我國(guó)失獨(dú)家庭社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)困境與破解之道

謝勇才

(中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院,北京100872)

由于每一個(gè)家庭的生育偏好與生育意愿存在差異,加之各個(gè)年齡段的人口都存在一定比例的死亡率,使得社會(huì)上出現(xiàn)一定數(shù)量的獨(dú)生子女死亡家庭(以下簡(jiǎn)稱“失獨(dú)家庭”),古今中外概莫能外。不過(guò),由于只是零星發(fā)生且比例很低,往往不會(huì)成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。然而,自計(jì)劃生育政策實(shí)施以來(lái),我國(guó)逐步產(chǎn)生了數(shù)以億計(jì)的獨(dú)生子女家庭,即使獨(dú)生子女死亡的比例很低,累計(jì)產(chǎn)生的失獨(dú)家庭數(shù)量也不容忽視。伴隨著我國(guó)獨(dú)生子女家庭的不斷增多,失獨(dú)家庭的規(guī)模也將日漸擴(kuò)大。相對(duì)于非獨(dú)生子女父母而言,獨(dú)生子女父母在養(yǎng)老等社會(huì)保障問(wèn)題上存在著明顯的劣勢(shì)[1],對(duì)于失獨(dú)父母而言尤其如此。再加上超過(guò)40%的失獨(dú)父母已經(jīng)步入60歲以上的老年期[2],失獨(dú)父母的社會(huì)保障問(wèn)題日益凸顯,迫切需要引起重視。

1 失獨(dú)家庭的規(guī)模估計(jì)

對(duì)失獨(dú)家庭規(guī)模進(jìn)行精確估算是評(píng)估失獨(dú)問(wèn)題嚴(yán)重程度和制定失獨(dú)家庭幫扶政策的重要依據(jù)。不過(guò),迄今為止尚無(wú)政府部門或者學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)失獨(dú)家庭規(guī)模開展過(guò)全國(guó)性調(diào)查。然而,隨著失獨(dú)問(wèn)題逐步成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題,已有部分學(xué)者依據(jù)不同的數(shù)據(jù)來(lái)源對(duì)我國(guó)失獨(dú)家庭的規(guī)模進(jìn)行了推算,并得出了迥然不同的結(jié)論。根據(jù)現(xiàn)有的文獻(xiàn),學(xué)者們的研究結(jié)論可以概括為“百萬(wàn)論”“幾百萬(wàn)論”“千萬(wàn)論”和“無(wú)法估計(jì)論”四種。

一是百萬(wàn)論。一些學(xué)者基于“四普”和“五普”等數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn),2007年我國(guó)女方年齡大于和等于49周歲的失獨(dú)家庭數(shù)量在30萬(wàn)以內(nèi),不過(guò)失獨(dú)家庭數(shù)量在2038年前會(huì)持續(xù)增長(zhǎng),最大規(guī)模在110萬(wàn)以內(nèi)[3]。隨后,有學(xué)者以“四普”“五普”和“六普”數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),并結(jié)合全國(guó)人口1%抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)(2005)進(jìn)行仿真測(cè)算發(fā)現(xiàn),2010年我國(guó)累計(jì)失獨(dú)家庭數(shù)量為100.3萬(wàn)戶[4],而且未來(lái)失獨(dú)家庭規(guī)模將急劇擴(kuò)大。二是幾百萬(wàn)論。有學(xué)者利用1990年全國(guó)生命表中的嬰兒死亡率①并結(jié)合獨(dú)生子女?dāng)?shù)量指出,在2003年的全國(guó)8 000萬(wàn)獨(dú)生子女中,起碼有432萬(wàn)和968萬(wàn)獨(dú)生子女將在25歲之前和55歲以前離世[5]。也有學(xué)者利用1982年以來(lái)的歷次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)和各年齡段獨(dú)生子女死亡率進(jìn)行推算發(fā)現(xiàn),截止2010年,我國(guó)共有241.26萬(wàn)戶失獨(dú)家庭,其中城鎮(zhèn)與農(nóng)村失獨(dú)家庭數(shù)量分別為82.69萬(wàn)戶和158.57萬(wàn)戶[6]。還有一些學(xué)者基于經(jīng)驗(yàn)判斷指出,1980年獨(dú)生子女政策強(qiáng)制實(shí)施以來(lái),我國(guó)累計(jì)產(chǎn)生的失獨(dú)家庭規(guī)模已超過(guò)百萬(wàn)[7]。三是千萬(wàn)論。部分學(xué)者根據(jù)“六普”數(shù)據(jù)和全國(guó)分年齡段人口死亡率推斷我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了1 000萬(wàn)戶失獨(dú)家庭[8]209。也有學(xué)者指出,即使獨(dú)生子女?dāng)?shù)量以保守的1.5億來(lái)估算,依據(jù)1990年全國(guó)生命表中的嬰兒死亡率,也意味著已有抑或?qū)⒂? 500萬(wàn)戶失獨(dú)家庭[9]。四是無(wú)法估計(jì)論。與大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為失獨(dú)家庭數(shù)量可以借助相關(guān)數(shù)據(jù)推算不同,也有極少數(shù)學(xué)者指出,由于全國(guó)獨(dú)生子女?dāng)?shù)量尚無(wú)準(zhǔn)確數(shù)據(jù)和各個(gè)年段的獨(dú)生子女死亡率存在變化,加之失獨(dú)家庭的定義存在廣義和狹義兩個(gè)維度,使得全國(guó)失獨(dú)家庭規(guī)模的推算無(wú)法得出令人信服的結(jié)論[10]。

