休閑農業建設項目環境影響評價研究

劉　玲，汪泓娟，楊　軍，吳　越

(1. 福建省農業科學院農業經濟與科技信息研究所，福建　福州　350003；2. 福建農林大學藝術園林學院，福建　福州　350002；3. 福建省農業科學院，福建　福州　350003)

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休閑農業建設項目環境影響評價研究

劉玲1，汪泓娟2，楊軍1，吳越3

(1. 福建省農業科學院農業經濟與科技信息研究所，福建福州350003；2. 福建農林大學藝術園林學院，福建福州350002；3. 福建省農業科學院，福建福州350003)

摘要：環境影響評價作為一項重要的環境管理制度，是休閑農業開發建設的環境準入前提。該文對休閑農業建設項目環境影響評價的基本內涵和重點內容進行闡述，并針對環境影響評價工作中存在的問題，從加強環評機構管理、引導公眾有效參與、完善環評審批制度等方面提出加強休閑農業建設項目環境影響評價相關對策建議。

關鍵詞：休閑農業；環境影響評價；公眾參與

1979年的《中華人民共和國環境保護法(試行)》是我國法律對環境影響評價的首次確立，1989年頒布的《中華人民共和國環境保護法》再一次在法律制度上確認了建設項目環境影響評價。2003年9月1日正式施行的《環境影響評價法》對環境影響評價的范圍和內容都進行了擴展和充實。伴隨法律位階的上升，我國環境影響評價強制力與執行力逐漸得到提高。2009年8月17日，國務院頒布了《規劃環境影響評價條例》(2009年10月1日起施行)，這是我國環境影響評價立法的更新進展。

近年來，隨著經濟增長和城鎮居民消費觀念的轉變，休閑農業蓬勃發展。然而有些地方政府和經營者急功近利，對休閑農業建設項目可行性缺乏科學統一的規劃、評價與管理，對于一些不具備資源與區位條件或可能嚴重影響生態環境的項目也盲目開發，既浪費了資源，造成對生態環境的嚴重破壞，同時也阻礙了休閑農業產業的可持續發展。因此，加強對休閑農業建設項目環境影響的評價具重要現實意義。

1　休閑農業建設項目環境影響評價的基本內涵

休閑農業建設項目環境影響評價，就是對項目實施后對周邊環境可能造成的影響進行分析、預測和評估，提出相應的對策措施，由環保部門根據相關規定對環境影響評價文件進行審查、審批，并進行跟蹤監管。

2　休閑農業建設項目環境影響評價的重點內容

2.1空氣環境影響評價

環境空氣質量評價是運用空氣質量指數對大氣污染程度進行描述，并依據生物監測與環境衛生學監測進行空氣污染的分級，最后分析空氣污染的原因、主要空氣污染因子、重污染發生的條件，以及空氣污染對人和動植物的影響等。我國目前對空氣環境質量現狀的評價方法主要有空氣質量評價指數法和空氣質量評價生物法[1]。在對休閑農業建設項目進行空氣環境影響評價時，要依據建設項目的特點和所處地區的污染情況篩選評價因子。一般情況下選擇3～5個該項目排放量較大的特征污染物作為主要評價因子，對于排放污染物種類較多的項目可適當增加評價因子數。在評價標準方面，依據建設項目所在地屬于《環境空氣質量標準》(GB3095-1996)所劃分的三類功能區中的所屬類別適用相應的標準。

2.2水環境影響評價

對項目區水質現狀進行調查，統計分析出該項目區水體水質的污染程度，以此作為水環境影響預測和評價的基礎資料。與此同時，依據該建設項目的建設過程、污染量和污染指標確定污染負荷，結合水質現狀調查結果，對該項目所排放的廢水及污染物對當地水環境可能造成的影響程度和范圍進行預測和評價，并提出水環境污染防治措施建議。依據相關法規和當地環保要求，同時還要考慮項目所在區域水環境的功能及特性以選擇相應的評價標準。主要標準包括：地面水環境質量標準(GB 3838)、海水水質標準(GB 3907)、漁業水質標準(GB 11607)、農田灌溉水質標準(GB 5084)、污水綜合排放標準(GB 8978)、生活飲用水質量標準(GB 5749)、地方相關水環境標準。

