日本公立圖書館“指定管理者制度”的實施現狀及其啟示

吳維麗 張成樑

（浙江外國語學院圖書館 浙江杭州 310012）

日本公立圖書館“指定管理者制度”的實施現狀及其啟示

吳維麗 張成樑

（浙江外國語學院圖書館 浙江杭州 310012）

自2003年日本引入指定管理者制度以來，實施該制度的公立圖書館逐年增加，出現了像武雄市立圖書館這樣運營比較成功的案例，但也暴露諸多問題，如2015年的“蔦屋圖書館”事件。近年我國出現了“全流程服務外包模式”試點公共圖書館，在運營中，得不到可借鑒的國內經驗。日本指定管理者制度十幾年的實踐經驗值得我們借鑒。

指定管理者制度；公立圖書館；“蔦屋圖書館”事件；全流程服務外包模式

1 指定管理者制度

1.1 引入指定管理者制度

2003年6月，日本國會修改了《地方自治法》，引入指定管理者制度。所謂指定管理者制度，是通過日本地方公共自治團體的指定，將公共設施的管理權限委托給指定團體（公司）的制度［1］。日本政府推介該制度的目的是為了提高公共服務設施的效益和降低運營成本。該制度放寬了在公共服務設施中民營資本介入的范圍和規模，公共服務設施可以由純粹的私營企業進行運營管理。

2003年12月1日，日本文部科學省根據修改后的《地方自治法》，在中央教育審議會生涯學習會上正式決定，把公立圖書館納為實施對象。翌年，日本公立圖書館陸續開始實施該制度。

1.2 指定管理者制度的實施現狀

據日本圖書館協會“引入指定管理者制度2015年調查報告”［2］，截至2014年，日本國內共有186個自治體、426家公立圖書館引入該制度。自新《地方自治法》實施以來，引入該制度的公立圖書館逐年增加，但較該制度在其它公立社會教育設施的實施情況，其實施率不高。據日本文部科學省“平成23年度社會教育調查”統計數據，2011年10月，公立圖書館的實施率是10.6%，博物館的實施率是21.1%，青少年設施的實施率是37.5%，體育設施的實施率是35.4%，文化會館的實施率是50.1%［3］。

2“指定管理者制度”的利弊之爭

指定管理者制度實施已有十幾年，日本國內圍繞該制度的爭執廣泛存在。譬如，日本圖書館協會對該制度一直持否定態度。2008年12月，日本圖書館協會發表《有

關公立圖書館的指定管理者制度》一文，明確表明“該制度不適合公立圖書館”的觀點［4］。2008年6月3日，參議院文教科學委員會《圖書館法修正》答辯上，當時文部科學省渡海大臣在答辯中認為，從長遠來看，公立圖書館引入該制度是不適當的［5］。反對呼聲影響了各自治體實施該制度的積極性，這也是公立圖書館實施率偏低的一個重要原因。

2.1 成功實例：新武雄市立圖書館

雖然反對呼聲廣泛存在，但并不說明指定管理者制度沒有可取之處，在十幾年的實踐中，其也取得了實際成效。20世紀90年代以來，日本經濟長期蕭條，各級政府財政赤字嚴重。1998年，日本政府廢止了文部科學省公立圖書館建設補助金，各地政府不斷削減對于圖書館的財政支出。2005年單館資料經費下降到1985年的水平。在嚴峻的財政環境下，如何維持圖書館運營成為日本公立圖書館面臨的難題。指定管理者制度是小泉純一郎內閣經濟民營化策略的重要一環，在指定管理者制度下，可以全面調動民間資本、技術、人才等資源。

