全方位的診斷評估，加大各類測量評估工具的研發運用，推動依靠個人經驗判斷問題、主觀評估的工作方式轉變為運用測量工具診斷問題、客觀評估成效的工作方式上來。

五是積極開展就業幫扶。戒毒場所要大力開展職業技術教育和創業教育，幫助戒毒人員掌握基本的創業技能，培養自食其力的生活態度，增強創業就業能力。政府有關部門要認真落實戒毒人員就業幫扶政策，為吸納戒毒人員就業的企業實行稅收或其他政策性優惠，進一步拓寬戒毒人員的就業途徑。

（責任編輯張文靜）