對“多規”內容的法理依據和“合一”時邊界界定的思考

□嘉興市國土資源局　張慧芳　何良將

對“多規”內容的法理依據和“合一”時邊界界定的思考

□嘉興市國土資源局張慧芳何良將

2014年8月，作為國務院2014年深化經濟體制改革重點任務，國家發改委、國土資源部、環境保護部、住建部共同發文在全國確定28個市、縣開展“多規合一”試點，經過近2年的實踐摸索，各試點市、縣基本都已形成“多規合一”的初步成果，且分頭在四部委進行過匯報交流。不過，時至今日，并沒有某一個試點成果成為可復制、可推廣的樣本或是經驗在全國范圍內鋪開。換言之，“多規合一”依然處于探索階段，但也說明，目前的“合一”成果尚未符合試點開展的初衷。而究其原因，或許還是要回到“多規”的個體上來。

一、“多規”個體內容和法律依據

“多規”基于地方探索經驗，有“兩規”“三規”等多種模式，根據四部委關于試點的通知，本文以“四規”為基礎進行闡述探討。

（一）“多規”個體內容和法律依據

1.國民經濟和社會發展規劃內容和法律依據

我國國民經濟和社會發展規劃是在新中國成立后與社會主義經濟建設相始終的，甚至可以說是計劃經濟的產物。從“一五”計劃到“十三五”規劃，我國經歷了由計劃經濟向市場經濟的偉大轉型，五年計劃在經濟建設的基礎上增添了社會發展的內容，名稱也由“計劃”轉變為“規劃”。國民經濟和社會發展規劃包含經濟、社會、政治、生態、文化的方方面面。法律依據上，1954年《憲法》第15條規定：“國家用經濟計劃指導國民經濟的發展和改造，使生產力不斷提高，以改變人民的物質生活和文化生活，鞏固國家的獨立和安全。”而在 2004年修訂的《中華人民共和國憲法》中并沒有明確的表述。基于此，國民經濟和社會發展規劃是憲法法律性文件還是沒有法律約束力尚存在一些爭議。

2.城鄉規劃內容和法律依據

城鄉規劃是以促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展為根本任務、促進土地科學使用為基礎、促進人居環境根本改善為目的，涵蓋城鄉居民點的空間布局規劃。城鄉規劃，包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃和社區規劃。對其具體內容，在《中華人民共和國城鄉規劃法》中均有明確而具體的條文規定。如城市總體規劃、鎮總體規劃的內容應當包括：城市、鎮的發展布局，功能分區，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域范圍，各類專項規劃等。規劃區范圍、規劃區內建設用地規模、基礎設施和公共服務設施用地、水源地和水系、基本農田和綠化用地、環境保護、自然與歷史文化遺產保護以及防災減災等內容，應當作為城市總體規劃、鎮總體規劃的強制性內容。

土地利用總體規劃是在一定行政區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎。早在1959年，農業部發出《關于加強人民公社土地利用規劃工作的通知》，即對土地利用規劃的方針、任務、內容、要求和方法作了規定。1993年，聯合國糧食及農業組織出版了《土地利用規劃》指南，對土地利用規劃相關問題進行了界定。目前，我國土地利用總體規劃按行政區劃分為全國、省、市、縣、鄉五級。上下級規劃必須緊密銜接，上一級規劃是下級規劃的依據，并指導下一級規劃，下級規劃是上級規劃的基礎和落實。鄉（鎮）土地利用總體規劃劃分土地利用區，并根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途。上述內容均在《中華人民共和國土地管理法》中明確規定。

4.環境保護規劃內容和法律依據

最新修訂的《中華人民共和國環境保護法》（自2015年1月1日起施行）中規定保護環境是國家的基本國策。縣級以上地方人民政府環境保護主管部門會同有關部門，根據國家環境保護規劃的要求，編制本行政區域的環境保護規劃，報同級人民政府批準并公布實施。環境保護規劃的內容應當包括生態保護和污染防治的目標、任務、保障措施等，并在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護。

（二）“多規”銜接的法律依據

“多規”個體雖然內容不一，依據的法律不同，但在《城鄉規劃法》《土地管理法》和《環境保護法》中，均有對于“多規”銜接的明文規定。《城鄉規劃法》第五條：城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。《土地管理法》第十七條、第二十二條：各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃組織編制土地利用總體規劃。城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接。《環境保護法》第十三條：縣級以上人民政府應當將環境保護工作納入國民經濟和社會發展規劃。環境保護規劃的內容應當與主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃等相銜接。

可見，“多規”在法律層面上有所區分，而更強調銜接。通常意義上，區分為國民經濟和社會發展規劃是安排做什么、做到什么程度，土地利用總體規劃、城鄉規劃和環境保護規劃是將做的事情在空間上予以落實，正是基于上述法律依據。