誠(chéng)然,由于數(shù)據(jù)來(lái)源不同和統(tǒng)計(jì)口徑不一等原因,學(xué)者們關(guān)于失獨(dú)家庭規(guī)模的研究結(jié)論存在較大的差異,也存在不小的爭(zhēng)議與質(zhì)疑,難以得出精確的數(shù)據(jù)。不過(guò),筆者認(rèn)為,盡管失獨(dú)家庭的總量無(wú)法精確推算,但是利用“六普”各年齡段總?cè)丝跀?shù)和死亡率數(shù)據(jù)以及2005年全國(guó)1%人口抽樣數(shù)據(jù)中的獨(dú)生子女?dāng)?shù)據(jù),我們還是可以對(duì)全國(guó)0～30歲①獨(dú)生子女政策自1980年成為基本國(guó)策,到2010年剛好實(shí)施了30年,故而筆者選擇全國(guó)0～30歲的獨(dú)生子女進(jìn)行估算。的獨(dú)生子女死亡情況進(jìn)行粗略的估算。由表1可知,2009年11月至2010年11月,全國(guó)0～30歲獨(dú)生子女死亡人數(shù)為118 714人,而且隨著獨(dú)生子女人口比例的漸趨提高和人為風(fēng)險(xiǎn)的不斷增多,未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)獨(dú)生子女死亡數(shù)量可能會(huì)逐年增加。由此可以判斷,當(dāng)前我國(guó)失獨(dú)家庭總量已逾百萬(wàn)且規(guī)模日益擴(kuò)大,迫切需要引起重視。

表1 2009年11月至2010年11月全國(guó)0～30歲獨(dú)生子女死亡情況(單位：人、%)

2 失獨(dú)家庭的社會(huì)保障現(xiàn)狀

當(dāng)前,無(wú)論是對(duì)于城鎮(zhèn)老年人還是農(nóng)村老年人來(lái)講,家庭供養(yǎng)都是他們最重要的生活來(lái)源之一。唯一子女的不幸早逝,不但給他們帶來(lái)了無(wú)法比擬的沉重打擊,也使得他們的養(yǎng)老和醫(yī)療等社會(huì)保障問(wèn)題面臨多重困境。為了有效緩解失獨(dú)家庭的社會(huì)保障困境和完善計(jì)劃生育政策,自2006年以來(lái)中央和地方各級(jí)政府進(jìn)行了積極的探索和有益的嘗試,并取得了一些成效。

2.1 中央政府層面

針對(duì)失獨(dú)家庭可能存在的諸多困境,中央政府及相關(guān)部委出臺(tái)了多項(xiàng)政策進(jìn)行幫扶。2006年12月,中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作 統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題的決定》中明確提出“積極探索建立獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助”[11],這是中央文件中第一次提出要對(duì)失獨(dú)家庭進(jìn)行幫扶。2007年8月,財(cái)政部和國(guó)家人口計(jì)生委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)全國(guó)獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案的通知》,主要內(nèi)容為政府向符合條件①國(guó)人口發(fā)〔2007〕78號(hào)文規(guī)定,失獨(dú)家庭扶助對(duì)象應(yīng)同時(shí)符合以下條件：1933年1月1日以后出生;女方年滿49周歲;只生育一個(gè)子女或合法收養(yǎng)一個(gè)子女;現(xiàn)無(wú)存活子女。的城鄉(xiāng)失獨(dú)父母提供每人每月不少于100元的特別扶助金,直至他們亡故為止。2011年12月,國(guó)家人口計(jì)生委和財(cái)政部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于建立全國(guó)農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助和計(jì)劃生育家庭特別扶助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的通知》,將特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)提升至每人每月不低于135元。盡管如此,失獨(dú)家庭的扶助標(biāo)準(zhǔn)還是由于偏低而飽受失獨(dú)父母和有識(shí)之士詬病[12]。為了進(jìn)一步緩解失獨(dú)家庭的生活困境,2013年12月,民政部和國(guó)家衛(wèi)計(jì)委等聯(lián)合頒布《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》,進(jìn)一步將城鄉(xiāng)失獨(dú)父母的扶助標(biāo)準(zhǔn)分別提升至每人每月170元和340元,并提出要妥善解決好失獨(dú)父母的養(yǎng)老和醫(yī)療等問(wèn)題。2013年12月,中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的意見》中著重提出：“進(jìn)一步完善……計(jì)劃生育家庭特別扶助……實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)扶助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。”[13]2016年1月,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策 改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》中明確提出：“完善計(jì)劃生育家庭……特別扶助制度……妥善解決他們的生活照料、養(yǎng)老保障、大病治療和精神慰藉等問(wèn)題。”[14]

