云和縣農(nóng)村宅基地使用制度改革的探索

□云和縣國土資源局　黃佩忠　何　玲

云和縣農(nóng)村宅基地使用制度改革的探索

□云和縣國土資源局黃佩忠何玲

根據(jù)黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》和《浙江省人民政府關(guān)于深入推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革開展農(nóng)村改革試驗(yàn)的若干意見》等文件精神，云和縣開展了農(nóng)村宅基地使用制度改革試點(diǎn)工作。經(jīng)過五年多的改革探索，云和縣在不增加建設(shè)用地總量的前提下，緩解了發(fā)展用地矛盾，極大提高了農(nóng)村土地的利用效率，改善了農(nóng)民居住條件，為城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展拓展了用地空間，進(jìn)一步促進(jìn)了云和縣農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)。

一、基本情況

云和縣域總面積984平方公里，轄4街道3鎮(zhèn)3鄉(xiāng)，168個行政村，2014年戶籍人口數(shù)113597人，其中有農(nóng)業(yè)人口62626人。 2001年縣委、縣政府針對縣情實(shí)際，提出并實(shí)施“小縣大城”發(fā)展戰(zhàn)略，把縣城作為縣域增長極來建立和發(fā)展，加快推進(jìn)新型城市化進(jìn)程。2010年，云和縣政府出臺《云和縣深化萬名農(nóng)民下山轉(zhuǎn)移工程實(shí)施辦法》，進(jìn)一步推進(jìn)了全縣人口集聚效應(yīng)。目前，全縣實(shí)現(xiàn)35%的農(nóng)民下山轉(zhuǎn)移、70%的農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，74%的人口集中在縣城居住，92.5%的學(xué)生集中在縣城就讀，95%的企業(yè)集中在縣城發(fā)展。

（一）農(nóng)房集聚建設(shè)，推進(jìn)土地集約節(jié)約利用

2014年，云和縣開展以搬遷扶貧為主題的扶貧改革試驗(yàn)，在創(chuàng)新農(nóng)民異地搬遷方式，改革宅基地使用制度，改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，改革戶籍管理制度，創(chuàng)新社區(qū)管理方式等方面取得了突破性的進(jìn)展，為農(nóng)房集聚建設(shè)創(chuàng)造了良好的制度條件，也為土地復(fù)墾開發(fā)提供了一定的土地資源。據(jù)統(tǒng)計，云和縣2006-2016年全縣建設(shè)用地復(fù)墾立項(xiàng)153個項(xiàng)目，復(fù)墾后新增耕地面積3939畝，其中整村搬遷面積較大的項(xiàng)目有上陰巖村97.8畝、溪口村50.6畝、莊前上村50.2畝、柘園村61.4畝、高畬村55.5畝和礱鋪村90.3畝。加快了全縣農(nóng)房集聚區(qū)建設(shè)和節(jié)約集約用地的有機(jī)結(jié)合，提高了土地利用效益和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，成為實(shí)現(xiàn)“小縣大城”向“小縣名城”轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)“山水童話”特色的現(xiàn)代化生態(tài)休閑旅游名城的新亮點(diǎn)。

從已建的集聚區(qū)情況看，云和縣農(nóng)房集聚區(qū)大多是下山轉(zhuǎn)移和拆遷安置等政策帶動。目前，已累計建成各類農(nóng)民集聚區(qū)（下山轉(zhuǎn)移小區(qū)）33個，集聚農(nóng)戶3511戶，集聚人口規(guī)模12720人，其中縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)已建成第一期南山小區(qū)、普光寺農(nóng)民公寓、普惠小區(qū)等農(nóng)民集聚區(qū)，正在全力推進(jìn)大坪下山轉(zhuǎn)移小區(qū)建設(shè)。

▲國土干部送農(nóng)村建房申報表上門

（二）試點(diǎn)宅基地流轉(zhuǎn)，破解農(nóng)民建房難

為進(jìn)一步破解農(nóng)民建房難問題，建立健全農(nóng)村建房用地調(diào)劑機(jī)制，根據(jù)浙江省人民政府辦公廳《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地管理切實(shí)破解農(nóng)民建房難的意見》，2013年云和縣政府制定了《關(guān)于開展農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的實(shí)施方案》；2016年又出臺了《云和縣集體土地所有者之間建房用地調(diào)劑辦法的通知》，在堅持“一戶一宅、拆舊建新、法定面積”的前提下，允許村集體經(jīng)濟(jì)組織探索采取土地置換、有償調(diào)劑等方式進(jìn)行農(nóng)民建房用地調(diào)劑。

1.分類流轉(zhuǎn)，有序開展流轉(zhuǎn)工作

云和縣將宅基地流轉(zhuǎn)分為城外流轉(zhuǎn)和城內(nèi)流轉(zhuǎn)兩類。用于建房用地的選址，原戶籍在縣城22平方公里規(guī)劃建成區(qū)外的農(nóng)戶，允許在22平方公里以外區(qū)域進(jìn)行土地調(diào)劑；原戶籍在縣城22平方公里的規(guī)劃建成區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶，允許在22平方公里以內(nèi)區(qū)域進(jìn)行土地調(diào)劑。不同的集體土地所有者可以采取以土地?fù)Q土地的方式進(jìn)行置換，如遇置換土地地類、利用價值不等等情況，可以對地級差進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢泿叛a(bǔ)償，但貨幣補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不得突破國家征收該類土地的區(qū)片綜合價。未經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)，任何集體和個人都不得以任何形式私自跨村調(diào)劑建房用地。

