三網合一背景下農田水利工程可持續運行管理機制研究*

張燕明

(云南農業大學,昆明　650201)

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三網合一背景下農田水利工程可持續運行管理機制研究*

張燕明

(云南農業大學,昆明650201)

2011年中央一號文件針對我國農田水利等基礎設施十分薄弱的實際情況，提出了要突出加強農田水利等薄弱環節建設的重要措施。文章通過采用到有關市(縣)進行實地查勘、問卷調查、走訪農戶、搜集數據和邏輯分析等方法，針對農田水利工程管理機制與考核歷史沿革、現狀、存在問題及成因進行實地調研，提出了三網合一背景下農田水利工程可持續運行管理機制主要通過內生性，“類生命體”式的方式發展。

三網合一農田水利可持續類生命體現代水網

0　引言

水是人類生存和發展的生命線，是實現可持續發展的重要物質基礎。隨著國民經濟持續發展、城市化進程加快和人民生活水平的不斷提高，水資源問題越來越得到了人們的關注，并已在世界范圍內引起高度重視。我國洪水、干旱和水資源環境問題比較突出并日趨嚴重。為了解決面臨的水資源短缺、洪澇災害頻發、水質環境惡化等問題，現代水網必須以現代水循環調控基礎設施體系與智能管理體系為基礎，構建具有水資源調配網、防洪調度網和水系生態網“三網合一”的現代水網[1]。在這一背景下，以水資源調配為主的農田水利工程可持續運行管理機制如何調整成為新的研究課題。事實上只進行水資源調配的農田水利工程可持續運行管理機制也存在很大的爭議。不同學者對農田水利工程建設的資金來源、工程建設、設施維護和產權歸屬都有不同的爭議[2-10]。而三網合一背景下農田水利工程可持續運行管理機制反而可以突破原來的制度缺陷，實現以制度創新為基礎的發展。

1　三網合一的概念和意義

三網合一是指水資源調配網、防洪調度網、水系生態網“三網合一”的現代水利。2011年中央從戰略全局高度出發，首次用一號文件安排部署水利工作。水利不僅關系防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關系經濟安全、生態安全、國家安全，作為經濟社會發展和生態環境保護的首要條件、基礎支撐、保障系統，具有很強的公益性、基礎性和戰略性。在這一背景下，山東省成為全國第一個現代水利建設示范省。同年全國水資源專家、中國工程院院士王浩來到泰安，為泰安編制水資源調配網、防洪調度網、水系生態網“三網合一”的泰安現代水網。泰安市現代水網，是以實現防洪安全、水資源可持續高效利用、河流水系生態可持續健康發展為目標，以自然河湖水系網絡系統為骨架，以人工的調、配、供、輸、排工程網絡系統為依托，以河流水系生態建設工程網絡為保證，以科學化、智能化決策與管理的水利信息化工程網絡為基礎，包括“一軸眾支暢通，湖庫閘泵聯調，蓄分滯泄并舉，興利除害兼籌”的防洪減災體系，“一湖百庫千塘，一軸四縱十橫，上蓄中引下調，五水高效統籌”的水資源調配體系，“三山六片百庫，一河五城五帶，一湖三廊百景，河湖庫渠健康”的水系生態體系，“站網布局合理，傳輸快捷高效，處理準確迅速，支持保障有力”的水利信息化網絡體系，“體制順暢、機制健全、制度完善、決策科學、調度有序、管理到位”的水利管理調度體系等五大體系的綜合水網。以工程為依托的水基網、以信息化為核心的水聯網、以科學化管理為特征的水調網三網合一，調度、指揮、管理、監控等職能相互融合，在一張網上實現了防洪除澇減災、城鄉供水保障和水生態環境保護等綜合功能。在這一背景下，農田水利工程作為現代水網覆蓋面積最廣，受益人數最多的組成部分，其可持續運行管理機制是關系整個現代水網成敗的關鍵。

