社會組織發展與中國民生建設

楊淵浩

(吉林大學行政學院,吉林長春130012)

黨的十八大報告指出：加強社會建設,必須以保障和改善民生為重點。提高人民物質文化生活水平,是改革開放和社會主義現代化建設的根本目的。近年來,社會組織因其具有明顯的非營利性、志愿性和公共性等特征而受到黨和政府的高度重視。20世紀80年代以來,社會組織作為區別于政府組織和市場組織的第三方力量,在西方福利國家建設過程中承擔了重要的供給職能,在一定程度上彌補了政府和市場在福利國家建設中的缺陷。改革開放以來,中國的社會組織獲得了有利于自由發展的政治和社會土壤,在規模和質量上均顯著提升。雖然中國的社會組織的發展仍處于起步和探索的階段,但是它在改善民生方面的突出作用已經得到黨和政府的認可。當前,認識社會組織在改善民生中的特殊作用,認清當前中國社會組織在發揮民生建設積極作用過程中的阻力,探索社會組織履行民生責任的路徑,對社會組織自身以及社會主義民生建設的發展具有重要作用。

1 社會組織：改善民生的重要力量

從一般意義上講,社會組織這一概念是對非營利組織、非政府組織、社會團體、第三部門、志愿性組織等概念的統稱,具有較強的非營利性、志愿性和公共性特征。隨著政府對社會組織研究的不斷深入,在20世紀90年代福利制度的新一輪改革過程中,政府在繼續加強福利市場化改革的同時推進福利社會化的建設,并與很多志愿組織、社會團體和非政府組織等共同承擔福利國家的職能,其目的在于：進一步豐富福利供給社會資源的來源渠道,提升政府福利供給能力;通過政府與社會組織的協調與互動來促進福利制度的穩定發展。在政府與市場和社會組織在福利制度框架下合作即“福利多元主義”的發展模式中,政府對福利公共資源的管理主要通過制定政策的方式實現,通過制定公共政策實現對社會組織的科學管理,提高社會組織汲取社會資源的能力,同時借助經濟政策提高社會組織的福利供給效率,最終形成多元供給主體的有機結合。正如克林頓所說,“我們要經濟增長,又要社會公正。我們不相信自由放任主義,但我們也不相信單靠政府能解決這些問題”[1]290。從全能型政府到政府與市場建立契約關系,再到重新認可社會組織的福利供給價值,形成政府、市場和社會組織的有機統一的福利供給體系,這一系列的改革使得社會組織作為福利國家建設不可或缺的力量而受到西方發達國家政府的認可和重視。

改革開放以來,中國經濟發展迅速,同時,也促進了社會組織的蓬勃發展。但是,中國的社會組織發展起步較晚,難以全面滿足人民群眾日益增長的公共服務需求。雖然社會組織就自身發展階段而言尚處于探索的階段,但是這并不能忽視30多年來社會組織對民生建設的突出作用,這也正是黨和政府加大力度支持社會組織發展的重要原因,在《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》(2006年10月11日)中明確指出要支持社會組織參與社會管理和公共服務。社會組織已成為中國民生建設過程中不可忽視的優勢力量。政府作為民生建設的政治責任主體,理應承擔提高公民生活質量、保障弱勢群體的基本權利、維護社會公正的責任。自中國社會主義市場經濟制度在20世紀90年代確立以來,黨和政府在對民生建設不斷艱辛探索的基礎上,通過更新公共服務理念、深化對社會組織的認識、完善相關制度建設和豐富法律法規體系等方式,將社會組織納入到民生建設中來,政府與社會組織的互動成為中國民生建設的主要特征之一。

從改善民生的角度來看,中國的社會組織對民生建設的貢獻主要有以下幾點：

第一,社會組織可以有效調動社會資源,有助于緩解政府的公共財政負擔。民生建設的基礎在于公共財政源源不斷的支持,政府的作用在于將有限的公共財政資源合理、高效地運用于提升公民生活質量的方面,保障民生建設的穩步發展。在民生建設這一惠及13億人口的大工程面前,財政緊張問題在所難免。相對于政府與市場而言,社會組織具有較強的調動社會資源能力,可以通過公益性的募款行動或者社會組織的志愿性活動吸納社會資源,將其有規劃地運用到民生建設中,彌補政府利用社會資源不充分的問題,在一定程度上緩解政府的公共財政負擔。

