以土地整治促進浙江省結對幫扶工作——以仙居縣橫溪鎮為例

□浙江省土地整理中心　章岳峰

以土地整治促進浙江省結對幫扶工作——以仙居縣橫溪鎮為例

□浙江省土地整理中心章岳峰

2013年11月，習近平總書記在湖南湘西考察時，首次提出“精準扶貧”。2014年10月在首個“扶貧日”之際，習總書記作出重要批示時，第一次提出了扶貧應“注重精準發力”。2015年11月27日至28日，中央扶貧開發工作會議在北京召開。習總書記出席會議并發表重要講話，并指出：“消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命”。浙江省省委省政府堅決貫徹執行習總書記精神，成立了29個省級幫扶團組，由省級機關、事業單位、國有企業、金融機構、經濟強縣組成。針對浙江省29個縣部分鄉鎮內的5000個扶貧重點村中的2000個村進行結對幫扶，其余3000個扶貧重點村由市、縣兩級進行結對幫扶。

浙江省國土資源廳于2013年起與仙居縣橫溪鎮的9個村進行了結對幫扶，分別是金村村、新羅村、茶坑村、西塢村、逢仙橋村、支阿村、龍岙村、秧田村、銀地村。9個村總戶數778戶2669人，其中低收入農戶有353戶1285人。針對該9個村集體經濟薄弱、困難群眾較多的現狀，浙江省國土資源廳與仙居縣橫溪鎮黨委政府多次進行調研走訪，根據該9個村的實際情況，制定了切實可行的結對幫扶工作計劃，通過幾年的努力，成效顯著。

一、具體做法

1.領導重視，抓責任落實，加強結對幫扶工作指導

浙江省國土資源廳與仙居縣橫溪鎮9個村結對幫扶以來，廳領導高度重視，陳鐵雄廳長、張國斌副廳長多次帶隊赴橫溪鎮進行調研、走訪和慰問。廳機關各處室，廳直屬各事業單位也根據廳里統一部署，落實幫扶資金，進行精準扶貧。同時，浙江省國土資源廳派出土地整治專業技術人員赴橫溪鎮擔任農村工作指導員，加強結對幫扶工作指導。橫溪鎮黨委政府多次赴省國土資源廳進行結對幫扶工作匯報，并就下一步如何更好地開展結對幫扶工作進行交流。同時，9個結對村在鎮黨委政府的幫助下，擬定了5年發展規劃和每年的結對幫扶工作計劃。

2.發揮優勢，抓土地整治，改善村民生產生活條件

土地整治是改變土地生產結構、提高土地產能、促進農民增產增收的重要手段。浙江省國土資源廳和橫溪鎮黨委政府在開展結對幫扶工作中，采取了不少的土地整治手段。開展編制仙居縣橫溪鎮土地綜合整治整鎮推進專項規劃，為更好地開展結對幫扶工作提供指導；開展以城鄉建設用地增減掛鉤為平臺的新農村建設；開展高標準基本農田建設，西塢村等3個村對整個村域范圍內的基本農田進行了整治。

3.明確重點，抓項目建設，完善基礎設施建設

以改善群眾的生產條件，提高村民的生活質量為重點，突出抓好重點項目建設，一定程度上改變貧困村貧窮落后的面貌。加大村基礎設施建設，如修建通往楊梅山，竹林道路；修建防洪堤，灌溉渠道，攔河壩；新建村集體豬舍。積極修建村級活動場所，如建造休閑公園，新建的村綜合樓，村居家養老照料中心，解決村孤寡老人生活起居問題總；完善農村生活污水治理工作。實施西塢、支阿、秧田村生活污水治理工程，全面改善村民居住條件，美化鄉村環境。

4.注重特色，抓產業發展，拓寬低收入農戶增收渠道

積極調整產業結構，發展特色產業。茶坑、逢仙橋等9個結對幫扶村山林資源豐富，且有一定的楊梅、水蜜桃、油茶等種植基礎，在浙江省國土資源廳的大力支持下，橫溪鎮黨委、政府根據各村特點，引導各村發展特色種植產業，擴大種植規模，同時，為方便管理，新建水果管理房。加強低收入農戶技能培訓。邀請浙江省農科院、林科院專家到橫溪鎮開展楊梅、油茶、提子種植技術培訓，切實提高種植戶管理技術，提高產量，從而提高農戶收入。

二、土地整治在結對幫扶工作中產生的主要成效

1.發揮多功能效益，助力結對幫扶

在重點扶貧村實施土地整治時，充分考慮當地自然特色。通過高標準基本農田建設，不僅僅是進行了基本設施配套，更重要的是充分挖掘了區域特色資源潛力，積極發展特色產業。通過下山脫貧或舊村改造時，保持原有的鄉土元素，同時通過河道整治、農田改造等項目，充分挖掘農業生態景觀資源，提高農民收入水平。仙居縣橫溪鎮秧田村、金村村通過舊村改造、結合高標準基本農田建設和河道改造，極大地改善了村容村貌，改善了農業生產條件。同時，對原具有保留價值的老宅進行了修繕，培訓了一批特色產業。

2.改善農業生產條件，提高糧食生產能力

在土地整治過程中，始終把提升耕地質量、實現耕地數量和質量的雙平衡作為重要目標，在加大耕地墾造力度的同時，大力開展高標準基本農田建設。各涉農部門整合資源、凝聚力量，統籌協調相關規劃、資金和項目，協同推進糧食生產功能區和高標準基本農田建設，綜合保護優質耕地，極大地改善了農業生產條件，保障了糧食生產能力，促進了現代農業發展，確保農民持續增收。仙居縣橫溪鎮西塢村全村基本農田通過高標準基本農田建設，流轉給企業進行經濟作物種植，提高了農民收入。