毋庸置疑,中央政府為解決失獨(dú)家庭社會(huì)保障困境作出了不懈的努力,制定了一系列指導(dǎo)方針和政策規(guī)定。不過(guò),在這些指導(dǎo)方針和政策規(guī)定中,國(guó)人口發(fā)〔2007〕78號(hào)文和國(guó)衛(wèi)家庭發(fā)〔2013〕41號(hào)文的可操作性最強(qiáng),不僅確立了幫扶失獨(dú)家庭的指導(dǎo)原則,也提出了緩解失獨(dú)家庭社會(huì)保障困境的具體措施,從而使得它們成為地方政府解決失獨(dú)家庭社會(huì)保障問(wèn)題的指導(dǎo)文件和政策藍(lán)本。

2.2 地方政府層面

根據(jù)國(guó)人口發(fā)〔2007〕78號(hào)文和國(guó)衛(wèi)家庭發(fā)〔2013〕41號(hào)文等政策文件的規(guī)定,各地政府進(jìn)行了探索性的嘗試,并取得了一定的成就。根據(jù)表2可知,當(dāng)前全國(guó)已有26個(gè)省區(qū)頒布和實(shí)施新的失獨(dú)家庭扶助制度方案,進(jìn)一步加大對(duì)失獨(dú)家庭的扶助力度,其中多達(dá)24個(gè)省區(qū)的失獨(dú)家庭特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)(城鎮(zhèn)每人每月340元、農(nóng)村每人每月170元)②2016年4月17日,國(guó)家衛(wèi)計(jì)委和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善計(jì)劃生育投入機(jī)制的意見》(簡(jiǎn)稱《意見》),將城鄉(xiāng)失獨(dú)家庭的特別扶助金統(tǒng)一為每人每月340元。不過(guò),鑒于已頒布和實(shí)施新的失獨(dú)家庭扶助制度方案的26個(gè)省區(qū)中,有多達(dá)22個(gè)省區(qū)的特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)已實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一且標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于或者等于340元(見表2),所以《意見》發(fā)布后,各省區(qū)的特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)不會(huì)有大幅度的調(diào)整,且考慮到政策從發(fā)布到實(shí)施具有一定的時(shí)滯性,所以本文繼續(xù)沿用原有的特別扶助金國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。,僅有海南和甘肅兩個(gè)省區(qū)實(shí)行的是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)相比,26個(gè)省區(qū)城鎮(zhèn)失獨(dú)家庭和農(nóng)村失獨(dú)家庭特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)的平均值要分別高出43.82%和175.88%,這就能更有力地緩解失獨(dú)家庭的基本生活、養(yǎng)老和醫(yī)療等困境。此外,部分發(fā)達(dá)地區(qū)還通過(guò)實(shí)施商業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃、精神關(guān)懷活動(dòng)、社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼以及政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)等措施[15],為失獨(dú)家庭提供了更多的幫扶和保障。

表2 全國(guó)26個(gè)省區(qū)失獨(dú)家庭扶助制度的保障水平比較(截至2016年3月)

資料來(lái)源：城鄉(xiāng)扶助金標(biāo)準(zhǔn)來(lái)源于國(guó)家衛(wèi)計(jì)委和各省衛(wèi)計(jì)委官方網(wǎng)站;城鄉(xiāng)居民人均衣、食、住消費(fèi)支出數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2015》。

3 失獨(dú)家庭社會(huì)保障面臨的主要困境

如前所述,自2006年以來(lái),中央和地方各級(jí)政府在幫扶失獨(dú)家庭方面進(jìn)行了有益的探索和積極的嘗試,在一定程度上緩解了失獨(dú)家庭的社會(huì)保障困境。但通過(guò)仔細(xì)閱讀現(xiàn)有的政策文件和考慮失獨(dú)家庭的現(xiàn)實(shí)訴求可以發(fā)現(xiàn),當(dāng)前失獨(dú)家庭社會(huì)保障還存在諸多困境。