2.搭建平臺，全面推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)

一是成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心，為宅基地流轉(zhuǎn)提供操作平臺，出臺了《云和縣農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價》，促進(jìn)了宅基地流轉(zhuǎn)公開、公平、公正。二是成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，頒布了《云和縣人民政府關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村住房抵押貸款工作的實(shí)施意見》和《云和縣農(nóng)村集體土地房屋產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施方案》，采取先試點(diǎn)、后推廣的方式，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村住房抵押融資，從2014年至今，共登記農(nóng)房抵押貸款974宗，貸款余額2.76億元。進(jìn)一步顯現(xiàn)了農(nóng)村住房資產(chǎn)價值，促進(jìn)了宅基地流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展。三是頒布實(shí)施了《云和縣農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步規(guī)范和加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，為宅基地流轉(zhuǎn)等工作打下了堅實(shí)基礎(chǔ)。

（三）引導(dǎo)推進(jìn)閑置農(nóng)房二次創(chuàng)業(yè)和征收再利用工作

為了進(jìn)一步發(fā)揮空閑農(nóng)房效益，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，促進(jìn)城市人口向農(nóng)村有序流動，2015年，云和縣農(nóng)辦、國土資源局和住建局聯(lián)合下發(fā)《云和縣空閑農(nóng)房二次創(chuàng)業(yè)改革試點(diǎn)實(shí)施方案》，2016年，云和縣人民政府出臺了《云和縣空閑農(nóng)房征收再利用試點(diǎn)方案的通知》。旨在全面落實(shí)黨的十八大和十八屆四中、五中全會精神，進(jìn)一步完善深化扶貧改革試驗(yàn)工作，通過穩(wěn)妥推進(jìn)空閑農(nóng)房征收再利用，有效促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，加快發(fā)展農(nóng)家樂民宿經(jīng)濟(jì)，助推城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)整體全面發(fā)展。空閑農(nóng)房基本使用模式有兩種。一種是對外經(jīng)營，改變產(chǎn)權(quán)。允許社會工商資本參與，將空閑農(nóng)房用于農(nóng)家樂、民宿等開發(fā)，政府采取協(xié)議征收貨幣補(bǔ)償安置方式，實(shí)施土地和房屋征收后，按照現(xiàn)行法律政策進(jìn)行公開處置，競得了可依法辦理不動產(chǎn)權(quán)證。另一種是不改變產(chǎn)權(quán)，直接經(jīng)營或單位自用。村股份經(jīng)濟(jì)合作社或村民將擁有的空閑農(nóng)房，按照個性化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行裝修，自行或與其他單位、個人合作經(jīng)營。如云和縣赤石鄉(xiāng)赤石村村委本著“走出去、請進(jìn)來”的理念，針對城里人向往農(nóng)村好山好水好空氣和悠閑、恬靜生活的客觀需求，收購本村村民有特色的閑置農(nóng)房7幢，經(jīng)修繕扮靚后經(jīng)營起了有水庫旅游特色的民宿經(jīng)濟(jì)，供游客和城里人休閑租住、養(yǎng)生度假，經(jīng)濟(jì)效益顯著。目前，由政府引導(dǎo)、村委自主、市場運(yùn)作的農(nóng)村閑置房盤活利用工作正在云和縣農(nóng)村方興未艾。

二、工作成效

（一）宅基地流轉(zhuǎn)有序推進(jìn)，走出了宅基地使用制度改革的新路子

2013年在云和縣崇頭鎮(zhèn)、石塘鎮(zhèn)開展宅基地跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，辦理農(nóng)村空閑宅基地有償流轉(zhuǎn)29宗，面積2610平方米，現(xiàn)已在全縣推開。截至2016年8月，全縣已累計實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)167宗，流轉(zhuǎn)用地面積18836平方米，有效推動了農(nóng)民建房難問題的破解。云和縣宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作被麗水市委、市政府確定為全市扶貧改革試驗(yàn)先行先試縣之一。

（二）農(nóng)民建房難問題得到有效破解

2014年，浙江省國土資源廳《關(guān)于進(jìn)一步做好宅基地摸底調(diào)查工作的通知》下發(fā)后，云和縣按照通知的要求組織相關(guān)單位認(rèn)真做好無房戶、危房戶的調(diào)查工作，縣國土資源部門完成了無房戶、危房戶建設(shè)用地計劃預(yù)安排，并與土地利用總體規(guī)劃中期修編工作做好了銜接。全縣共有無房戶、危房戶1454戶，目前已完成用地供應(yīng)720戶，完成用地保障比例為49.5%，其中通過宅基地流轉(zhuǎn)（住房調(diào)劑）形式供地占已供應(yīng)宗數(shù)的23.2%。宅基地流轉(zhuǎn)有效地補(bǔ)充了農(nóng)民建房用地指標(biāo)不足問題，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地資源的合理配置，同時也促進(jìn)了農(nóng)民建房向中心鎮(zhèn)、中心村集中。