2.3土壤環境影響評價

在我國，化肥、農藥等化學投入品的長期過量使用，以及畜禽糞污、農作物秸稈和農田殘膜等農業廢棄物的不合理處置，導致土壤污染問題日益嚴重。目前的休閑農業建設項目多采取種植、養殖、采摘、觀光為一體的多元化生產模式，例如在種植過程中不合理使用肥料，導致土壤中有害重金屬累積，或者直接將畜禽散養于休閑農業區內的方式，也會導致土壤環境惡化。因此，必須就擬建項目對土壤的侵蝕量，以及主要污染物在土壤中的累積殘留數量進行計算，對建設過程和投產后可能造成的土壤侵蝕退化進行預測，結合建設項目所在區域的土壤環境現狀，判斷土壤環境影響的可承受性，由此評價該建設項目的環境可行性，并提出擬建項目應采用的控制土壤污染源及防治土壤侵蝕的對策與措施。

2.4動植物影響評價

休閑農業開發過程中開山炸石、大興土木，以及投入運營后的游人干擾及偷獵等行為會使許多動物遷離原有棲息地甚至銷聲匿跡，保留下來的動物也會因為人們休閑活動的增加大大改變生活習性。不適當的休閑農業開發對野生動物影響的結果是動物種群數量和結構的變化，這可能引起整個食物鏈的變化，甚至導致整個生態系統的平衡被破壞。對于植物而言，休閑農業區大量接待游客導致區內林木葉中氟化物及二氧化硫含量大大增加并發生累積，致使葉片大量脫落、自然生長緩慢。部分游客在林木樹干上刻畫的不文明行為，也會對區內植物造成損傷。此外，在許多景區內都出現的“伴人植物”現象也會改變原有植物的組成和結構，有可能對當地的生態平衡構成威脅。因此，對休閑農業建設區內動植物所受影響進行預測和評價并提出保護和管理的對策，于生態環境的保護及休閑農業的可持續發展都具有十分重要的意義。

2.5景觀影響評價

在休閑農業項目的開發建設過程中，通常會修建許多亭臺樓閣、賓館飯店、水榭游道，這些人工設施的出現使得一些原始古樸的自然景觀蕩然無存。所謂景觀，其實是自然、人文與生態復合形成的綜合體，是生態體系的重要組成部分。景觀影響評價就是為了避免開發過程破壞有價值的自然和人文景觀，依照景觀生態學的相關原理與特定程序，對建設項目所在區域的景觀現狀及可能適用的方案及生態功能進行評價。

2.6環境容量評價

環境容量也可以稱為環境承載力，是休閑農業規劃建設與管理過程中維護當地生態系統平衡的重要保障，也是正確處理休閑農業活動與生態環境保護關系的科學依據。若是環境容量評價不當或規劃的容量分布不合理，很可能會造成資源下降、破壞生態等一系列問題。休閑農業區環境容量與建設區規模、資源質量和數量、自然條件、基礎服務設施、人口構成、傳統觀念、活動類型等因素有密切關系[2]。休閑農業區環境容量可以歸納為四類，即空間容量、生態容量、經濟容量和心理容量。空間容量主要指某一時段內休閑農業區依據空間面積、瓶頸景點面積等所能接納的最大游客數量；生態容量包括空氣、土壤、水等生態環境自恢復能力所允許的游客容量，以及某些自然保護區、森林公園、生態脆弱地區的土地人口承載力；經濟容量指的是供水、供電、吃、住、行、購物、娛樂等方面的供給能力所能承載的游客人數；心理容量既包括了當地居民對休閑農業開發后的擁擠程度、使用當地設施的便利程度、文化生活質量等方面的心理評價，也包括游客獲得良好心理感受時的最佳游客數量。

3　休閑農業建設項目環境影響評價存在的問題

3.1環評文件質量不高

環評文件的編制是環境影響評價工作中最基本的環節。《環境影響評價法》第十七條和《建設項目環境保護管理條例》對建設項目環評文件的內容與格式都做了規定。然而，當前我國環境影響報告書編制中仍存在不足，主要體現在環評報告書質量不高。主要原因有：部分環評機構對環境現狀調查的結果不仔細甄別甚至弄虛作假、對環境影響的分析預測與評估往往形式大于內容。通常情況下，現狀調查的方法大致分為兩類：一類是以現有資料為基礎，進行資料統計、經驗估算等；另一類則是通過現狀監測獲取相關數值[2]。在收集建設項目資料時，如果盲目追求效率或對業務不熟悉，對相關基礎資料未加調查核實就直接引用，就會導致預測結果的偏差。除引用現有資料外，環境現狀監測是環境現狀調查的另一重要方法。在我國，目前大部分建設項目的現狀監測工作是由環評機構委托建設項目所在地的縣級監測站完成的。這些監測站由于項目多、工作量大、技術力量薄弱、工作人員缺乏對監測數據的辨別能力等原因，在實際監測工作中無法保證數據的準確性和真實性，直接影響了環評報告書中預測結論的可信度[4]。除此之外，對環評報告中提出的建設項目環保措施技術及經濟可行性論證不足，《環境影響評價法》要求的“環境經濟損益分析”也不到位。