3.1 法律法規(guī)不健全

無(wú)論是對(duì)于一項(xiàng)制度來(lái)講,還是一項(xiàng)政策而言,只要涉及多方利益主體,就必須要有明確的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范和約束利益相關(guān)方的權(quán)利與義務(wù),否則它將舉步維艱、寸步難行。毫無(wú)疑問(wèn),失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度的健康發(fā)展與有效運(yùn)行,離不開完善的法律法規(guī)。但令人遺憾的是,到目前為止,我國(guó)立法機(jī)關(guān)和中央政府尚未針對(duì)失獨(dú)家庭社會(huì)保障問(wèn)題出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)。同時(shí),自2012年失獨(dú)問(wèn)題成為社會(huì)熱點(diǎn)以來(lái),盡管《老年人權(quán)益保障法》在2012年和2015年進(jìn)行了兩次修訂,《人口和計(jì)劃生育法》也在2015年進(jìn)行了修正,但是都有意或者無(wú)意地對(duì)規(guī)模日趨龐大的失獨(dú)家庭選擇了制度性忽視和選擇性過(guò)濾,沒(méi)有任何一個(gè)章節(jié)或者條款涉及失獨(dú)家庭的養(yǎng)老和醫(yī)療等社會(huì)保障問(wèn)題,從而使得各地政府在處理失獨(dú)家庭社會(huì)保障及相關(guān)問(wèn)題時(shí)“無(wú)法可依、無(wú)章可循、無(wú)據(jù)可查”,只能依照和參考相關(guān)部委制定的規(guī)章制度來(lái)出臺(tái)失獨(dú)家庭社會(huì)保障政策,這不僅嚴(yán)重削弱了各地失獨(dú)家庭社會(huì)保障政策的可行性、合法性與權(quán)威性,不利于失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度的長(zhǎng)效發(fā)展,而且導(dǎo)致失獨(dú)父母在社會(huì)保障合法權(quán)益遭受損害時(shí)“維權(quán)無(wú)據(jù)”。

3.2 制度體系殘缺

社會(huì)保障是在政府的主導(dǎo)下運(yùn)用收入再分配等經(jīng)濟(jì)手段幫助國(guó)民應(yīng)對(duì)疾病、老年、失業(yè)、工傷以及貧困等生活風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)社會(huì)制度。一般說(shuō)來(lái),為了保證某一群體過(guò)上相對(duì)體面而又有尊嚴(yán)的生活,這一群體享有的社會(huì)保障體系至少應(yīng)該包括社會(huì)救助、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等三項(xiàng)。這是因?yàn)?通過(guò)社會(huì)救助制度能夠幫助陷入貧困的國(guó)民擺脫生存危機(jī);利用養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠保證國(guó)民在步入老年期后“老有所養(yǎng)”,以解除國(guó)民的老年后顧之憂;建立醫(yī)療保險(xiǎn)制度可以有效地緩解國(guó)民由于“看病貴、看病難”而產(chǎn)生的疾病恐懼。然而,縱觀中央和地方各級(jí)政府已經(jīng)出臺(tái)的社會(huì)保障政策可以發(fā)現(xiàn),已有的失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度實(shí)質(zhì)上只有社會(huì)救助制度一項(xiàng),即失獨(dú)家庭扶助制度實(shí)際上僅僅是緩解失獨(dú)家庭生存困境的救助制度,而更加重要的免除失獨(dú)父母老年后顧之憂的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和解除失獨(dú)父母疾病醫(yī)療恐懼的醫(yī)療保險(xiǎn)制度尚未建立。換言之,當(dāng)前我國(guó)的失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度存在體系殘缺的嚴(yán)重缺陷,不僅不利于失獨(dú)家庭扶助制度的可持續(xù)發(fā)展,而且難以有效緩解失獨(dú)家庭的大病治療和養(yǎng)老保障等重要問(wèn)題,使得部分失獨(dú)父母不得不面臨“老無(wú)所養(yǎng)”和“病無(wú)所醫(yī)”的凄慘境遇。