2013年改建后投入運營的佐賀縣新武雄市立圖書館由CCC控股集團負責，得到日本媒體廣泛

關注。新武雄市立圖書館全年無休，每天9點開館，開館12小時，這為廣大讀者提供了很大便利。新館不僅覆蓋了原有公立圖書館的功能，還包含了蔦屋書店和星巴克咖啡店、DVD出租店等商業設施。新武雄市立圖書館運營成效顯著，到館人數和圖書出借率增加。據武雄市政府統計，2013年圖書館使用量達到了92萬人次，是2011年使用人次的3.6倍，這給武雄市帶來了近20億日元的經濟效益。同時，CCC控股集團利用商業設施帶來的經濟收益對圖書館進行補貼，這為市政府每年省下近1億日元的運營費。這種“蔦屋圖書館”運營模式，實現了公立圖書館、企業和讀者的三贏，被譽為“民營機構運營公立圖書館的典范”。從實踐效果來看，據引入指定管理者制度的公立圖書館的反饋，開館時間延長了，運營成本有所降低，服務質量有所提升，運營效率也提高了。

2.2 指定管理者制度的現實弊端

實施該制度的公立圖書館逐年增加，出現了像武雄市立圖書館運營比較成功的圖書館，但也暴露了諸多問題，出現了實施該制度后又回歸自治體直營的圖書館。較其他公共設施，公立圖書館有其特殊性，它既是一種公共設施，也是一種教育機構，是屬于非營利性質的，而指定管理者制度是屬于盈利性質的。營利性的民營企業作為承包者負責整個公立圖書館的運作包括職工的人事權，勢必會產生諸多矛盾。圖書館員工的專業性問題、圖書館業務的持續性問題、館際合作開展起來較困難等問題日益顯現。

2.3 “蔦屋圖書館”事件

“蔦屋圖書館”運營模式在2015年出現大波折。2015年，CCC控股集團接管了神奈川縣海老名市中央圖書館的運營，新海老名市中央圖書館成為了第二家“蔦屋圖書館”。2015年10月1日開館后，有讀者發現，在館藏圖書中，有提供泰國曼谷市色情按摩指南的圖書。圖書內容問題成為了“蔦屋圖書館”事件的導火索，之后種種問題被讀者和媒體扒出。新海老名市中央圖書館超過一半空間被蔦屋書店和星巴克咖啡館占據，與舊圖書館相比，圖書館的使用空間并沒擴大；新武雄市立圖書館書架的占用面積明顯縮減，其高度被增加到接近天花板，對到館讀者來說，非常不方便。

成為導火索的圖書內容問題，其原因在于CCC控股集團的選書模式。改造前的舊武雄市立圖書館致力于為本地讀者服務的原則進行選書，會采購武雄市鄉土、歷史相

關的圖書。而新武雄市圖書館的選書由CCC控股集團負責，CCC控股集團不再考慮地方性原則，而從集團內部的數據庫來選書，包括其集團旗下的二手書公司數據庫。當營利性的企業負責非營利性的公立圖書館的運營時，勢必會出現企業私利和圖書館公利互斥的這一矛盾。

3 我國“全流程服務外包模式”及日本啟示

19世紀80年代初，日本圖書館界引入業務外包管理方法，外包模式經歷了從保守到開放的過程。20世紀90年代后期，我國圖書館界引入業務外包管理方法，外包模式也正經歷著從保守到開放的這一過程。近年國內出現了“全流程服務外包模式”試點公共圖書館。

3.1 “全流程服務外包模式”試點的出現

“全流程服務外包模式”是我國圖書館界近年出現的新型運營模式，國內已有幾個試點。但在試點公共圖書館實施該運營模式時，得不到可借鑒的國內經驗。日本指定管理者制度十幾年的實踐經驗值得我們借鑒。

安徽省蕪湖市、合肥市，江蘇省無錫市政府改革創新圖書館運營模式，設立改革試點，引進“全流程服務外包模式”，成效顯著。例如，2014年建成的蕪湖市鏡湖區圖書館的運營管理，經公開招標，由安徽儒林圖書館咨詢服務有限責任公司接管。安徽省合肥市濱湖世紀社區圖書館也引進了“全流程服務外包模式”，由安徽儒林圖書館咨詢服務有限責任公司接管。2010年，經公開招標，艾迪訊電子科技有限公司接管了無錫新區公共圖書館的建設和運營。

