探索行政審批中介服務(wù)機構(gòu)治理路徑

范雪華

探索行政審批中介服務(wù)機構(gòu)治理路徑

范雪華

行政審批中介服務(wù)涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領(lǐng)域，在促進政府部門的依法履職、為企業(yè)和群眾提供專業(yè)技術(shù)服務(wù)，為優(yōu)化配置各類資源，保障經(jīng)濟活動的公平公正運行發(fā)揮著積極作用，已成為推動經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要力量。積極探索行政審批中介服務(wù)機構(gòu)改革和治理路徑，按照“市場主導(dǎo)、行業(yè)自律、政府監(jiān)管”的原則，加快構(gòu)建種類齊全、布局合理、功能完備、運行高效的行政審批中介服務(wù)機構(gòu)運作體系，促進中介機構(gòu)規(guī)范發(fā)展，對于促進中介服務(wù)市場健康發(fā)展，做大做強中介機構(gòu)，更好發(fā)揮服務(wù)、溝通、監(jiān)督和鑒定等功能；完善現(xiàn)代市場體系，營造公平競爭環(huán)境；構(gòu)建預(yù)防權(quán)力尋租腐敗的長效機制；推動事業(yè)單位改革的突破和深化，特別是對于轉(zhuǎn)變政府職能、厘清政府與市場關(guān)系，提升政府依法行政和現(xiàn)代治理能力，都具有十分重要的意義。

制約服務(wù)質(zhì)量和效率提升的癥結(jié)

中介行業(yè)壟斷。一是行政審批中介服務(wù)市場政企不分，政府無據(jù)干預(yù)較多，壟斷嚴(yán)重，一些從事中介服務(wù)機構(gòu)與政府部門存在利益關(guān)聯(lián)。二是一些地方政府和部門擅自設(shè)定市場準(zhǔn)入條件，通過限額管理控制中介服務(wù)機構(gòu)數(shù)量，直接或變相規(guī)定只能由本地機構(gòu)提供中介服務(wù)，直接影響了市場機制作用的發(fā)揮。據(jù)對杭州市抽樣調(diào)查分析，涉審中介機構(gòu)服務(wù)事項，屬于行業(yè)壟斷型的約占25%，政府指定型約占50%，市場競爭型約占25%；行業(yè)壟斷和政府指定型項目的業(yè)務(wù)量，占市場總量的90%以上，如行業(yè)壟斷型的防雷裝置設(shè)計技術(shù)評價、人防工程施工圖等業(yè)務(wù)量和政府指定型的日照分析、景觀分析、房屋測繪等業(yè)務(wù)量均達到90%以上，市場競爭型的業(yè)務(wù)量約占25%。

中介項目辦理繁復(fù)。一是審查方式分散、環(huán)節(jié)多。從投資項目審批看，中介技術(shù)服務(wù)貫穿立項、用地審批、工程規(guī)劃許可、施工許可、竣工驗收等各個階段，涉及39項中介服務(wù)、14個主管部門、44家事業(yè)單位，這種分散審查方式使各環(huán)節(jié)缺乏有效銜接，延長了審批時限、增加了審批成本。二是項目設(shè)置結(jié)構(gòu)不合理且脫離實際，有些地方盲目按固定比例核減行政審批中介服務(wù)項目，未按法律法規(guī)規(guī)定和不同領(lǐng)域?qū)嶋H設(shè)置中介服務(wù)項目，出現(xiàn)了將本該保留的項目取消、該取消的項目部分保留的現(xiàn)象。三是同一區(qū)域內(nèi)要求不同項目主體開展內(nèi)容、結(jié)果同質(zhì)的技術(shù)性審查（檢測）類中介服務(wù)，耗時多、審批周期長、企業(yè)負(fù)擔(dān)重，如地震安全性、雷擊風(fēng)險及一般性環(huán)評項目。

中介機構(gòu)誠信約束相對缺失。一是不同中介機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量良莠不齊。二是不同中介機構(gòu)提供的服務(wù)互相排斥，互不承認(rèn)。三是相關(guān)領(lǐng)域和地區(qū)中介機構(gòu)數(shù)量不足，壟斷程度高，一家獨大，服務(wù)質(zhì)量差、收費高。四是部分市場化程度較高的中介服務(wù)領(lǐng)域競爭激烈，出現(xiàn)無序競爭和低價惡性競爭，服務(wù)質(zhì)量低下。

制度規(guī)范不嚴(yán)。一是中介機構(gòu)在開展中介服務(wù)時缺乏嚴(yán)格執(zhí)行業(yè)務(wù)規(guī)范的制度，服務(wù)事項不公開、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不明確、收費不規(guī)范。二是違規(guī)操作、惡性競爭，有的甚至盲目迎合企業(yè)不合理需求，出具虛假報告，造成政府職能部門、業(yè)主和中介服務(wù)機構(gòu)三方博弈，延誤審批時間，破壞了中介機構(gòu)行業(yè)規(guī)則。