3.3 混淆救助與保險(xiǎn)的邊界

不同的社會(huì)保障項(xiàng)目具有不同的功能定位和制度目標(biāo),存在比較明顯的邊界。換言之,社會(huì)救助制度和社會(huì)保險(xiǎn)制度作為我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分,不僅具有不同的功能定位和制度目標(biāo),也存在相對(duì)明顯的邊界。社會(huì)救助是最基礎(chǔ)、最低層次的社會(huì)保障項(xiàng)目,它的主要功能是保障那些由于各種不可抗拒因素而陷入生存困境的國(guó)民的基本生存,避免發(fā)生人道主義災(zāi)難。社會(huì)保險(xiǎn)則是最核心、居中層次的社會(huì)保障項(xiàng)目,作為一種收入維持計(jì)劃,它的主要使命是幫助勞動(dòng)者應(yīng)對(duì)老年、疾病、工傷、失業(yè)以及生育等風(fēng)險(xiǎn),以保證勞動(dòng)者享有相對(duì)體面的基本生活。然而,通過(guò)仔細(xì)分析我國(guó)現(xiàn)有的失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度可以發(fā)現(xiàn),它在很大程度上混淆了社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)的邊界。譬如,在財(cái)政部和國(guó)家衛(wèi)計(jì)委等五部委聯(lián)合出臺(tái)的國(guó)衛(wèi)家庭發(fā)〔2013〕41號(hào)文中,不僅要求失獨(dú)家庭扶助制度加大經(jīng)濟(jì)幫扶力度,以緩解失獨(dú)家庭的基本生存困境,而且提出要妥善解決失獨(dú)家庭的養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障等問(wèn)題,這就明顯混淆了社會(huì)救助和社會(huì)保險(xiǎn)的邊界,給失獨(dú)家庭扶助制度賦予了過(guò)多且不必要的使命,非但不利于這一制度的健康發(fā)展,而且可能會(huì)給失獨(dú)父母留下政府想要逃避責(zé)任的印象,進(jìn)而加劇失獨(dú)父母和政府關(guān)系的緊張,影響社會(huì)的和諧與安寧。

3.4 責(zé)任主體不明確

任何一項(xiàng)政策措施有效運(yùn)行與健康發(fā)展的基礎(chǔ),是具有明確的責(zé)任主體,以便有的放矢,否則它將困難重重。失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度的有效實(shí)施與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,必須具有明確的責(zé)任主體。然而,令人憂慮的是,無(wú)論是按照國(guó)人口發(fā)〔2007〕78號(hào)文的規(guī)定,還是根據(jù)國(guó)衛(wèi)家庭發(fā)〔2013〕41號(hào)文的內(nèi)容,失獨(dú)家庭扶助制度的責(zé)任主體都包括國(guó)家衛(wèi)計(jì)委、人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部、民政部以及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等多個(gè)部委,而且文件也沒(méi)有明確哪一個(gè)部委負(fù)責(zé)統(tǒng)籌失獨(dú)家庭扶助制度建設(shè),從而使得失獨(dú)家庭扶助制度存在責(zé)任主體不明確的重大缺陷。失獨(dú)家庭扶助制度責(zé)任主體的不明確,不僅會(huì)加大各責(zé)任主體之間協(xié)調(diào)與溝通的難度,徒增制度運(yùn)行成本和降低制度運(yùn)行效率,而且更大的問(wèn)題是各責(zé)任主體在履行相應(yīng)職責(zé)時(shí)可能避重就輕、敷衍了事,當(dāng)制度運(yùn)行出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)往往互相推諉,誰(shuí)也不愿承擔(dān)責(zé)任,進(jìn)而嚴(yán)重威脅制度的可持續(xù)發(fā)展。此外,責(zé)任主體不明確還有可能造成失獨(dú)家庭扶助制度的內(nèi)容出現(xiàn)遺漏或者重復(fù),不利于有限福利資源的優(yōu)化配置,從而無(wú)法有效緩解失獨(dú)家庭的社會(huì)保障困境。

3.5 制度覆蓋面不高

適度提高制度覆蓋面,是一項(xiàng)社會(huì)保障制度由“補(bǔ)缺型”走向“適度普惠”的主要路徑,也是一項(xiàng)社會(huì)保障制度成熟、定型的重要標(biāo)志。唯有適度提高制度的覆蓋面,覆蓋盡可能多的目標(biāo)群體,才能在有效利用有限福利資源的基礎(chǔ)上幫助目標(biāo)群體規(guī)避和應(yīng)對(duì)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國(guó)失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度的覆蓋面不高,甚至可以說(shuō)是嚴(yán)重偏低。根據(jù)國(guó)家衛(wèi)計(jì)委公布的數(shù)據(jù),2014年全國(guó)領(lǐng)取特別扶助金的失獨(dú)父母僅有47萬(wàn)人[16],即使是根據(jù)前文提到的失獨(dú)家庭規(guī)模為最保守的百萬(wàn)計(jì)算,也可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前大多數(shù)失獨(dú)家庭尚未被納入失獨(dú)家庭扶助制度。在全國(guó)26個(gè)制定和實(shí)施失獨(dú)家庭扶助制度的省區(qū)中,多達(dá)25個(gè)省區(qū)的失獨(dú)家庭扶助制度僅僅覆蓋了女方年齡大于或者等于49周歲的失獨(dú)家庭,唯有江西省把女方年齡小于49周歲的失獨(dú)家庭納入扶助范圍,這就必然會(huì)導(dǎo)致失獨(dú)家庭扶助制度的覆蓋面嚴(yán)重偏低。然而,事實(shí)上,盡管女方年齡小于49周歲的失獨(dú)父母暫時(shí)不會(huì)面臨養(yǎng)老困境,但是他們?nèi)匀挥锌赡苊媾R經(jīng)濟(jì)收入不足等生活困境,尤其是對(duì)于子女由于疾病去世的失獨(dú)父母而言,他們不得不面對(duì)子女離世和債臺(tái)高筑的悲慘境遇,迫切需要外界的幫扶。故而,失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度覆蓋面偏低,不僅會(huì)損害部分失獨(dú)父母的合法權(quán)益,而且不利于制度的有效實(shí)施和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