3.2公眾參與流于形式

《里約宣言》第十條將公眾參與作為實現可持續發展的重要保證之一，許多國家的環保經驗也表明公眾參與制度是環境保護中最有效可行的環境行政管理制度。我國《環境影響評價法》第五條、第二十一條及《建設項目環境保護管理條例》第十五條都把公眾參與作為環境影響評價的重要內容進行了確認。2006年2月24日國家環保總局發布的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》也對其作了詳細規定。但從當前實踐效果來看，一部分公眾環境意識薄弱，不愿參與休閑農業建設項目的環境影響評價工作，或因個人對當地環保現狀的負面情緒在對項目缺乏基本了解的情況下，不論該建設項目環保與否，一律反對。另一方面，對于一些敏感項目，環評機構為了環評報告能夠順利通過，在公開介紹項目基本情況時只是簡略闡述對環境的不利影響，沒有給公眾充分自主表達意見的空間，在文件編制過程中有意忽略公眾意見中對項目不利的部分。公眾與機構的雙方原因導致了目前環評工作中原本很重要的公眾參與幾乎流于形式。

3.3環評審批管理不科學

2008年12月11日修訂通過的《建設項目環境影響評價文件分級審批規定》詳細規定了環評文件的分級審批權限。但就目前的情況來看，有些領域的建設項目對環境影響較小，過于復雜的審批程序和過高行政級別的審批機關是不合理的。此外，環保部門在環境影響評價過程中的準入控制應重點關注“環境準入”而非“產業準入”，而在目前的環境影響評價過程中卻常把該項目是否符合當地產業政策及規劃當成了準入條件的重點關注。在投資主管部門與環保部門意見不一致時，常常把其他主管部門的意見作為環評審批的前提條件。

4　加強休閑農業建設項目環境影響評價對策建議

4.1加強環評機構管理

針對環評工作現狀中存在的一些環評機構質量審核體系不健全、環評工程師負責制流于形式、弄虛作假騙取資質或超越資質范圍從業，以及出租、出借資質等問題，建議從以下幾方面加強環評機構管理，促進環評工作規范有效進行。首先，打造公平開放的環評市場，推動環評機構規模化、專業化發展。各級環保行政主管部門要全面公開環評機構資質信息，嚴禁地方保護主義設置準入條件限制外埠機構在本地承接環評業務。支持環評機構加強專業領域核心技術研究，推動形成大型品牌化經營。與此同時，對新申請環評資質的機構適當提高人員規模與專業準入條件。其次，完善環評專職技術人員管理，健全環評工作質量保障體系。作為環評工作開展的核心力量，環評專職技術人員的作用至關重要。應健全環評專職人員引進和使用機制，培養技術核心人才，提升對復雜環境問題的分析處理能力和專業化水平。環評機構要建立起全程監管制度，對各工作環節的程序與責任進行細化明確，力求環評文件的科學規范與真實可信。