2　農田水利工程管理機制現狀、存在問題及成因

2.1農田水利工程管理機制現狀

建國初期，我國農田水利工程多是由農村集體組織負責建設，政府酌情給予補助，工程的使用、維護和管理等也由農村集體組織負責。這些主要的農業配水和灌溉設施的產權都屬于共有產權，資產所有權屬于集體而不是個人，沒有人格化的主體對應，是典型的“公共池塘資源”。農村實行聯產承包責任制之后，農民原有的組織體系被瓦解，農業生產轉為以家庭為單元的獨立經營，較大規模的田間工程建設幾乎停止，只是在灌溉時，農民才對一些工程設施進行簡單整修，缺乏處于鄉鎮管水部門和農民中間的有效的專業管水組織，農田灌溉工程這種農村最主要的公共物品提供和管理處于嚴重短缺狀態。目前我國的農田水利工程管理機制主要有3種：私人治理模式、集權治理模式、參與式治理模式。私人治理的農田水利設施大多是分布于田間地頭的微型工程，由私人建造而成。設施的建設和維護投入資金較少，服務范圍小，產權界定清晰，設施給所有者帶來的直接收益接近設施所創造的總收益。集權治理農田水利設施主要是計劃經濟時期由政府扶持、農民出工投勞共同興建。建成的設施歸集體所有，實行集體管理。參與式治理農田水利設施是指在政府政策的宏觀調控和公共財政的扶持下，把原集體經濟組織和水利主管部門對設施的經營管理權移交給水利工程服務區域內的用水農戶，使他們以主人的身份擔負設施的治理責任。實踐中用水戶組織一般不具有設施的所有權，只是參與設施的經營和維護。參與式治理模式的實質是把公共事物治理的權利程度不同地自上而下轉移，屬多中心治道的性質。

2.2存在問題

私人治理的農田水利設施主要存在的問題是：一是資金投入能力較低。私人治理的農田水利設施主要由農戶私人提供，其資金來源較少，工程建設質量較低，節水能力不高，防洪和生態效益不在其考慮范圍。二是技術投入能力低。私人治理的農田水利設施資金投入能力低，高新技術投入能力較低。以溝灌、渠灌較多，噴灌、滴灌等現代化設施較少。集權治理的農田水利設施主要存在的問題是：一是高昂的管理成本。無論是設施供給方面，還是設備使用維護方面，決策主體各級行政主管人員的利益和集體利益不一致可能會導致較高的交易成本。例如部分地區主管為了政績盲目修建的“政績工程”； 部分地區為了提高收費虛報維護管理成本等。二是高昂的交易成本。部分水利設施使用者貪小便宜，通過各種“偷水”手段侵占公共設施利益。如果置之不理，會將用水成本轉嫁到合法交易的人身上，破壞公平正義，而防止這些手段所需要的人力和物力成本非常之高。參與式治理農田水利設施主要存在的問題是：一是利益統一的決策難以形成。由于參與式治理方式是由所有用水戶組成的水戶組織進行管理的，任何一個決策形成往往是經過長期的談判和妥協才能達成，時間成本很高。而決策一直采用多數法則，必將對少數水戶形成傷害，從而導致管理層分裂，甚至釀成沖突。二是三網合一的現代化水網建設難以成行。由于水戶組織是根據自身利益組織成的利益共同體，其在管理決策過程中更注重的是自身的利益，更看重水資源分配網的利益，從而輕視了防洪調度網和水系生態網的建設。

2.3成因

私人治理的農田水利設施主要是自建自用，未構成商品屬性，無法形成產業，因此資金、技術投入強度不足。而集權治理的農田水利設施責權利不統一，主管和決策者并不需要為自己的錯誤決策付出代價，偷水者沒有收到應有的懲罰，正常用水者并沒有維護自己利益的意識和途徑。參與式治理農田水利設施只能在管理決策這唯一的接口與水戶相連接，不能做到在任何一處區域的任何一滴水都能與水戶自由的連通，無法全方位的調配水資源。歸根結底，我國農田水利建設的管理體制和運行機制在發展過程中取得了很大的成績，但隨著時間的推移，原有的管理體制已經很難適應社會的發展需求。在新的制度形成之前，相關利益各方政府、用水戶、水利工程管理者、建設者、設備供應商以及非人為的自然生態系統多方博弈使得農田水利工程管理工作十分復雜。博弈本身不是壞事，但博弈的結果是農田水利工程建設發展遲緩，就說明博弈制度并沒有很好地理順。新的管理機制建立應當使博弈各方在充分表達其訴求的同時保障農田水利工程建設事業的發展。