第二,社會組織有助于提高政府的公共服務供給能力,滿足人民群眾的多元化需求。在改革開放之前,中國民生建設的所有事項均由政府來決策和買單,社會組織在民生領域幾乎沒有生存空間。然而,改革開放以后,隨著經濟的發展,公民對公共服務的需求不僅僅在數量上增長較大,在多樣性上也表現出一定的愿望。就公共服務需求數量的增長而言,政府尚可以通過刺激經濟可持續增長、加強自身職能轉換、加快財政轉移支付建設、與市場建立合同關系等來盡可能滿足之;而就公民對多樣性的公共服務需求而言,則要求政府必須借助社會組織來實現。政府作為公共利益的代表,在民主社會中傾向于滿足“中位選民”的需求,即盡可能實現大多數公民對公共服務的種類需求,這就不可避免地導致少數群體的公共服務種類需求不能受到足夠的重視。社會組織可以彌補政府在多樣性供給方面的不足,為社會少數群體提供特定種類的公共服務,幫助政府完善公共服務供給職能,擴大公共服務的社會覆蓋面,滿足社會公共服務的多元化需求。

第三,社會組織作為公民利益表達的一個管道,有助于緩和社會矛盾。民生建設是一項復雜的工程,它不僅要對公民的物質生活提供幫助,對公民的政治和文化需求的滿足也需要發揮重要作用。經濟快速發展、經濟全球化進程加快使得公民的物質生活水平得到顯著提升,與此同時,隨著公民政治需求的逐漸發展,積極參與公共事務、滿足多元化的政治利益訴求成為當前民生建設的重要任務。社會組織是具有相似或者相同利益的公民自愿結合的群體,“往往作為特定群體特別是弱勢群體的代言人,表達其利益訴求和政策主張”[2]。以組織化的形式來表達利益訴求加強了公民對政府決策的影響力,政府在公共決策過程中不可忽視這些利益訴求。另一方面,公民表達利益總需要有效的渠道,政府作為社會整體的管理者和規劃者,難以顧及每一個體的利益愿望,而社會組織能夠全面整合特定群體內社會個體的利益,以更加理性的方式向政府提供決策建議,提高政府決策的可行性。

第四,社會組織要保障弱勢群體的利益,這有助于加快實現社會整合。從社會發展的角度看,民生建設的具體措施都要力求實現社會的有機整合,在實現人與社會全面發展的同時加快國家現代化建設。改革開放以來,中國在取得顯著經濟成就的同時,社會分化日益明顯,弱勢群體成為民生建設特別需要關注的群體。然而,由于政府對“中位選民”利益的眷顧和市場對利益最大化的追求,加之弱勢群體在獲取公共資源的能力方面相對欠缺以及他們在參與市場行為時資源嚴重不足等劣勢,其利益難以得到關注和滿足。社會組織可以彌補政府這方面的不足,它可以“作為特定弱勢群體的代言人,表達其利益訴求和政策主張”[3]24。一方面,政府可以通過財政撥款等方式支持社會組織扶助弱勢群體,滿足其基本生活需求,實現民生建設的公益性;另一方面,社會組織可以通過積極的募捐、志愿活動等形式,加強對弱勢群體的照顧和支援,彌補政府民生建設的空白區域,同時,還可以通過一定的合法程序引起政府對弱勢群體的關注。

2 中國民生建設過程中社會組織有效運作的阻力

加強政府與社會組織之間的互動與合作是民生建設工程的重要環節,改革開放以來,國家對公民的生活保障逐漸從單位保障轉向社會保障,這對中國政府在履行民生職能方面提出了更高的要求。當前,從中國民生建設的維度看,社會組織在理念、功能、主體、方式等方面均有重大實質性進展,政府履行民生職能的方式也逐漸多元化,同時,在民生建設過程中仍存在一些制約社會組織發展的阻力。

2.1 行政干預下社會組織呈現的“官民二重性”

改革開放以來,社會主義市場經濟的確立加快了政府職能轉變,政府對經濟的干預方式和范圍發生了較大的變化,但是政府不適當干預社會組織的問題依舊較為突出,行政干預對社會組織在公共資源占有、社會認可、政府支持等方面有較大影響,這使得不少社會組織具有較明顯的“官民二重性”特征。

"天氣逐漸變冷，真正的冬天來了。每到這個時候，一些與冬天有關的老梗又會沉渣泛起。現在，我們就把它們一網打盡！"