4.2引導公眾有效參與

近年來一些重大環境事件(如圓明園湖底防滲工程、怒江水電開發、廈門PX項目、滬杭磁懸浮聯絡線工程、番禺建垃圾焚燒廠等)的發生，標志著我國公眾參與環境保護活動的興起[3]。然而，就目前的情況來看，在建設項目的環境影響評價中公眾參與的程度還很低，其主要原因是，一方面公眾環境意識和責任意識程度較低；另一方面缺乏有效機制。因此，要真正有效地引導公眾參與建設項目的環境影響評價，要大力開展環保宣教提高公眾的環境意識，更重要的是應健全相關制度保障。首先，應完善環境信息公開制度，維護公眾知情權。《環境影響評價公眾參與暫行辦法》第七、八、九、十條對公開環境信息作了具體規定。2013年11月14日環境保護部印發的《建設項目環境影響評價政府信息公開指南(試行)》(環辦〔2013〕103號)詳細規定了政府信息主動公開的內容與范圍，包括相關法律法規及管理程序、環評文件的受理情況、建設項目竣工環境保護驗收情況、建設項目環境影響評價資質管理信息等。為了進一步加強環評工作的公開透明，針對實踐中出現的“選擇性導向性公開環境影響信息”的問題，建議用立法形式明確強調申請單位在向環保主管部門提交環評文件前，應主動依法公開環境影響報告書、表的全文內容。環保主管部門受理時應對該報告依國家有關法律法規規定進行嚴格審核，并公布全文信息。要確立和完善環境行政參與制度，保障公眾在環境影響評價過程中的表達權、參與權、監督權。此外，建立環境公益訴訟制度，使公眾能夠通過有效的訴訟救濟途徑維護自身的環境權益。

4.3完善環評審批制度

中央多次提出要從改革行政審批制度入手轉變政府職能，把取消和下放審批事項作為工作重點。2015年3月16日發布的《環境保護部審批環境影響評價文件的建設項目目錄(2015年本)》，環保部對環評審批權限做出的新一輪調整。環評審批權的下放并不意味著環評門檻的降低，而恰恰是要求各級環境保護行政主管部門應加強日常監督與考核，改變以往“重審批輕管理”的模式。對編制機構不具備相應資質等級與評價范圍、項目負責人不具備相應專業類別，以及編制機構與合同簽訂機構不一致或由其分支機構等簽訂合同的報告書(表)不予受理。在報告書(表)審批過程中，對未落實環評工程師責任制和質量較差的報告書(表)不予審批[6]。伴隨環評審批權的調整，環保部應盡快出臺專家審查、信息公開、會審會商制度等相應實施細則，并對《環境影響評價法》及相關法律法規進行修訂，加大對環評違法行為的處罰力度。除此之外，國務院應盡快出臺相關規定，明確環評過程中環保部門與相關主管部門的權責分工，把建設項目環境影響評價的準入控制重點明確放到環境影響分析論證和環境保護措施研究上。

參考文獻：

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[4] 童健，李科林，王平. 我國環境影響評價制度若干問題的探討[J]. 中南林業科技大學學報，2011(7)：195-200.

[5] 楊泉. 試論在環境保護法中完善公眾參與制度的必要性及對策思考[C]//可持續發展·環境保護·防災減災——2012年全國環境資源法學研討會(2012.06.22-25·成都)論文集. 成都：中國學術期刊電子雜志社，2012：1041.

[6] 環境保護部辦公廳. 關于進一步加強環境影響評價機構管理的意見[EB/OL]. (2015-11-23). http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201403/t20140306_268818.htm .

收稿日期：2016-04-08

作者簡介：劉玲(1982-)，女，助理研究員，研究方向：農村發展與法律制度. E-mail：19273719@qq.com 通訊作者：楊軍(1977-)，男，副研究員，研究方向：休閑農業經濟與政策. E-mail：beebird2005@163.com

基金項目：福建省屬公益類科研院所基本科研專項(2014R1016-9、2014R1016-8)

doi:10.16006/j.cnki.twnt.2016.03.008

中圖分類號：X820.3

文獻標志碼：A

文章編號：1637-5617(2016)03-0043-04

Analysis on the Environmental Impact Assessment of Leisure Agriculture Construction Project

LIU Ling, WANG Hong-juan, YANG Jun, WU Yue

(1.InstituteofAgriculturalEconomicsandScientificInformation,FujianAcademyofAgriculturalSciences,Fuzhou,Fujian350003,China; 2.CollegeofArtsandLandscapeArchitecture,FujianAgriculturalandForestryUniversity,Fuzhou,Fujian350002,China; 3.FujianAcademyofAgriculturalSciences,Fuzhou,Fujian350003,China)

Abstract:As an important environmental management system, the environmental impact assessment is the prerequisite for the development and construction of leisure agriculture. In this paper, the basic connotation and key contents of the environmental impact assessment of leisure agriculture construction project are described. Then, in view of the existing problems in the environmental impact assessment, some countermeasures were put forward, which included strengthening the management of EIA agencies, guiding the public to participate effectively, and perfecting the EIA approval system.

Key words:leisure agriculture; environmental impact assessment; public participation