農村土地“三權分置”的制約因素及路徑研究*

龔　睿

(重慶工業職業技術學院，重慶　401120)

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農村土地“三權分置”的制約因素及路徑研究*

龔睿

(重慶工業職業技術學院，重慶401120)

實現農村土地的承包權、所有權、經營權“三權分置”的農村土地制度，可以有效解決我國現行土地產權面臨的困境，對推進農村土地關系變革具有重要意義。文章對農村土地“三權分置”的實施背景進行闡述； 分析了農村土地“三權分置”實施過程中存在的制約因素，如由于法律體系不健全帶來的制度性障礙，三權利益互相博弈導致利益關系失衡的經濟性障礙，以及由于配套政策法規不健全造成的經營權受限的政策性障礙。同時，該文提出了完善法律體系，加強政府扶持，強化政策引導； 強化對經營權流轉的監督管理； 完善相應配套機制，實現經營權的抵押權能； 促進經營權和承包權主體利益達到平衡等方面路徑措施，旨在為制度的合理實施提供一定政策參考。

三權分置農村土地農村土地承包權產權制度經營權

0　引言

農村土地是農業生產中最重要的載體，與農村經濟社會發展以及農民利益息息相關。當前，在我國經濟發展常態化背景下，農村土地產權的公平和效率就成為農民關注的重點問題。隨著我國新一輪經濟體制改革，農村土地出現了產權不清、權能殘缺等一些問題，阻礙著生產率的提高，兩權分離(所有權和經營權)的舊制度逐漸不適應經濟社會的快速發展。2014年中央農村工作會議指出，要創新發展一種新型農村土地產權制度，即“三權分置”，其核心內容就是在堅持農村土地經營制度的基礎上，進一步落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權。同年習近平總書記在中央深化改革領導小組上的講話中也談到，解決好農村土地制度改革問題，才能從根本上推進中國農業走向現代化。可見“三權分置”制度的創新對于進一步完善農村經營制度以及土地制度創新具有重大意義。然而，“三權分置”制度在實施過程中遇到很多突出問題，阻礙了這一制度的有效推進。基于此，該文詳細分析了農村土地“三權分置”實施的制約因素，同時提出了建設性的路徑措施。

1　農村土地“三權分置”實施背景

我國是農業大國，土地是生產的重要載體，在我國國民經濟發展中占據著重要地位。而農村土地制度對于維持我國經濟的長期穩定發展具有重要的推動作用。農村土地制度不僅關系農村居民日常生產活動，同時對我國農村經濟總體穩定發展以及整個社會的和諧進步均具有重要調控作用。新中國成立以來我國土地制度主要經歷了3個主要階段[1-2]：(1)1949～1953年的土地改革階段，這一階段徹底改變了過去封建半封建的土地所有制，生產力被解放出來，同時又建立了農民土地所有制，提高了農民種地的積極性。然而這種制度的不足在于工業經濟發展和小農經濟發展存在巨大矛盾，而農地產權私有也成為限制農業經濟發展的重要因素。(2)1953～1977年人民公社階段。這一階段主要是將土地轉變為合作社成員共同經營，把土地歸為集體所有，這種模式雖然在一定程度上克服了小農經濟帶來的缺陷，但也消弱了農民生產的積極性。(3)1987年至今的家庭聯產承包責任制[3]。這種土地制度是在土地集體所有的基礎上，將土地資源分配給農戶自行進行生產，這種制度在某種程度上極大地提高了農民生產勞動的積極性，促進了我國農村經濟的發展。隨著家庭聯產承包責任制的實施，土地產權模糊、流轉權限不清等問題嚴重制約了我國農村經濟的進一步發展。因此，對農村土地產權及其它權利進行明確劃分和系統研究就顯得尤為重要。農村土地“三權分置”實際上就是堅持我國土地所有制的原則不變，對農村土地結構進行科學合理的優化和調整，通過土地所有權、承包權、經營權三權分置，從而形成以所有權為基礎，經營權為核心，承包權為保障的協調融合的發展機制。

2　農村土地“三權分置”實施的制約因素

農村土地“三權分置”作為一種新的土地制度模式，可以有效解決家庭聯產承包責任制度中承包權和土地所有權分離而導致的權責不明、土地產權不模糊以及利益主體不清等問題，從而將土地的紅利進一步釋放出來[4-5]。但是，在具體實施過程中，農村土地“三權分置”的實施存在著法律和制度方面的桎梏，同時也面臨著三權利益博弈產生失衡的危險和困境，以及由于配套設施不健全導致經營權無法實現的局面。