雖然中國政府對社會組織的發展表現出鼓勵和支持的態度,但是“雙重登記管理制度”(即地方各級民政部門是社會組織的登記管理機關,同時社會組織還需要找到一個業務主管單位并受其監督)使得社會組織的準入門檻過高,獲得政府認可的合法性身份較難,嚴重阻礙其充分發揮民生職能。即使那些獲得政府準入許可的社會組織也因其大多掛靠政府組織或者事業單位而具有較強的“官辦”色彩,逐漸演變為政府的職能擴展部門且承擔一定的行政責任,而那些“民辦”的社會組織由于相對缺少政府的扶持和社會認可,難以承擔重任。

競爭是社會組織不斷提高承擔社會責任能力的重要手段,在市場經濟中,市場主體只有經歷了良性競爭的鍛煉才能提供更好的公共服務。然而政府更多關注的是競爭之外的問題,在某種程度上忽視了競爭的重要性,從而使社會組織得不到充分的鍛煉,比如《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定,申請民辦非企業單位登記,只要有“在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體或民辦非企業單位,沒有必要成立的”情形,登記管理機關不予登記。這種規定使得社會組織尤其是那些具有“官辦”色彩的社會組織容易在一定區域內形成壟斷,還會導致這種社會組織缺少競爭意識,不注重提高自身承擔社會責任的能力,造成社會資源的浪費。

社會組織本身作為獨立于政府和市場之外的第三種力量,其初衷在于彌補政府和市場在民生建設中的不足。在中國,由于社會組織的發展處于剛起步的階段,需要政府的支持和合理的干預,但這種干預是以保證社會組織科學發展為前提的。相對于政府而言,中國的社會組織在民生建設領域尚處于弱勢,這使它在很多事項上需要照顧政府的政策和意愿,有時甚至是完全聽從政府的安排,在很多情況下演變為一種“類行政部門”,更多地履行行政責任而不是社會責任。有學者評論,“作為理論上的非政府組織和現實的體制內因素”,社會組織的“行為總是自覺或不自覺地以政府為基礎,在提供公共服務的問題上也傾向于以政府的名義或以政府委托的名義進行”[4]。社會組織在政府權威的不適當干預下缺乏獨立性,更不用說成為同等于政府和市場的第三方力量,在這種公共服務主體運轉模式下,社會組織難以有效彌補政府和市場在改善民生過程中的建設空白。

2.2 與社會組織相關的法律法規體系不健全

當前,中國的社會組織按照性質可以劃分為社會團體、基金會和民辦非企業等三大類,但是中國法律體系中并沒有直接對這三類社會組織的運作的有針對性的立法,只是頒布了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》和《基金會管理條例》來規定社會組織的行為,無論從層次、范圍還是實用性的角度看,都有較大的提升空間;同時,這些管理條例也沒有及時回應社會組織的發展需要而進行修訂與完善,“這就使得社會組織/非營利組織享有什么權利、享有什么優惠政策、應該承擔什么義務等基本問題都比較模糊,造成了社會組織生存發展環境具有較大的不確定性”[5]12-13,缺少法律支持的社會組織,其發展軌跡也表現出較大的不穩定性。

建設社會主義法治國家是社會主義民生建設的前提,然而中國尚沒有法律來專門明確規定社會組織在民生建設中的重要地位。改革開放以來,雖然有關社會保障的立法建設已取得較大成就,尤其是2010年《社會保險法》的頒布和實施在某種程度上為社會保障制度建設提供了可參照的具體原則和方針,但該法側重于社會保障具體實施的規定,沒有對社會組織民生供給價值的明確與肯定。民生建設需要政府制定相關社會政策和經濟政策共同推進社會組織的發展,法律與政策的欠缺導致政府、市場和社會組織在民生建設中難以把握自身的職責和權限,不可避免地會發生矛盾和摩擦,甚至在某些時候,社會組織成為國家經濟發展的一種手段,其獨立性極易被忽視,公共社會資源逐漸變為行政資源而使得社會組織難以發揮其特有的公共服務供給優勢。