3　三網合一背景下農田水利工程可持續運行管理機制

3.1農田水利工程建設可持續運行管理目標

農田水利工程可持續運行的基礎就是建立一套持續進化的管理機制。農田水利事業是隨著自然、社會、科技等因素不斷變化的，任何一種固定的管理制度都不能解決所有問題。楊增文[11]認為，水利現代化是一個不斷進化、發展的概念，應是適應當代經濟社會最先進發展要求，采用當代最先進的發展理念和發展模式，推動水利與時俱進的實踐活動，達到世界最發達地區先進水平。內生性發展，“類生命體”的運行管理制度才能保障農田水利工程可持續運行，實現農田水利工程的“工業4.0”，實現現代水網的物聯網化。農田水利工程可持續運行管理目標是實現農田水利工程的內生性發展，類生命體式發展。“類生命體”管理運行機制是以水利智庫為頭腦，遠距離水網為循環系統，小型農田水利工程為細胞，水情信息網絡為神經系統構建的管理決策系統。這一管理系統要保障5個基本原則不能變，即為保障農戶基本飲用水供應； 生態系統在沒有大的氣候變化條件下維持穩定； 一般洪澇災害保障人民生命和財產安全，特大澇災害保障人民生命安全； 無特大自然災害，管理運行期間保持盈利； 堅決反壟斷，避免人民受到利益集團傷害。這一管理系統要實現農田水利資源高效調配與農田水利建設事業不斷發展的兩個中心發展方向。

3.2農田水利工程建設可持續運行管理制度

目前我國現代水網建設處于興建期，管理采用“由上而下”的嚴格管控的方式管理。例如泰安市全面啟動了水利綜合執法工作。構建了“支隊監督管理，大隊統一執法，中隊重點配合，鄉鎮巡查輔助，村級信息通報”全覆蓋、無縫隙的水利綜合執法網絡體系，并形成了“一支隊伍執法、一個窗口收費”的水利綜合執法模式。通過綜合整治，泰安市建立起以“統一規劃定點，統一出讓發證，統一稽查票據，統一稅費征收，統一解繳分成，統一稽查監管”和以“六統一”管理為核心，以有償出讓制度、聯合執法制度、禁采制度、稽查制度、稅費征管制度、考核制度等為主要內容的長效管理制度。但未來，現代水網建成以后，這種集權治理模式的管理制度必將被“去中心化”的管理模式所取代。這是因為水網管理的復雜性和不確定性是不能通過中心決策實現最優管理。市場化、去中心化的管理模式包括獨立性、全功能性和可交流性的小型農田水利工程單元，能夠大范圍，長距離的水資源調配運輸管網，實時監測水文情況并完成實時水資源交易的網絡平臺。

3.3農田水利工程建設可持續運行管理要素

3.3.1資金管理

農田水利工程建設可持續運行資金來源主要來自現代水網受益者的利益反饋。其中水資源利用受益者可以通過水費的形式提供； 防洪澇受益者可以通過洪澇災害保險的方式提供； 而水生態利用的受益者通過不動產稅費等形式由國家和地方政府支付。為了防止水費收取與建設管理不平衡的矛盾，可以通過發行股票、債券的形式募集資金完成。水費價格根據水資源供求態勢，動態調整。

3.3.2設施設備管理

農田水利工程建設可持續運行設施設備采用統一、標準化配備，保障設施設備統一。設施設備建設、維修、保養分段公開招標。監督管道維護過程中的貪污腐敗問題，保障水網安全和投資人的利益。由于水網所有水資源是相互連通的，水質監測不過關的污水進入水網，必將導致水網中的水被大面積污染。因此，防止污水進入水網也是設施設備管理的重要環節。