政府監(jiān)管不力。一是條塊分割、多頭管理，監(jiān)管分散，缺乏針對中介服務(wù)特點的統(tǒng)一、權(quán)威、系統(tǒng)的監(jiān)管規(guī)則。二是事中事后監(jiān)管薄弱，綜合性監(jiān)管缺乏約束力，專業(yè)性監(jiān)管集中于事前監(jiān)管，信用監(jiān)管體系不完備且時效性差，政府直管的事業(yè)單位中介機構(gòu)的監(jiān)管基本處于空白。三是各監(jiān)管部門信息不對稱，缺乏協(xié)同的監(jiān)管機制，對違規(guī)經(jīng)營的中介機構(gòu)懲處力度不足。

治理的基本路徑和對策建議

深化事業(yè)單位改革，為行政部門和中介機構(gòu)脫鉤奠定基礎(chǔ)。一是積極推進涉審中介機構(gòu)轉(zhuǎn)企改制。我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革已全面實施，事業(yè)單位分類改革正在穩(wěn)步推進，涉審中介機構(gòu)治理要充分利用這一契機，加快中介機構(gòu)與主管部門脫鉤，實行轉(zhuǎn)企改制。審批部門對所屬承擔(dān)中介服務(wù)的事業(yè)單位進行分類梳理，對完全從事中介服務(wù)業(yè)務(wù)的，要轉(zhuǎn)企改制，人、才、物與主管部門徹底脫鉤，可整體劃歸主管部門系統(tǒng)以外的其他企業(yè)，也可由單位職工以自然人出資成立企業(yè)。部分從事有關(guān)中介服務(wù)業(yè)務(wù)的，可以通過將中介服務(wù)業(yè)務(wù)剝離，或退出有關(guān)中介服務(wù)業(yè)務(wù)等形式予以脫鉤。二是切斷審批部門與中介機構(gòu)利益關(guān)聯(lián)。脫鉤以后，審批部門所屬事業(yè)單位、主管的社會組織等不得開展與行政審批相關(guān)的中介服務(wù)，政府機關(guān)工作人員一律不得在中介機構(gòu)兼職（任職）或參股等。

加快培育市場主體，為打破壟斷形成有序競爭提供有力支撐。一是省級相關(guān)部門要在政策、技術(shù)、人才等方面積極支持各地培育涉審中介服務(wù)機構(gòu)，鼓勵一批競爭能力強、業(yè)務(wù)水平高、發(fā)展前景好的中介機構(gòu)做大做強。二是積極引進知識密集型和總部型中介服務(wù)機構(gòu)，鼓勵中介機構(gòu)實行跨地域、跨行業(yè)聯(lián)合、兼并、重組，實現(xiàn)綜合性、集團化、網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)模化經(jīng)營。三是著力推進中介服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展中心建設(shè)，按中介機構(gòu)入駐率、注冊資金規(guī)模、稅收效益等情況給予一定獎勵。每個行業(yè)中介機構(gòu)原則上應(yīng)達到3家以上。四是建立中介機構(gòu)引進培育考核機制，促進相關(guān)部門加大工作推進力度。

發(fā)揮行業(yè)協(xié)會監(jiān)管作用，為規(guī)范中介機構(gòu)從業(yè)行為提供保障。一是組建中介機構(gòu)行業(yè)協(xié)會。依據(jù)法律法規(guī)制定協(xié)會章程、執(zhí)業(yè)規(guī)則、職業(yè)道德規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、治理公約和懲戒制度，實現(xiàn)中介機構(gòu)自我約束自我管理。凡進入中介服務(wù)行業(yè)的機構(gòu)，必須加入行業(yè)協(xié)會，接受行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管。二是強化行業(yè)監(jiān)管。行業(yè)協(xié)會要會同行業(yè)主管部門依法做好對中介機構(gòu)的資質(zhì)審核管理，健全完善中介機構(gòu)專業(yè)資質(zhì)認(rèn)定制度，加強對中介機構(gòu)的設(shè)立情況、投資運作、財務(wù)狀況等監(jiān)督管理，強化服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)水平、執(zhí)業(yè)報告的監(jiān)督，督促中介機構(gòu)在現(xiàn)有的法律法規(guī)框架內(nèi)，制訂符合審批部門要求、技術(shù)規(guī)范的具體辦事流程，提高辦事效率。三是健全完善業(yè)務(wù)培訓(xùn)、行業(yè)考評等制度。對中介機構(gòu)的信用評價，可委托權(quán)威性的第三方獨立機構(gòu)進行。