3.6 保障標(biāo)準(zhǔn)偏低

從本質(zhì)上講,社會(huì)保障制度是一種收入再分配制度,是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段解決社會(huì)問(wèn)題的一種風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制,適度的保障標(biāo)準(zhǔn)是其充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和分散作用的重要物質(zhì)保障。然而,從當(dāng)前中央和地方各級(jí)政府頒布實(shí)施的失獨(dú)家庭扶助制度方案來(lái)看,失獨(dú)家庭扶助制度存在保障標(biāo)準(zhǔn)偏低的重大局限性。根據(jù)表2可知,盡管在已經(jīng)頒布實(shí)施失獨(dú)家庭扶助制度的26個(gè)省區(qū)中,有多達(dá)24個(gè)省區(qū)的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),然而在城鎮(zhèn)失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)中,只有廣西的城鎮(zhèn)失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)能夠勉強(qiáng)滿足城鎮(zhèn)居民人均衣、食、住消費(fèi)支出,其余25個(gè)省區(qū)的城鎮(zhèn)失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)都無(wú)法滿足城鎮(zhèn)居民人均衣、食、住消費(fèi)支出,26個(gè)省區(qū)城鎮(zhèn)失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)的平均值僅能滿足城鎮(zhèn)居民48.56%的人均衣、食、住消費(fèi)支出。同時(shí),從農(nóng)村失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看,雖然26個(gè)省區(qū)失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)的平均值能夠滿足農(nóng)村居民100.64%的人均衣、食、住消費(fèi)支出,但這只是個(gè)平均值假象,因?yàn)橛袔讉€(gè)極大值把總體平均值拉高了。事實(shí)上,26個(gè)省區(qū)中只有12個(gè)省區(qū)的農(nóng)村失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)能夠滿足農(nóng)村居民人均衣、食、住消費(fèi)支出,即大多數(shù)省區(qū)的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法滿足農(nóng)村居民的人均衣、食、住消費(fèi)支出。換言之,即使大多數(shù)省區(qū)的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),但是在很大程度上連失獨(dú)父母的溫飽問(wèn)題都難以解決,遑論解決其他社會(huì)保障困境。

4 完善失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度的主要措施

失獨(dú)家庭是在我國(guó)計(jì)劃生育政策全面實(shí)施以來(lái),由過(guò)渡性的獨(dú)生子女政策所引發(fā)的后遺癥,雖然伴隨著“全面二孩”政策的實(shí)施和未來(lái)生育政策的完善,政策性失獨(dú)家庭會(huì)逐步減少,但是由于相當(dāng)一部分國(guó)民已經(jīng)接受和認(rèn)可了“少生優(yōu)生”的生育文化,未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)失獨(dú)家庭數(shù)量會(huì)與日俱增,失獨(dú)家庭社會(huì)保障問(wèn)題將集中爆發(fā),迫切需要做好充分準(zhǔn)備。對(duì)于當(dāng)前失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度存在的諸多困境,應(yīng)當(dāng)在政府主導(dǎo)下由政府、社會(huì)和失獨(dú)父母多方參與共同解決。

4.1 健全法律法規(guī)

在現(xiàn)代文明社會(huì)中,法律是保障公民合法權(quán)益和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的最重要的“武器”。或許,法律不是無(wú)所不能的,但好的法律是解決諸多問(wèn)題的良藥[17]。實(shí)際上,失獨(dú)家庭社會(huì)保障存在的制度體系殘缺、責(zé)任主體不明確、保障標(biāo)準(zhǔn)偏低以及制度覆蓋面不高等困境或多或少都與法制規(guī)范不健全有關(guān)。故而,為了實(shí)現(xiàn)失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度的有效運(yùn)行和良性發(fā)展,必須完善相關(guān)的法律法規(guī)。為此,可以先由中央政府制定失獨(dú)家庭社會(huì)保障方面的行政法規(guī),等時(shí)機(jī)成熟時(shí),再由全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)《人口與計(jì)劃生育法》《老年人權(quán)益保障法》等相關(guān)法律進(jìn)行修訂與完善,增加失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度方面的章節(jié)和條款,進(jìn)而改變各地政府在處理失獨(dú)家庭社會(huì)保障問(wèn)題中的消極被動(dòng)處境,使其能夠?qū)崿F(xiàn)“有法可依、有章可循、有據(jù)可查”,也使失獨(dú)父母在社會(huì)保障合法權(quán)益遭受損害時(shí)“維權(quán)有據(jù)”。

