機關事業單位養老保險改革須破冰前行

孫勝梅 傅思聰

機關事業單位養老保險改革須破冰前行

孫勝梅 傅思聰

機關事業單位養老保險制度改革采取自上而下、全國同步推進的技術模式，既彰顯了國家強力推進機關事業單位養老保險制度改革的決心，又可避免先行地區和后行地區的相互攀比和掣肘，減輕改革阻力

養老金“雙軌制”一直廣受社會詬病，是社會熱議的焦點。2015年1月14日，《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險工作制度改革的決定》的發布，標志著我國機關事業單位養老保險制度改革開始破冰，并將進入全面實施階段。這對于改變我國長期形成的養老金“雙軌制”、建立統一的人力資源市場和養老保險制度有著重大意義。

改革內容及簡要述評

本次機關事業單位養老保險制度改革的核心要義可以概括為“一個統一、五個同步”。

（一）一個統一

一個統一是指機關事業單位與企業實行統一的基本養老保險制度，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。這說明，機關事業單位員工退休養老方式將由“單位保障”走向“社會保障”，并將和企業職工一樣，實行社會統籌和個人賬戶相結合、社會化管理的基本養老保險制度?；攫B老保險的籌資方式和企業職工一樣，由單位和個人共同負擔。單位繳費比例為本單位工資總額的20%，個人繳費比例為本人繳費工資的8%，個人繳費部分用于建立基本養老保險個人賬戶，實行完全積累模式。

（二）五個同步

機關與事業單位養老保險制度同步改革。此次改革方案，將機關和事業單位同步納入改革范圍，既可消除社會公眾對改革目的的質疑，大大減輕改革的阻力，又可通過建立統一的行政事業單位養老保險，提高養老保險的統籌調劑能力，節省管理成本。同時也可避免因機關和事業單位養老保障制度的不同而形成新的碎片和雙軌制，為最后建立城鎮統一的社會保險制度奠定基礎。

同步建立職業年金。建立職業年金的主要目的是為了彌補參加改革后降低的那部分養老金，旨在給出預期，實現改革的平穩過渡。因為改革后的機關事業單位養老保險不論是在繳費設計，還是在待遇計發上，與企業職工養老保險都并無二致，養老金水平下降就不可避免。《決定》規定，機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，應為所有在職工作人員建立職業年金。單位按照參保職工工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費。職業年金基金采用個人賬戶式管理，實行市場化投資運營，按實際收益計息。

與工資制度改革相配套，并同步實施。在傳統退休保障制度模式下，機關事業單位職工的退休金主要由國家財政負擔，職工個人并不承擔繳費責任。按照目前制度設計，基本養老保險個人繳費，加上職業年金個人繳費，職工個人繳費費率需達到本人繳費工資基數的12%。如果不同步進行工資制度改革，必然會導致在職職工當期收入的大幅度下降，不利于改革推進。根據工資增長的剛性原理，機關事業單位養老保險改革須與工資制度改革相配套，至少要保證機關事業單位職工在改革前后的當期收入不會出現下降，否則改革難以推進。

對計發辦法與調整機制同步進行改革。對待遇計發和調整辦法進行改革是本次機關事業單位養老保險改革的核心內容。為了實現制度改革的平穩過渡，在待遇計發上，實行“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”。對改革前已退休的“老人”，保持現有待遇不變并參加今后的待遇調整；對改革后參加工作的“新人”，通過建立新機制，實現待遇的合理銜接；對改革前參加工作、改革后退休的“中人”，將改革前的工作年限視同“繳費年限”，并設定10年改革過渡期，按照“減少的不減發、增加的逐步增發”的保低限高原則確定待遇標準，保持待遇水平不降低。

這項改革在全國范圍內同步實施。以往我國社會保障制度改革，大多采用的是試點先行，再推開的技術路徑。這次制度改革，采取自上而下、全國同步推進的技術模式，既彰顯了國家強力推進機關事業單位養老保險制度改革的決心，又可避免先行地區和后行地區的相互攀比和掣肘，減輕改革阻力。

改革難點

如何平衡不同利益主體的關系問題。由于機關和事業單位實行不同的工資結構，尤其是公益二類和公益三類事業單位，其績效工資可能會比同職級的公務員高出幾倍，這樣就可能導致未來相同級別的工作人員，在不同單位退休的養老金待遇相差很大。從事業單位來看，隨著用工形式的多樣化，同一事業單位內部可能既有編內人員，又有編外人員，編外人員由于沒有強制性的職業年金，可能導致兩者養老金待遇相差較大。而且由于事業單位分類改革的不到位以及編制管理的不規范，有些單位存在混編、超編、借編等現象，這會給參保登記帶來不小難度。