以上試點的公共圖書館，改變了以往全部依賴政府扶持的運營模式，提高了圖書館的工作效率、服務質量，同時也提高了財政資金的使用效率。在國內圖書館界，“全流程服務外包模式”尚處于起步階段，但公私合作（PublicPrivatePartnership，簡稱PPP），是圖書館界發展的大趨勢，該模式將會越來越普及。在“全流程服務外包模式”下，外包企業給圖書館界輸入了新鮮血液，也帶來了企業私利和圖書館公利互斥的這一矛盾。公共圖書館為了降低運營成本，提高服務質量，把圖書館運營外包給企業；外包企業為了獲得利潤承包圖書館運營。公共圖書館和外包企業經營目的的不同，增加了外包風險。這也是日本公立圖書館在實施指定管理者制度時碰到的問題，隨著該模式在國內公共圖書館界的普及，這一矛盾也將逐漸顯現。

3.2 日本“指定管理者制度”對我國的啟示

矛盾的緩和需要政府和企業的共同努力。日本公立圖書館在實施指定管理制度時有《地方自治法》作為法律后盾，而國內試點公共圖書館在實施“全流程服務外包模式”時，沒有相

關法律做后盾。相

關法律的缺失，不僅影響了該運營模式的普及，也增加了外包風險。政府要加強立法，建立健全相

關法律制度，同時也要對外包企業進行有效的監管。日本“蔦屋圖書館”事件的發生不是偶然的，外包企業為了追求利潤最大化，可能會通過降低服務質量以降低成本。例如，在后期的書刊采購業務過程中，外包企業為了降低自身的成本，很有可能將舊書或者積壓庫存的圖書交予圖書館［6］。政府和圖書館如果做“甩手掌柜”疏于監督，類似日本“蔦屋圖書館”事件也有可能在國內發生。企業要本著為讀者服務的原則，堅守好自己的底線，認真履行自己的義務，在認真履行義務的前提下實現利潤最大化。只有在政府和企業的共同努力下，“圖書館全流程服務外包”模式才能實現公共圖書館、企業、讀者的三贏，實現可持續發展。

［1］沈麗云.日本圖書館概論［M］.上海:上海科學技術文獻出版社,2010:71.

［2］日本図書館協會の取組み指定管理者制度［EB/OL］.［2016-06-20］.http://www.jla.or.jp/library/tabid/311/Default.aspx.

［3］桑原芳哉.公立図書館における指定管理者制度導入の実態［J］.尚絅大學研究紀要(人文·社會科學編),2015(47):21.

［4］日本図書館協會.公立図書館の指定管理者制度について［EB/OL］.［2016-06-20］.http://www.jla.or.jp/Portals/0/html/kenka i/200812.pdf.

［5］鑓水三千男.図書館と法［M］.新訂版.東京:日本図書館協會,2009:83.

［6］廖珊珊.我國圖書館全流程服務外包的研究［D］.合肥:安徽大學,2015:30.

Implementation of the Designated Manager Systemin Japanese Public Libraries and Revelations

Since introduction of the designated manager system in Japan in 2003,the number of public libraries which have carried out this system has increased by years.There are successful examples like the Takeo library, but problems are also exposed like the Ysutaya library event in 2015.In recent years,China has tried pilot public libraries in the model of whole service outsourcing,the operation of which can hardly learn from domestic experiences.Therefore,experiences and practices of the Japanese designated manager system for decades is a good alternative.

designated manager system;public library;Ysutaya library event;model of whole service outsourcing

G259.313

A

吳維麗（1986—）,女，浙江外國語學院圖書館館員；張成樑（1966—）,男，浙江外國語學院圖書館副研究館員。

2016-07-25