2.1經濟性因素

“三權分置”制度的順利實施，須明確三權利益主體之間的關系。在市場經濟體制下，三權的權利主體會從各自利益角度出發進行相互博弈。首先，在三權中能夠進行市場交易和流轉的只有土地的經營權。因此為了追求經濟利益，農民就更加注重經營權利的實現，而忽視了土地的承包權和所有權，由此導致經營權的主體地位增強，所有權和承包權地位逐步減弱，使三權之間矛盾更加突出。土地經營權的流轉有利于將更多分散的土地集中起來，進而實現土地的規模化經營。但隨著經營權市場的放開和準入條件的降低，受供求關系的影響，土地的經營權流轉價格必然會提高，進而抬高了農業生產的成本，使規模經營的利潤空間變小，影響三權分置制度的實施效果[6]。其次，外來及工商資本的注入，對原來擁有土地經營權和承包權的農民構成了較大的威脅，農民的根本利益受到損失。同時，由于種植主糧的經濟效益遠遠低于經濟作物，大多數經營者會選擇種植經濟作物，導致糧食作物種植面積逐漸降低，造成農地的“非糧化”，同時一部分經營者也會改變農地的基本用途，造成農地的“非農化”，給我國糧食安全面帶來極大威脅和挑戰[7]。

2.2機制性因素

“三權分置”中經營權的權利實現會遇到以下幾個問題：(1)經營權流轉機制不健全。雖然我國土地承包經營權制度已經經歷多年，但在機制的建立和完善方面還存在一定的問題，比如土地糾紛案時有發生，社會化服務水平較低，配套設施不健全等。尤其是當土地的承包權和經營權分離后，現有的體系和機制還需要進一步完善。(2)經營權的確權登記存在滯后性。當前政府只是開展了對農村土地承包權進行確權頒證工作，并沒有進行確權認證，由于經營權的確權存在一定的滯后性，這就容易在市場交易和流轉出現權責模糊、權屬不清等問題。(3)缺少經營權抵押的支撐體系。在“三權分置”的頂層設計中，明確表示土地經營權是可以作為抵押的，但在實際實施過程中則存在較大阻力，比如沒有專業的評審機構和相應的評估標準對經營權的價值進行合理化評估，缺乏社會化服務組織和相應協會為農民提供政策、信息、交易、金融、法律等相關服務[8-9]。社會服務化體系不健全、尚未形成相互配套和完善的措施來保證經營權的順利實現。

2.3政策性因素

目前，國內專家學者雖然對“三權分置”的制度設計進行了探索研究，但只停留在理論表面，具體涉及法律層面的問題還沒有得以解決，也沒有將制度落實到法律規范上。當前，我國現有的土地產權法律法規有《憲法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》、《物權法》等(見表1)。但上述法律法規并沒有對農村土地承包權、所有權、經營權的內容作出充分界定，也沒有對其權能邊界進行詳細劃分。農村土地經營權是從土地承包權分離出來的一種權利，而關于經營權實現的法律法規，目前也只停留在地方性法規、政策文件上面[10]。由于缺乏相應的法律依據，就無法構建起經營權的流轉和抵押體系，進而導致這項權利實現面臨較大阻力。而在政策體系方面，雖然國家已經把“三權分置”作為農村土地改革的一項新模式進行推進，但傳統的政策體系還不能滿足和適應“三權分置”的制度設計。比如，糧食直補、農機補貼等政策的設計是為了刺激農民種糧的積極性，但在“三權分置”的制度下，隨著農地經營權流轉的行為逐漸增多，在沒有明顯接受補貼主體的情況下，糧食補貼款項最終并不沒有發放到種糧農戶手中，激勵機制成效不大。

表1　農村土地產權主要法律法規

年份土地產權法律法規制度主要內容1949～1953《中華人民共和國土地改革法》、《城市郊區土地改革條例》農民權利在法律層面得以體現,即由封建土地所有制度向農民私有制進行轉變,農民擁有土地所有權1982《憲法》土地公有制度獲得法律肯定,進而形成了新的二元土地結構,即城市用地歸國家,農村土地歸集體所有1986《土地管理法》、《農業法》這兩部法律對土地的使用權和所有權做了明確規定,進一步確定了土地登記制度的法律性1998《土地管理法》修訂進一步明確了土地承包權的內容和期限,此外對土地使用權的轉讓也作出明確規定2002《農村土地承包法》、《物權法》《農村土地承包法》明確了土地承包經營權的流轉方式《物權法》確立了農村宅基地使用權、土地承包經營權的用益物權的突出地位