4.2 完善制度體系

只有完整的社會(huì)保障制度體系,才能有效覆蓋社會(huì)問(wèn)題和應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),這不僅是社會(huì)保障制度的功能充分發(fā)揮和目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的重要前提,而且是西方國(guó)家社會(huì)保障制度發(fā)展與完善的成功經(jīng)驗(yàn)。倘若社會(huì)保障的制度體系不完善,那么它不但不能有效地保障公民的基本生活,而且不利于制度的公平與可持續(xù)發(fā)展。故而,針對(duì)失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度體系殘缺問(wèn)題,政府應(yīng)該大力完善其制度體系。具體說(shuō)來(lái),可以從兩方面著手：一是繼續(xù)完善失獨(dú)家庭扶助制度,讓其能在解除失獨(dú)父母的基本生存困境中發(fā)揮更大的作用;二是為失獨(dú)家庭建立養(yǎng)老保障制度和醫(yī)療保障制度,根據(jù)福利多元主義的原則,獨(dú)生子女政策所帶來(lái)的效益由全社會(huì)共享,可以考慮在政府的主導(dǎo)下,由政府、社會(huì)公眾和有條件的失獨(dú)家庭共同出資構(gòu)建失獨(dú)家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度,以完善失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度體系,進(jìn)而有效緩解失獨(dú)父母的老年后顧之憂和疾病醫(yī)療恐懼。

4.3 厘清救助與保險(xiǎn)的邊界

一般而言,每一項(xiàng)制度都有明確的目標(biāo)人群和功能定位,制度與制度之間的邊界是清晰的,倘若某一項(xiàng)制度“越俎代庖”,那么不僅會(huì)影響其自身的正常運(yùn)行,而且還會(huì)侵占和損害其他相關(guān)制度的發(fā)展空間與發(fā)展資源。換言之,制度與制度之間的邊界不可混淆。因此,對(duì)于失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度存在的救助與保險(xiǎn)邊界混淆問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)在充分認(rèn)識(shí)社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)的目標(biāo)人群與功能定位的前提下,逐步厘清救助與保險(xiǎn)的邊界,既不能讓失獨(dú)家庭扶助制度越位或者錯(cuò)位,以至于背負(fù)過(guò)多的和不應(yīng)有的使命,也不能讓失獨(dú)家庭養(yǎng)老和醫(yī)療等保障制度承擔(dān)不相關(guān)的責(zé)任。唯有如此才能一方面讓失獨(dú)家庭扶助制度在幫扶由于各種原因限于生存困境的失獨(dú)父母方面發(fā)揮重要作用,以免除他們的生存恐懼;另一方面使失獨(dú)家庭養(yǎng)老和醫(yī)療等保險(xiǎn)制度有效地解除失獨(dú)父母的養(yǎng)老憂慮和醫(yī)療恐慌,從而實(shí)現(xiàn)失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度的有效運(yùn)行與健康發(fā)展。

4.4 明確責(zé)任主體

任何一項(xiàng)社會(huì)政策或者制度的順利實(shí)施和健康發(fā)展都必須有明確的責(zé)任主體,以便敦促責(zé)任主體不遺余力地履行自身職責(zé),當(dāng)政策或者制度出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)才能順利鎖定主要責(zé)任人并進(jìn)行懲處。換言之,一項(xiàng)政策或者制度的責(zé)任主體不明確將會(huì)亂象叢生、矛盾不斷。為此,鑒于失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度存在責(zé)任主體不明確的重大局限性,必須努力明確失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度的責(zé)任主體,可以由中央政府出臺(tái)文件規(guī)定國(guó)家衛(wèi)計(jì)委、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、民政部以及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等相關(guān)部委中的某一部委作為失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度的主要責(zé)任主體,統(tǒng)籌全國(guó)失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度建設(shè),其他部委提供協(xié)助工作,這樣不僅可以防止責(zé)任主體之間互相推諉,而且有利于降低制度運(yùn)行成本和提高制度運(yùn)行效率,從而促進(jìn)失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度健康發(fā)展,增進(jìn)失獨(dú)家庭福祉。