在比較之后，師生合作，詳細演示等面積法的推導過程.構造直角三角形，使得所求垂線段為斜邊上的高，用等面積法求出高.過P作x,y軸的垂線，分別交直線l于M,N，構造直角三角形MPN,則PQ為斜邊上的高(如圖11),求出直角三角形三條邊長.易得利用等面積法求出

二、“合一”的“多規”邊界界定

雖然在不同的法律中均強調“多規”之間的銜接，但并沒有解決“多規”打架沖突的問題。因此，如何區分并界定“多規”的邊界成為“合一”過程中爭議集中的主要問題，甚至在一些研究中演繹為“主導權之爭”。

（一）“多規”的差異辨析

顯而易見，“多規”之所以要相互銜接，是因為彼此之間存在差異。其差異大體而言，主要在于法律地位、理論基礎、核心內容、技術規范等方面。

1.“多規”個體的法律地位

從前述的分析可以看到，雖然在不同的法律中均規定相關規劃的編制應以國民經濟和社會發展規劃作為依據，但國民經濟和社會發展規劃的法律約束力尚無明文規定，且國民經濟和社會發展規劃由同級人民代表大會審批。其他三項規劃則有明確的法律依據，土地利用總體規劃、城市總體規劃均由上一級政府審批，部分重點城市上報國務院審批，而環境保護規劃則由同級人民政府批準。不同的法律地位和審批權限必然也導致“多規”之間難以協調一致。

2.“多規”個體的理論基礎

社會經濟發展和環境保護可以說是人類社會的題中應有之義，對其規劃理論毋庸贅言，且隨著人類社會的發展進步，社會經濟發展和環境保護規劃包含的內容越來越廣。城鄉規劃中無論是早期的田園城市理論，還是其后的增長極理論，以及逐步發展形成的新都市主義、精明增長與緊湊城市等西方城市規劃理論都給城市規劃等編制提供了科學的理論依據，且在發展過程中逐漸融入經濟、社會、管理、環境生態等學科，使其更加具有綜合性并強調可持續發展。土地利用規劃也強調人地協調理論、土地利用分區理論、土地利用控制理論等理論支撐，同時在實踐中，充分融合土地經濟學、土地生態學、規劃協同等理論完善土地利用規劃編制，使土地利用總體規劃形成綜合性、系統性的綱領性文件。在理論上，各項規劃均有交叉融合、兼容并包的基礎。

3.“多規”個體的核心內容

從“多規”個體的內容來看，各“規劃”之間各有側重，如國民經濟和社會發展對發展目標的確定、環境保護規劃設置生態保護的底線并列出建設的負面清單、城鄉規劃對規劃區內功能結構、用地布局和配套設施的安排、土地利用總體規劃構建國土空間總體格局和開發利用的用途管制等。相應的，對比而言，國民經濟和社會發展規劃則缺乏空間規劃的內容，雖然相關政策一直強調以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”，但主體功能區在市、縣層面會趨于同一性，在同一個主體功能區下，其內部空間格局仍需其他規劃進行安排；土地利用總體規劃是全地域、全地類均已覆蓋，也強調資源保護和建設發展用地的平衡，但對建設用地內部功能結構較少涉及；城鄉規劃對規劃區內各行業用地均有其所，但覆蓋范圍僅針對規劃區內，且對生態和耕地保護的內容重視不足；環境保護規劃則不如其他規劃內容廣闊，以保護為主。簡言之，國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃更傾向于發展規劃、兼顧保護，土地利用總體規劃力求在資源保護和建設發展之間達成均衡，但強調保護優先，環境保護規劃則是保護性規劃，而以可以建設或不可以建設的形式做出規定。可以說，“四規”都是在向綜合性規劃發展，但互相之間還是各有短長、交叉牽連，并在開發和保護之間博弈。

4.“多規”個體的技術規范

在技術上，“多規”皆有各自的一套技術規范，部分有嚴格的技術規程和國家標準，如《市（地）級土地利用總體規劃編制規程》（TD/ T 1023-2010）《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2007）、《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB 50137-2011）等。互相之間確實存在比較大的差異，宏觀方面，包含規劃理念、用地分類標準、指標體系、信息技術手段、實施管控等；微觀方面，包含規劃期限、坐標系、規劃現狀基數等。在技術對接上，重點是要解決土地利用總體規劃和城鄉規劃的技術標準和空間差異，這是項目選址和用地審批的空間依據，通過合理有序安排的“生產、生活、生態”空間支撐社會經濟的發展、落實生態文明建設的要求，從而融合“四規”的核心要素，這也正是“多規合一”的出發點、操作手段和導向目標。從試點實踐來看，查找調處差異雖然難度很大，但技術問題還是能夠妥善解決，“多規”之間在技術上可以“合一”。

（二）“合一”的“多規”邊界界定

如前所述，“多規”個體與相關部門管理職能相對應，還是存在較為清晰的邊界脈絡，雖然存在不少差異，但在技術統一的前提下，相關理論之間亦相容共通，拋開法律制度的因素，在差異分析的基礎上，是可以求同化異，處理好開發和保護的關系。或者說，“多規”在“合一”時邊界理應可以界定。