在社會組織發展的初期,政府是社會組織得以發展和保持獨立性的重要支持力量,然而有關法律法規體系的不健全使得政府對社會組織行為的干預缺乏合理性,嚴重擠壓了社會組織的生存空間。公共財政的支持是社會組織得以存在的重要前提,在民生建設中,政府為社會組織提供財政支持的方式主要是完善財政轉移支付制度和向社會組織購買公共服務,然而相關法律法規并沒有對資助的標準和方式等進行統一規定,政府在選擇資助對象、資助方式和資助數額上有較大的選擇權,這種自由選擇權使得社會組織在很大程度上要受制于政府的意愿。社會捐贈是社會組織財政來源的另一方式,但是中國現行相關法律法規對這一民間的籌資方式并沒有起到充分尊重和保護的作用,比如按照《基金會登記管理條例》的規定,只有公募基金會才有資格向社會公開進行募捐,而非公募基金會則不能進行募捐,這嚴重限制了部分社會組織的財政來源,使得部分社會組織難以有效開展公共活動。即使那些能夠進行募捐的社會組織,也因為按照法律的規定需要事先得到行政許可,使得資金的籌集、使用等都受到外界因素的較大影響。

2.3 社會組織自身建設存在問題

改革開放以前,政府與社會之間是“強政府-弱社會”的關系,政府包辦公民基本公共服務的幾乎所有需求。改革開放以來,由于公共服務需求量的急速增長和公民對公共服務多元化的需求增加,社會組織的公共服務供給優勢得到黨和政府的重視。然而,對于新事物的理解與認可需要一個過程,社會組織在相當長的一段時間內處于自我摸索的階段,政府從穩定大局的角度出發,以保守的態度制定較為嚴格的準入制度來規制社會組織的發展。中國的社會組織在公共服務領域的發展不過二三十年的時間,時間不長、經驗相對匱乏、人才儲備相對欠缺,這些都是社會組織建設、管理和完善的不利因素。同時,社會組織缺乏與市場主體、政府和新聞媒體等主體間的互動與交流,在解決與其他社會主體的矛盾與沖突中更傾向于妥協,在維護社會群體利益方面能力不足。總體上,與社會主義市場經濟建設相比較而言,中國的社會組織發展起步晚、建設經驗不足、理論基礎相對薄弱,現階段難以更多更有效地承擔起民生建設的社會責任。

政府與社會組織的合作有時是通過市場化的運作機制來實現。社會組織作為一種公益性的組織應以實現社會公益為目標,抵制市場化的誘惑。社會組織可以通過參與市場行為來盈利,但是這些資金應再次用于實現公共利益。然而越來越多的事例表明,當前中國的社會組織以營利為目的的社會活動日益增多,并且被組織私自占有,甚至有違法亂紀的現象發生。中國社會科學院發布的《社會中介組織的腐敗狀況與治理對策研究》指出,部分社會組織利用參與宏觀調控和市場調節的便利而與政府官員勾結[6]。如果社會組織缺少具體可行的公益目標,或者逐漸在經濟利益的驅使下偏離原來的目標,那么,它就難以得到公民的重視與認可,其社會資源的組織和動員會受到負面影響。

2.4 政府缺乏對社會組織的科學管理

隨著社會組織的不斷壯大,它在公共服務領域的重要性日益明顯,這會加快政府從全能型政府轉向管理型政府。值得注意的是,政府對社會組織依賴程度的加深會導致其對民生建設的控制能力下降,這對政府的科學管理提出了挑戰。一方面,“隨著權力分散和眾多半自治實體參與公共項目的運作,即使簡單的任務也會變得困難起來。間接形式的政府管理比直接管理要求更深入細致的規劃……政府不僅要對公共機構的內部動力充分了解,還要對第三方機構的激勵結構加以認識,學會如何管理好復雜的網絡,在相互依賴的體制中如何與非營利組織學會合作,如何構建獎勵機制以克服委托-代理關系的道德風險,以及如何為難以估計的后果建立一種責任分擔感”[7]208。由于管理水平不足,政府對社會組織更多地以領導代替管理,抑制了社會組織的活力。另一方面,當前中國的社會組織雖然具有較明顯的“官民二重性”,但它畢竟不同于行政機構,具有相對獨立的行動準則和價值追求,這就加大了政府對多元主體管理的難度。隨著民生建設中多元供給機制的逐步建立與完善,政府對社會組織的控制能力減弱,較為單一的管理方式已不能實現政府對社會組織的有效管理。