▲下山脫貧新村面貌

（三）農(nóng)民異地搬遷工作深入開展，促進(jìn)了土地資源集約節(jié)約利用

集聚建房和搬遷模式的創(chuàng)新，使原來的零星散戶、整村搬遷向整鄉(xiāng)搬遷推進(jìn)，安置方式也由有土安置為主向公寓式安置為主轉(zhuǎn)變。如2014年，完成了崇頭鎮(zhèn)礱鋪村地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)整村搬遷項(xiàng)目用地審批139戶，完成霧溪鄉(xiāng)水源保護(hù)區(qū)整鄉(xiāng)搬遷（公寓式安置）一期項(xiàng)目，安置108戶，二期項(xiàng)目463套安置房已于今年年初基本完成。同時，農(nóng)民異地搬遷工作極大地促進(jìn)了土地復(fù)墾工作，近3年整村搬遷6個村莊，農(nóng)村宅基地累計復(fù)墾為耕地面積405.8畝，促進(jìn)了土地資源再利用。

（四）宅基地流轉(zhuǎn)推動了金融改革試點(diǎn)

拓寬了農(nóng)民貸款抵押物范圍，破解了農(nóng)民融資難，促進(jìn)了農(nóng)民增收致富，同時也加快了云和縣城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)步伐。

三、存在問題

（一）農(nóng)房建設(shè)分散，缺乏集聚效應(yīng)

在麗水市啟動危舊房改造工作后，云和縣的農(nóng)房建設(shè)審批規(guī)模大，面積多，但缺乏集聚效應(yīng)，農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張趨勢，在縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)尤為明顯，與城鎮(zhèn)化進(jìn)程不盡相同。雖然云和縣早在2000年就開始實(shí)行農(nóng)民下山轉(zhuǎn)移和異地搬遷政策，在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)房集聚，但農(nóng)房集聚建設(shè)整體水平滯后，主要靠政府政策帶動，主動集聚建設(shè)的少，在農(nóng)村發(fā)展中缺少農(nóng)房集聚建設(shè)的通盤謀劃，土地利用規(guī)劃和村莊建設(shè)等規(guī)劃缺乏有效銜接，很多農(nóng)村建設(shè)出現(xiàn)小、散、亂問題，布局混亂的無序建設(shè)狀況。2014年浙江省政府對農(nóng)民建房用地使用專項(xiàng)指標(biāo)實(shí)行“定量不定位”審批模式后，農(nóng)民建房選址的隨意性進(jìn)一步突顯，農(nóng)房建設(shè)規(guī)劃缺乏整體性。一方面造成用地指標(biāo)的緊缺和土地資源的浪費(fèi)，另一方面農(nóng)村基礎(chǔ)配套設(shè)施難以延伸覆蓋和提升，造成村莊管理困難。

（二）偏遠(yuǎn)農(nóng)村空心化嚴(yán)重，土地大量閑置

云和縣農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展較為落后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）缺少支柱性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民增收渠道相對匱乏，加之小縣大城戰(zhàn)略的實(shí)施和勞動密集型的木制玩具產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大量農(nóng)村人口就業(yè)向縣城轉(zhuǎn)移，在一些偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴(yán)重，閑置農(nóng)房和宅基地大量存在，中心城區(qū)外的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村人口規(guī)模在不斷減少，但集體建設(shè)用地規(guī)模卻未相應(yīng)縮減。因人口稀少，一些公共設(shè)施未能有效覆蓋小村莊，村莊的治理能力差，由于部分農(nóng)民老房子情結(jié)較濃、低收入農(nóng)民不具備建房條件、以及缺少農(nóng)房集聚點(diǎn)安置途徑等因素影響，零散宅基地?zé)o法騰退，導(dǎo)致農(nóng)村土地綜合整治等項(xiàng)目無法順利實(shí)施，大量農(nóng)村閑置土地資源得不到有效盤活利用。

（三）宅基地流轉(zhuǎn)遭遇村莊規(guī)劃和土地調(diào)整的瓶頸

我國現(xiàn)行的法律制度，農(nóng)村宅基地既要符合土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍，又要符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求。而現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民建房風(fēng)俗習(xí)慣及隨意性，加上村莊規(guī)劃的滯后、兩規(guī)的不統(tǒng)一，無形中給宅基地流轉(zhuǎn)造成障礙。由于受傳統(tǒng)思想的影響，宅基地私有觀念在大部分農(nóng)民思想中根深蒂固，加上《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施，農(nóng)田的經(jīng)營承包期限不少于30年，宅基地世襲繼承制度，也助長了私有化觀念，私有制這種觀念越強(qiáng)，宅基地的調(diào)整與流轉(zhuǎn)難度就越大。