如何有效化解制度轉軌的財政成本。實現從原有的“退休養老制度”到“社會養老保險制度”的轉變，必須要付出一定的轉軌成本，包括誘導直接參與者接受額外補償及制度設計運行的成本等。機關事業單位養老保險實施后，增加的財政支出主要有三項，分別為機關事業單位工作人員工資調整支出、基本養老保險和職業年金單位繳費支出以及彌補養老保險基金收支缺口的財政支出，減少的財政支出只有一項，即機關事業單位的退休費。因此，如何有效化解制度轉軌的財政成本、合理分擔責任將是機關事業單位養老保險改革的核心問題。

如何做好職業年金管理和運營問題。職業年金的管理是一項專業性很強的工作，目前對于職業年金基金的歸集、管理、運營、稅收以及待遇發放等問題，國家尚未出臺具體的實施辦法。從浙江情況看，主要由省人力社保廳對全省職業年金進行集中統一管理，但這種集“基金管理、投資運營、待遇發放”于一體的基金管理模式，容易造成基金投資服務于行政指令而忽視經濟效益等潛在風險，從而威脅基金安全。而且按照現行政策規定，公務員、全額撥款事業和差額撥款、自收自支事業單位的單位繳費部分實行的是不同的賬戶管理模式，前者采用的是記賬管理，后者采用是實賬管理，同一個制度下采用不同的賬戶管理方式，不僅會引起社會質疑，而且也可能造成繳費基數相同的參保人員因年金收益不同而造成年金待遇的差異。

如何做好與企業職工養老保險等制度的銜接問題。雖然從制度層面來講，改革后的機關事業單位養老保險已實現與企業職工基本養老保險的貫通，但兩項制度之間，不論是視同繳費指數，還是過渡期都存在著較大差異，機關事業單位視同繳費指數明顯高于企業。因此，如何加強制度之間的銜接和轉換，確保機關事業單位工作人員流動到企業后，其養老保障權益不受損失，是推進制度改革中必須要重點研究解決的問題。機關事業單位養老保險改革推開后，“事改企”矛盾可能會更加突出。有些地區為了推進事業單位的轉企改制，允許符合一定條件的工作人員在單位改制后繼續參加事業單位養老保險，退休后享受事業待遇。但上述人員又不符合機關事業單位養老保險的參保條件，待遇如何銜接，難度較大。

完善思路

機關事業單位養老保險制度改革是黨中央、國務院作出的重要決策部署，雖然難度很大，但必須克服困難，穩步加以推進。

加快推進事業單位分類改革，明確界定參保范圍。事業單位分類改革不到位，管理不規范是導致當前事業單位養老保險參保難的重要原因，對此，要以此次改革為契機，加快推進事業單位的分類改革，科學劃分事業單位類型，并依次納入相應養老保險。對于公益一類和公益二類事業單位的編制內工作人員全部納入機關事業養老保險，編制外工作人員納入企業職工基本養老保險。對于編制管理不規范的事業單位，要督促其進行限期清理，明確每個工作人員的身份，并按照“先清理、后參?！钡脑瓌t，為其養老保險辦理參保登記工作。對于生產經營類事業單位，要加快推進其轉企改制，并按規定參加企業職工養老保險。

盡快出臺相關配套措施，完善政策體系。一是建議國家盡快出臺職業年金管理辦法，對職業年金基金的管理、監督、運營以及稅收等問題作出明確規定，以指導各地平穩推進改革。建議對所有機關和事業單位實行統一的職業年金賬戶管理辦法。在年金管理中，要增強制度運營的透明性，探索給予參保者個人適當的投資選擇權。二是進一步完善養老保險關系的轉移銜接辦法，對不同制度之間養老保障權益銜接作出合理的制度安排，確保流動工作人員的養老保障權益不受損失，促進勞動力自由流動。

合理責任分擔，有效化解制度轉軌成本。制度轉軌成本能否得到有效化解，是機關事業單位養老保險制度改革成敗的關鍵。對此，要積極汲取企業職工養老保險制度改革的教訓，對制度轉軌的隱性成本進行合理測算，通過多種渠道和方式加以有效化解，以促進這項制度的長期可持續發展。隱性成本的規模取決于“中人”的比例，“中人”占比越高，隱性成本就越大。建議合理劃分各級政府的財政責任，并通過建立穩定的財政投入機制、出售部分國有資產等方式來清償“中人”的養老保險隱性債務，以確保退休人員基本養老金能夠按時足額發放，平穩度過老齡化高峰。

加強精算管理，促進制度長期可持續發展。需要根據參保對像人口年齡結構的變化以及各項保險制度參數，運用保險精算理論和方法，對基金的收支平衡作出科學的預測，并提前作出預警，以實現制度的可持續發展。建議借鑒發達國家經驗，建立社會保險精算委員會，加強對養老保險的精算管理，并建立預警機制，以便于政府財政提前作出籌資安排，從容應對老齡化高峰所面臨的財政支付壓力。

為浙江省人力資源和社會保障科學研究院社會保障研究室主任、副研究員；本文為杭州市哲學社會科學規劃課題成果，課題編號為：Z16YD018