3.統籌城鄉發展，搭建“異地搬遷脫貧”平臺

城鄉建設用地增減掛鉤作為土地整治的重要內容之一，作為緩解土地供需矛盾、優化城鄉建設用地結構和布局的有力措施，作為“異地搬遷脫貧”的重要抓手，在結對幫扶工作中起到了重要作用。通過坡地村鎮建設，有效節約了農村建設占用耕地，同時，按照“房在林中、園在山中”要求，避免了對建筑周邊原始生態用地的占用。仙居縣橫溪鎮新羅村通過異地搬遷脫貧，村容村貌得到了極大改善，孩子上學、老人就醫條件得到了極大提高，原村莊的山林進行了流轉，村民在鎮里打工，收入提高。

三、在結對幫扶中，實施土地整治遇到的主要困難

1.自然條件較差，施工難度大

浙江省確定的5000個扶貧重點村中，絕大多數都處于山區、半山區。自然條件差，地形復雜，土地整治技術要求高，增加了基礎設施建設費用，增加了道路、給排水等基于地面的線形工程鋪設難度和復雜程度，容易引發如水土流失、滑坡等地質災害。不論是高標準基本農田建設還是城鄉建設用地增減掛鉤，建設后質量均遠不及平原地區。如果在土地整治實施過程中，對工程質量把關不嚴，容易對水土保持產生不利影響，極易導致水土流失、泥石流甚至其他地質災害的發生，惡化生態環境。

2.資金需求大，資金籌措難

重點扶貧村實施土地整治時，農用地整理成本、宅基地復墾成本、安置地塊的基礎設施、公共設施配套成本等由于自然條件及原有基礎差，相關建設、配套成本高于平原地區。而重點扶貧村所在的縣、鄉兩級財政和村集體經濟均很薄弱，公共財政投資不足，資金難以實現平衡。另外，部分重點扶貧村現狀人均農村居民點用地面積偏小，布局緊湊，如通過新農村建設，完善配套設施后，很多地方會出現人均用地不降反升的情況，村民的生活條件確實得到了改善。但從用地角度來講，建設用地規模增加，占用耕地比補充耕地面積多，不能通過城鄉建設用地增減掛鉤獲取節余指標，在資金平衡上壓力更大。

3.整村推進難度大，政策沖突多

為發揮土地整治的最大功效，整村推進土地整治是個非常好的途徑。但是重點扶貧村受自然條件限制，自然村現狀分布十分分散，圖斑小，許多自然村只有幾戶農戶。不同自然村整治條件差異懸殊，很難做到按統一的時點、方式進行整治，項目整治區成點狀分布有其必要性，特別是許多自然村往往隱藏在林地中，四周均為林地，將周邊的林地納入，又與現行的林地法規及政策相沖突。

四、在結對幫扶推進過程中，土地整治應采取的主要措施

1.編制土地整治規劃、加強與結對幫扶工作的銜接

組織編制各級土地整治規劃，力求提高規劃的有效性和協調性。各級土地整治規劃要做好與全省結對幫扶工作的協調銜接，并從安排土地整治項目、分配財政補助資金方面向結對幫扶區域傾斜。并可在全省范圍內選擇有條件的縣、鎮開展全域土地綜合整治試點，加強規劃設計，以“多規融合”的視角切入，統籌考慮各部門相關規劃要求和結對幫扶重點，編制全域土地綜合整治規劃，在摸清家底的情況下，統籌安排開展土地綜合整治，有效促進當地結對幫扶工作。

2.優化土地整治項目管理，加強中介機構信用管理

在土地整治中，要優化項目管理，加強土地整治計劃管理，嚴格計劃執行情況的評估和考核；加強土地整治資金管理，建立財政專項補助和部門資金整合相結合的資金投入機制，健全土地整治資金管理制度，確保資金按時到位、合理使用、有效監管；加強土地整治項目實施管理，建立健全土地整治聽證、備案以及項目后期管護等制度，建立年度稽查、例行檢查和重點督察三位一體的監管體系，實現土地整治項目“全面、全程”監管；加強中介機構的信用登記，在建立全省土地整治中介機構信用信息庫的基礎上，制定中介機構考核考評細則。

3.探索實施項目績效評價，完善考核辦法

土地整治項目績效評價是從效益方面對所實施的項目做出評價，其目的在于考核項目是否實現預期效益及其效益大小。在結對幫扶村中實施土地整治項目，要加強土地整治對于促進結對幫扶的績效評價，完善考核辦法。加強項目區所在村民的參與程度，開展土地整治項目區涉及低收入農戶的滿意度調查。引進第三方評估機制，提高評價機構的水平和從業人員素質。統籌項目主管部門、實施主體、設計監理單位、項目區農民等方方面面關系，確保項目績效評價的真實有效。

4.完善公眾參與機制，維護群眾合法權益

完善公眾參與制度，探索土地整治項目全程公眾參與機制，將公眾參與從“形式參與”或“誘導式參與”到真正參與的轉變，做到“整治前同意、整治中參與、整治后滿意”，切實保障公眾知情權、參與權和收益權。加大宣傳力度，讓公眾明白“什么是土地整治”“土地整治有什么好處”，提高公眾參與的積極性。將公眾參與和政府主導有機結合，鼓勵公眾全程監督，提高土地整治工程質量。在土地整治工程實施過程中，鼓勵施工方使用項目所在村勞動力，讓農民通過直接參與工程施工得到實惠。