3　農村土地“三權分置”的實現路徑分析

農村土地產權制度改革不僅關系到農民增收、農業發展和農村穩定更關系到國家糧食安全。在探索“三權分置”具體實施路徑時，應結合我國國情，探索出一套低能耗、高效益、可持續的發展道路。

3.1完善法律體系，加強政府扶持和政策引導

目前，我國“三權分置”制度對農村土地承包權、所有權、經營權還沒有明確的定義，制度的實施還沒有落實到法律法規的層面，嚴重阻礙了農村土地制度的改革進程。因此需要不斷完善相關法律法規體系，加強政策的引導和政府的扶持。首先，應該調整和完善《農村土地承包法》和《土地管理法》中關于農村土地承包權方面的內容，以《物權法》作為參考內容，在法律層面上對農村土地的三權分置進行設計。其次，應該從保障和規范經營權的角度制定《農村土地經營法》來彌補農村土地經營權的法律空白，明確經營權權利主體的范圍包括土地承包權的農戶、專業大戶、家庭農場、農民專業合作組織等等的新型農業經營主體； 規定工商資本如果要獲取土地的經營權需要向土地部門提出申請，經審核通過后方可獲得土地的經營權，并設立轉讓的最高期限和最低期限。再次，應該加快調整現行農村補貼政策，將補貼的項目進行分類，使農地補貼和種糧補貼資金能夠真正發放到農地經營權主體當中，以保證補貼的獎勵作用能夠充分發揮出來。調整耕地征收補償政策，細分補償項目，涉及征收土地本身的補貼資金要發放給農地承包權主體，地上附著物的補貼資金要落實到經營權主體上面，這樣才能保證土地補償的合理性和公平性。此外，為了進一步確保“三權分置”的制度有效實施，還應積極推進教育、醫療、社會保障、就業等城鄉一體化發展，破除城鄉二元體制，使城市和農村有效的接軌，農民可以在城市和農村都得到較好的發展，這才會使農村土地經營權和承包權真正的分離[11]。

3.2強化對經營權流轉的監督管理

在“三權分置”制度中，經營權的流轉是最為關鍵的部分，直接關系到農民增收問題。但在農村土地經營權流轉過程中，農民利益受損、流失的現象時有發生，因此要強化對土地經營權的有效監督和管理。

一是要加強對經營權流轉市場的監管力度。為了防止市場經濟下農村土地經營權價格的不正常變動，政府要利用宏觀調控手段，促使農村土地經營權的流轉價格處于正常合理范圍。例如采用動態價格的方法，經營主體可參照當年本地區糧食收購價格來制定經營權的流轉價格，并一次性支付流轉期限的全部款項。另外，在經營權流轉期限內，應根據每年市場價格變動進行調整。當糧食作物價格上升，應給承包權主體補充差價； 當糧食價格降低時，則不再補交，糧食價格下降部分，不予退還。具體實施辦法需根據當地農產品市場價格進行調整，對流入主體應該加以充分監督。

二是要實施經營權流轉的期限監管政策。農業生產具有風險大、周期長等特點，在土地經營權流轉時一定要充分考慮這些因素，合理確定流轉期限。期限短，不利于經營者對土地長期投資，降低經濟效益； 期限過長，則會對承包權產生一定的沖擊，影響土地的進一步流轉。同時，在制定合同時，要充分明確和考慮土地產權和農業生產的實際情況，確定合理的經營權流轉期限，一般最短時期為3～5年，最長為土地剩余承包期，經營權主體可在本輪土地到期之前的1～2年進行續約，簽訂下一期的土地經營權流轉合同。

三是加強對經營權流轉程序的監督管理。一方面要制定經營權獲取準入機制，對工商資本進入市場要嚴格把關。另一方面要對獲得農村土地經營權的主體的資金、經驗、技術等條件進行審查以保證農地的使用用途等。糧食主產區還應該建立糧食生產統一標準，達到其標準才能獲得準入資格。當工商資本進入市場后應采取積極應對措施，在充分堅持農民意愿的基礎上，遵循自愿的原則，從根本上保證農民利益，同時嚴格控制農地使用用途，督促經營權主體保護耕地的義務。