對此，很早便有城市規劃方面的專家提出“發改管目標（定性）、規劃管坐標（定位）、國土管指標（定量）”的概括，在廣東省部分地區的試點中也有類似的總結；江蘇省蘇州市在探索中進一步完善為“發展規劃定目標方向，土地規劃定布局規模，城鄉規劃定功能結構”的原則；在浙江省嘉興市試點中，提出“發展規劃定目標方向，土地規劃和城鄉規劃作為空間基礎，土地規劃、城鄉規劃和環境保護規劃共同確定約束底線”的“合一”邊界。相關研究者們也基于法理依據和試點實踐，提出相關設想。如“以主體功能區為基礎，和發展規劃緊密銜接，將發展規劃謀劃的‘做什么事’和國土、城鄉、環境三大空間規劃‘在哪里做’合二為一”，這是與法律、政策相結合宏觀而論。如“三規疊合”，“大重合、小銜接”。“大重合”是位于宏觀戰略高度的規劃內容，“小銜接”則是有所交叉的部分規劃內容，類似于求取一定的公約數。如“土規定指標、經規定目標、城規定坐標、生態建設規劃定底線”，涇渭分明。如對于“多規”合成的“一”、如何“合一”及“一”與“多規”關系的探討，有學者總結為“全面取代”“1+4”和“1+3”等模式。“全面取代”即只編一本規劃，取消其他規劃；“1+4”即“1”與“4”并存，“1”作為上一層次規劃，宏觀引領；“1+3”即是“4”，但以“4”中的某一個作為基礎提高至“1”。凡此總總，不一而足。

然而，實踐操作中，雖然有較多的提法和設想，但對“多規”邊界如何界定仍然是莫衷一是，這也與試點是分頭探索的因素有關。四部委從探索多種模式試點成果的角度出發，在28個試點中分別選取若干個試點并分頭指導，且各自要求也有所不同。如發改委（環保部）要求以經濟社會發展規劃為依托，編制形成統領市縣發展全局的總體規劃；國土部要求研究“多規合一”的規劃定位與成果形式，明確國土空間綜合規劃的約束性、指導性地位；住建部則是明確建立統一的規劃委員會，整合各部門規劃職能，以一本規劃代替原有的多個規劃。所以，其技術上的統一和理論上的融合，使得“多規”個體均可以容納其他規劃的內容，無非是法律或者說是體制上存在障礙，于是出現邊界的主動模糊。這或許也是研究者將“多規合一”演繹為主導權之爭的原因。

那么，“合一”的“多規”邊界應當如何界定？既然 “合一”，“多規”邊界是否自然消弭？

三、“多規合一”建議

“多規合一”發端于“兩規銜接”，地方上基于自身需求，在“兩規銜接”的基礎上對“三規”或“多規”合一時有探索，伴隨著時代的發展進步和社會經濟轉型的新形勢，自2012年、2013年中央城鎮工作會議和經濟工作會議中，習近平總書記提出要探索“三規合一”或“多規合一”以來，中央系列政策文件中均明確要求探索和推進“多規合一”。

雖然有實際需求和政策要求，但地方的試點成果卻并未真正“合一”。其原因正如參與“多規合一”試點的專家所指出，與技術難題相比，體制障礙更加難以解決，而不觸動體制的“合一”，很可能淪為“過渡性規劃”。“多規”要真正“合一”，關鍵在于管理部門需要“合一”。

如此或可窺見端倪，不界定“多規”之間的邊界，不突出某一個規劃的主導地位，而強調“多規合一”的融合過程，可能是現階段較為現實的選擇。結合相關研究和試點經驗，具體而言，可以將“多規合一”分為兩個階段。

第1階段：“多規”融合。在現有體制機制下，對“多規”進行銜接融合，注重融合過程，在融合過程中確定統一的發展目標、空間結構并劃定三條紅線（生態保護紅線、永久基本農田紅線、城市開發邊界），而具體的內容則由“多規”分頭表達，分別落實。實施操作中結合行政審批制度改革，架構起層級聯動的規劃數據聯網平臺，構建“共享共用共管”的信息化管理系統，實現數據互聯互通，管理同審同批。

第2階段：部門合一后一個市縣一本規劃。按照《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中 “在有條件的城市探索城市規劃管理和國土資源管理部門合一”精神及其他可能出臺的相關改革政策等頂層設計，逐漸推進建立統一的規劃管理機構或部門，管理規劃的編制實施，如上海、北京等地，通過職能合并，使行政整合直接作用于空間規劃融合，形成一個市縣一本規劃，“一張藍圖干到底”。

四、結語

當前，在四部委確定的28個試點之外，地方上有更多的試點探索，形成如火如荼之勢。毋庸置疑，“多規合一”的模式、路徑等雖然暫不分明，但已是大勢所趨。中央在對試點經驗進行總結提煉后，改革如何設計，“多規合一”走向何方，值得期待。