社會組織在民生建設中的重要作用近來得到了中國各級政府的重視,但是僅僅理念上的重視不夠,更需要的是政策上的支持。市場經濟的繁榮必然帶來社會組織的發展,政府職能的轉型也要求注重社會組織的發展,尤其是在政策制定上要重視發揮社會組織在民生建設中的積極作用。當前,由于缺少必要的政策支持,社會組織有時自尋生存之道,通過參與市場行為來維持自身的生存與發展,這使得它在民生建設中的作用常常被弱化,難以得到社會公眾的認可。另外,由于中國公民的權利意識、責任意識、法治意識等尚需一段時期來涵育和發展,因此對社會組織的監督主要依靠政府的監督,然而,由于中國監督體制的不健全,部分社會組織的行為得不到有效約束,政府難以對其進行有效管理。再有,由于政府對社會組織準入要求門檻過高,使得那些沒有登記的社會組織游離于政府的監管之外,而對那些合法登記的社會組織的日常監管也不全到位,使社會組織的發展軌跡逐漸偏離原有目標。政策上的疏忽和監管的不到位使得中國的社會組織無法良性運轉,其調動社會資源、籌集社會資金、提供公共服務的優勢沒有充分發揮出來,難以形成可靠的公共服務供給主體。

3 社會組織有效履行民生責任的路徑

民生建設肩負著促進國家與公民、政府與社會共同發展的使命,充分發揮社會組織在民生建設中的積極作用是中國共產黨和中國政府今后民生建設的重點工程。

首先,要從理念上轉變對社會組織的認識,建立政府與社會組織的合作與信任關系。中國社會主義市場經濟體制完全確立不過20多年的時間,社會組織作為一種新興的力量需要時間來發展和充實自己。政府作為社會組織發展的可靠后盾,理應在合理的范圍內為社會組織提供必要的財政支持和政策支撐,政府在將提供公共服務的供給責任轉給社會組織的過程中,要使“政府成為絕大多數非營利機構收入的唯一重要來源”[8]89。另外,要加快政府職能轉變,從政府機構的設置上體現出對社會組織的重視。社會組織能否很好地承擔民生建設的社會責任,關鍵在于政府對社會組織的認可。政府應尊重社會組織在民生建設中的主體性地位,將社會組織看作與自身同等重要的民生建設供給主體。民生建設社會化是政府提高公共服務效率的可靠選擇,政府應與社會組織建立長期的合作與互信關系,一方面認可社會組織在民生建設部分領域的突出優勢,以合作的形式促進社會組織的發展,另一方面對社會組織給予充分的信任,通過簽訂合同契約等方式實現政府與社會組織的良性互動,提高社會資源的利用率。

其次,要健全社會組織相關法律體系,推進社會組織公益性發展。立法是約束政府與社會組織行為的有效方式,當前完善社會組織法律體系最為關鍵的就是要“盡快制定與憲法相銜接的社會組織基本法,從法律層面上明確社會組織性質、作用、法律地位、權利義務、管理體制、組織機構、財產權即稅收減免條件等”[9]99。憲法是國家的根本大法,它為國家的一切行為提供原則性的指導,只有當社會組織的立法工作同憲法有機結合起來,完善社會組織法律體系建設的基礎工作才算基本完成。應當對不同類別的社會組織分別立法予以規范,最終以法律替代現有的條例和規章等,提高社會組織的立法層次。在此基礎上,在完善行政法規方面應加強對政府行為的立法,修正政府與社會組織的關系,尤其在登記監管、行政指導、政府干預、政府采購等方面細化實施條例和細則,從法律層面規范政府行為,給社會組織必要的自由和生存空間。

最后,要建立合理的民生責任分擔機制,提高社會組織公共服務供給能力。政府、市場和社會組織已經成為我國民生建設不可或缺的主體,清晰地劃分供給責任有利于各民生建設主體明確自身職責,有利于它們更好地承擔相關職能。改善民生需要涵蓋政府、市場和社會組織的制度網絡。在這里,政府的責任是有限的,也是最根本的,即政府應主要以維護社會公正為目的而進行一系列的行政措施。市場應以提高公共資源使用效率為主要目的。而社會組織則是要彌補政府和社會在民生建設中的不足,即彌補政府主要顧及“中位選民”利益需求之不足和彌補市場主要顧及具有購買力的消費者之缺陷,保障少數群體和弱勢群體的民生權利。要通過建立合理的民生責任分擔機制,科學認定社會組織在搜集第一手資料、保障弱勢群體基本權利、調動社會資源等方面的優勢,明確社會組織的公益活動目標和依據,提高其公共服務供給的針對性。

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