3.3促進經營權和承包權主體利益達到平衡

當土地經營權和承包權分開以后，可能出現經營權“一權虛化”和承包權與經營權“兩角全力”等現象。隨著農村經濟社會的快速發展，土地的保障功能會逐步降低，承包權的權利會逐漸弱化，這也是社會發展的必然結果。為了保持經營權和承包權主體利益達到平衡，在“三權分置”制度設計時候，就應該賦予承包權更多權能，比如繼承權、征地補償、維持權、退出權，等等。當農村土地經營權與承包權分離之后，承包權主體依然可以獲得承包地的權利，同時也可以獲得承包地經營權轉讓的經濟收益。

在承包權的社會保障功能弱化的同時，土地的財產屬性則逐漸增加。因此，充分肯定承包權的繼承權，不僅有利于保障承包權權能，還能保障農民獲得財產權的權利以及經營權的主體利益。當承包主體責任人去世后，承包地上的經營權仍然存在，由此可以保證經營權主體利益能夠長期穩定保持，以促進經營權的流轉與放活。在充分堅持承包權主體自愿的前提下，實現承包權的退出權。承包權主體可以自由退出集體經濟組織，選擇進入城市工作和生活。而承包權退出權的實現，在一定程度上能夠合理配置農村土地有效資源，進一步調整和優化農村勞動力結構，使土地能釋放出更大紅利，進而實現農業的規模化和集約化經營，促進農業可持續發展，同時為破除城鄉二元結構，建設新農村打下堅實基礎。

3.4完善相應配套機制，實現經營權的抵押權能

農村土地經營權的抵押性是一項重要的權能。要實現經營權的抵押，就要建立健全經營權抵押機制。一是積極開展農村土地確權頒證工作，確定土地經營權的規范、期限、主體，為經營權的抵押奠定基礎。二是建立經營權價值評估機構。抵押的前提是抵押物的價值具有可計量性，而農村土地經營權在實際計量中存在較大困難，這必須要通過專業的測算方法，對經營權的價值進行評估，即包括土壤的質量、鹽堿程度、土壤成分、氣候條件、降水量等內容。三是要確定經營權抵押償還順序，如收益權、使用權、占有權和處分權。當經營權抵押主體無法償還抵押資金時，金融機構可以優先收購土地上的附屬物的收益權，如果附屬物不能夠有效抵押，再收回使用權、占有權和處分權，這在一定程度上可以緩解經營權的變現困難。

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STUDY ON THE INFLUENCE FACTORS AND PATHS OF THREE RIGHTS SEPARATION OFTHE COLLECTIVE RURALLAND*

Gong Rui

(Chongqing Industry Polytechnic College，Chongqing 401120，China)

To realize the rural land system of " three rights separation"(i.e., the land rights of contract , ownership and management) can effectively solve the problems of the current land property rights in China, which is of great significance to promote the reform of the rural land relationship. This paper described the background of the implementation of the " three rights separation " of rural land, and clarified the restriction factors, such asthe institutional barrier due to the imperfection of the legal system, economic obstacle because of the game of three rights, andthe policy barrier because of the limited management rightand the imperfection of the supporting mechanism. Therefore, it put forward several measures from some aspects to provide the policy referencefor the system of reasonable implementation, such as perfecting the legal system, strengthening government′s support and policy guidance,strengthening the supervision and management of managerial right, improving the corresponding mechanism, realizing the right of managerial right′s mortgage, and promote the balance between contractual right and managerial right′s interests of the subject.

three rights separation; the rural land; contractual right of the rural land; the system of the property right; managerial right

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160522

2015-04-03

龔睿(1983—)，女，重慶人，碩士、講師。研究方向：從事經濟法、民商法方向研究。Email： 15823827676@126.com

F321.1

A

1005-9121[2016]05-0143-05

*資助項目：重慶市渝北區科技計劃項目“引領校企合作深入發展的政府體制機制創新研究”(2014(社)20號)； 2015年重慶市科學技術委員會決策與咨詢項目“‘五大功能區戰略’背景下的重慶市渝北區現代都市農業旅游發展研究”(cstc2015jccxA0029)