4.5 擴(kuò)大制度覆蓋面

制度覆蓋面的高低意味著一項(xiàng)社會(huì)保障制度是否有效覆蓋了相應(yīng)的目標(biāo)人群,適度的制度覆蓋面是社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)公平與可持續(xù)發(fā)展的重要前提。針對(duì)當(dāng)前失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度覆蓋面嚴(yán)重偏低的窘境,政府必須著力擴(kuò)大失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度的覆蓋面,不僅要覆蓋女方年齡大于和等于49周歲的失獨(dú)家庭,而且應(yīng)當(dāng)覆蓋女方年齡小于49周歲的失獨(dú)家庭,以保障女方年齡小于49周歲的失獨(dú)家庭的合法權(quán)益。事實(shí)上,女方年齡小于49周歲的失獨(dú)家庭也是計(jì)劃生育政策的忠實(shí)執(zhí)行者,失獨(dú)給他們帶來(lái)的創(chuàng)傷與女方年齡大于和等于49周歲的失獨(dú)家庭并無(wú)二致,他們理應(yīng)享有失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度福利,否則不僅嚴(yán)重?fù)p害了他們的合法權(quán)益,而且有損社會(huì)的公平正義。進(jìn)而言之,擴(kuò)大失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度的覆蓋面,使其覆蓋女方年齡小于49周歲的失獨(dú)家庭,不僅攸關(guān)這部分失獨(dú)家庭的合法權(quán)益,而且關(guān)乎制度的可持續(xù)發(fā)展與社會(huì)的公平正義。

4.6 提高保障標(biāo)準(zhǔn)

一項(xiàng)社會(huì)保障制度要充分發(fā)揮分散和化解風(fēng)險(xiǎn)的功能,實(shí)現(xiàn)既定的制度目標(biāo),不僅需要具有一定的制度覆蓋面,而且離不開適度的保障標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上,社會(huì)保障制度保障標(biāo)準(zhǔn)的偏低或者偏高都不利于制度的有效運(yùn)行和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。倘若保障標(biāo)準(zhǔn)偏低,那么社會(huì)保障制度的功能就會(huì)大打折扣,無(wú)法有效解除目標(biāo)群體的生活風(fēng)險(xiǎn);如果保障標(biāo)準(zhǔn)偏高,不僅會(huì)加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),而且還會(huì)引發(fā)福利依賴問(wèn)題。因此,針對(duì)失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度保障標(biāo)準(zhǔn)偏低的困境,政府應(yīng)該適度提高保障標(biāo)準(zhǔn)。具體說(shuō)來(lái),就是應(yīng)當(dāng)在綜合考量國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展形勢(shì)、中央和地方各級(jí)政府財(cái)政實(shí)力以及失獨(dú)父母真實(shí)需求的情況下,適度提高失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度的保障標(biāo)準(zhǔn),并建立與居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)聯(lián)動(dòng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,在充分解決失獨(dú)父母溫飽問(wèn)題的基礎(chǔ)上,讓他們的生活水準(zhǔn)能夠達(dá)到當(dāng)?shù)鼐用竦钠骄?使其能夠享有相對(duì)體面而又有尊嚴(yán)的基本生活,以增進(jìn)失獨(dú)家庭的生活福祉。

5 結(jié)束語(yǔ)

自黨的十八屆五中全會(huì)提出“全面二孩”政策以來(lái),獨(dú)生子女政策宣告終結(jié),失獨(dú)家庭問(wèn)題開始降溫,部分獨(dú)生子女父母在糾結(jié)是否生育二孩。然而,失獨(dú)家庭問(wèn)題并未得到有效緩解,而且在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)這一問(wèn)題將愈發(fā)嚴(yán)重。隨著失獨(dú)家庭規(guī)模的日漸擴(kuò)大,再加上已經(jīng)步入和即將步入老年期的失獨(dú)父母與日俱增,失獨(dú)家庭的社會(huì)保障問(wèn)題日益凸顯。盡管自2006年以來(lái),針對(duì)失獨(dú)家庭面臨的社會(huì)保障困境,中央和地方各級(jí)政府進(jìn)行了積極的探索和有益的嘗試,也取得了一定的成效,然而仍然存在著法制規(guī)范不健全、制度體系殘缺、保障標(biāo)準(zhǔn)偏低以及制度覆蓋面不高等諸多困境,迫切需要在政府主導(dǎo)和多方參與的前提下,從健全法律法規(guī)、完善制度體系、提高保障標(biāo)準(zhǔn)以及擴(kuò)大制度覆蓋面等方面加以妥善解決,從而實(shí)現(xiàn)失獨(dú)家庭社會(huì)保障制度的健康運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。

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