政府簡政放權(quán)精減審批事項，是減少中介服務(wù)事項的配套舉措。一是進一步精減行政審批事項。必須作進一步梳理，并與相關(guān)中介服務(wù)事項統(tǒng)籌考慮取舍。二是做好與行政審批事項銜接，制訂中介服務(wù)事項清單，實行動態(tài)管理。無法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的中介服務(wù)事項一律取消；應(yīng)由行政機關(guān)辦理的事項一律不得交由中介機構(gòu)辦理；國務(wù)院和省市政府已取消的行政審批事項一律不得轉(zhuǎn)為中介機構(gòu)辦理。三是創(chuàng)新、優(yōu)化中介服務(wù)機制。中介服務(wù)實行一次性告知制、限時辦結(jié)制、收費公開制、職業(yè)公示制、報告復(fù)審制。優(yōu)化中介服務(wù)流程，實行投資項目并聯(lián)審批，推行區(qū)域性聯(lián)合評價。

有效實施政府對中介服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管，是提升中介服務(wù)績效的重要手段。運用大數(shù)據(jù)，健全完善中介機構(gòu)信用體系和事中事后監(jiān)管。一是加快建設(shè)中介機構(gòu)信用信息平臺，與社會信用信息平臺、政務(wù)服務(wù)平臺深度融合，整合檢測、工商、司法、金融、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、行政審批、招投標(biāo)及各行業(yè)主管部門的數(shù)據(jù)信息，建立中介機構(gòu)的經(jīng)營信用、資本信用、質(zhì)量信用、納稅信用等方面的信用檔案庫，實現(xiàn)信息互通共享，強化各方對中介機構(gòu)運行進行事中事后監(jiān)管的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。二是嚴(yán)格中介服務(wù)事項清單執(zhí)行。中介服務(wù)事項清單所列事項，有法律法規(guī)明確限定內(nèi)涵、外延的中介服務(wù)內(nèi)容，要嚴(yán)格按照限定范圍實施，不得隨意擴大；審批部門依照規(guī)定須委托相關(guān)機構(gòu)提供的技術(shù)性服務(wù)，應(yīng)納入行政審批程序，不得增加或變相增加申請人的義務(wù)，禁止一項中介服務(wù)事項分拆成多項以謀取收益；未納入清單的中介服務(wù)事項，一律不得再作為行政審批的受理條件；中介服務(wù)事項要明確項目名稱、設(shè)置依據(jù)、服務(wù)時限、收費依據(jù)及收費標(biāo)準(zhǔn)。三是規(guī)范服務(wù)收費。逐步減少行政事業(yè)類中介服務(wù)事項。

完善中介服務(wù)市場準(zhǔn)入和退出機制。一是積極放寬市場準(zhǔn)入條件和領(lǐng)域。除國家明令禁止的行業(yè)以外，允許各類投資主體進入所有中介服務(wù)領(lǐng)域，著力打破行政區(qū)劃、行業(yè)和部門壟斷，消除行政進入障礙。除法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定明確規(guī)定的資質(zhì)資格外，取消其他各類中介服務(wù)機構(gòu)資質(zhì)資格審批，取消各部門設(shè)定的區(qū)域性、行業(yè)性或部門間中介服務(wù)機構(gòu)職業(yè)限制。二是進一步放開中介服務(wù)市場，嚴(yán)禁通過限額管理控制中介服務(wù)機構(gòu)數(shù)量，取消現(xiàn)有的限額管理規(guī)定，部門不得以任何形式指定中介服務(wù)機構(gòu)，對各類中介服務(wù)機構(gòu)提供的服務(wù)應(yīng)同等對待。三是以從業(yè)資格為約束手段進行責(zé)任追究。

建立信用評價和獎懲機制。一是完善中介機構(gòu)誠信等級評價制度。制定中介機構(gòu)信用評價辦法，實行量化評級和追溯監(jiān)管。各行業(yè)主管部門定期對中介機構(gòu)的誠信評定狀況進行公示，建立信用等級差的、中介機構(gòu)經(jīng)營異常、違背市場競爭原則、侵犯服務(wù)對象合法權(quán)益的中介機構(gòu)名錄，列入“黑名單”。二是實行公開選擇中介機構(gòu)制度，從規(guī)模、從業(yè)質(zhì)量、服務(wù)效率、費用標(biāo)準(zhǔn)、信用記錄等方面對中介機構(gòu)核定分值，定期通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價等市場競爭方式，分行業(yè)選擇中介機構(gòu)入駐中介機構(gòu)信息庫，為企業(yè)和行政事業(yè)單位公開、透明、擇優(yōu)選擇中介服務(wù)機構(gòu)提供便利。三是建立守信激勵和失信懲戒制度。建立健全中介機構(gòu)審計、評估、鑒定、認(rèn)證等結(jié)果的抽查審核機制，并將中介機構(gòu)及執(zhí)業(yè)人員的信用狀況與信貸授信額度、職業(yè)風(fēng)險基金額度、政府招投標(biāo)和購買服務(wù)等掛鉤。各相關(guān)部門要密切協(xié)同，制定落實處罰措施，提高中介服務(wù)機構(gòu)違法違規(guī)成本，不斷提升監(jiān)管的有效性。

作者單位：杭州市公共資源交易中心