3.3.3人才和科技的管理

現代水資源研究機構將成為現代水網的大腦。專門的水資源智庫可以根據長期數據積累和近期自然、社會、金融、科技等信息進行分析，并對市場提供建議。由于市場調節的自發性、盲目性和滯后性，促使未來現代水網建設要通過理性的“大腦”保障基本水資源的剛性需求，避免市場“過熱”和“過冷”造成損失。同時面對日益變化的社會環境，不斷提高現代水網的供給能力，降低現代水網的運營成本。在保障運營的前提下，培養農田水利方向人才，為科技創新提供科研環境是保障農田水利工程可持續發展的必要條件。

3.3.4環境和市場的管理

自然環境和市場分別是農田水利工程可持續發展的自然基礎和人文基礎。自然生態環境保護分為水資源合理利用和污水處理兩部分。自然生態環境水資源合理利用是指水資源的最大利用量不能侵害生態環境的最低需水量。這一數據需要對水情嚴格監控，并通過專業計算獲得。污水處理是提高水資源重復利用率的主要手段。目前我國急需發展的是雨污分流系統，這一系統可以有效提高污水處理效率。未來農田面源污染水資源治理也將成為農田水利工程可持續發展的重要條件。市場管理主要包括市場保護和市場拓展兩部分。市場保護主要是指投資人保護和消費者保護。投資人保護是指通過金融市場保護和金融創新保障投資人在金融市場上的利益，通過調控水價保護投資人的合理收益，通過管理監督防止貪污受賄行為對投資人利益造成侵害。消費者保護是指通過反壟斷保護消費者權益。市場拓展是指開發天然純凈水和天然礦泉水等相關產品，拓展市場盈利空間，保障農田水利工程可持續發展。

4　結論與政策建議

綜上所述，三網合一背景下農田水利工程可持續運行管理機制主要通過內生性，“類生命體”式的方式發展。政策建議如下。

一是以南水北調工程為主干，通過上市融資等方法構建大范圍、遠距離的現代化水網。以山東省為例， 2011～2012年分別完成膠東調水和南水北調主體建設任務， 2011年完成70億元的投資任務，同步推進各項配套任務建設，實現長江水、黃河水與當地水的聯合調度和優化配置。

二是通過引導發展，實現農田水利工程的“工業4.0”，實現現代水網的物聯網化。國家各部門要對資金投向進行有效的協調和分工，確保各類資金能夠及時提供到位，切實發揮應有作用。要切實發揮農田水利建設規劃的作用，做好農田水利建設的指導工作，對于農田水利建設資金的使用，要按照統一規劃的內容和優先次序，由相關政府部門統一組織實施，有效保障各類資金的合理使用。以山東省為例，按照“農村供水城市化、城鄉供水一體化”的要求，努力推進城鄉供水同源同網同質。

三是加大農業科技推廣力度。農業科技的發展是促進農田水利事業發展的關鍵。大力開展雨洪水資源利用，推廣滴灌、滲灌等先進技術，加快基層水利站的建設與投入，開發適合當地節流灌溉的用水機制與方式。以山東省為例，除黃河外每年出境水量達76億m3，盡可能多地留住并用好這些水，對緩解山東省水資源短缺矛盾作用巨大。

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SUSTAINABLE OPERATION MANAGEMENT MECHANISM OF FARMLAND WATER CONSERBANCY UNDER THE BACKGROUND OF THREE NETS*

Zhang Yanming

(Yunnan Agricultural University，Kunming 650201，China)

Aiming at the situation of irrigation and water conservancy and other infrastructure, "No.1 document" of central governmentproposed to highlight the important measures to strengthen the construction of irrigation and water conservancy.Through the adoption of the field survey, questionnaire investigation, visiting farmers, collecting data and logic analysisin the relevant municipal (county),this paper analyzed the historical evolution, current situation, problems and causesof irrigation and water conservancy project management mechanism, and put forward endogenous mechanism of sustainable operation and managementfor the irrigation and water conservancy engineeringunder the background of three-in-one network.

integration of three networks; irrigation and water conservancy; sustainable; lifelike; modern water networks

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160534

2015-04-22

張燕明(1985—)，女，云南宣威人，講師。研究方向：農業水土工程。Email： 56557660@ynau.edu.cn

S277.7；F323.213；S274

A

1005-9121[2016]05-0203-05

*資助項目：水利部公益性行業科研項目(201301033)； 云南省科技廳青年項目“滇中干旱災害風險評價研究”(2015FD021)