節約集約用地是新加坡經國之道
——參加新加坡國土資源節約集約利用考察學習體會

浙江省國土資源廳后勤服務中心　黃志華

節約集約用地是新加坡經國之道
——參加新加坡國土資源節約集約利用考察學習體會

浙江省國土資源廳后勤服務中心黃志華

8月21日至30日，筆者有幸參加了浙江省國土資源廳組織的《新加坡國土資源節約集約利用管理高級研修班》，通過新加坡多位專家學者、政府官員的授課和城市建設實地考察學習，最深切的體會是：節約集約用地是新加坡治國理政最成功的經驗。

一、新加坡土地國情決定要節約集約用地

新加坡位于北緯1°18′，東經103°51′，毗鄰馬六甲海峽南口，北隔狹窄的柔佛海峽與馬來西亞緊鄰，南隔新加坡海峽與印度尼西亞相望。新加坡屬島國，全國由新加坡島、圣約翰島、龜嶼、圣淘沙、姐妹島、炯島等六十余島嶼組成，最大的三個外島為裕廊島、德光島和烏敏島。作為該國首都的新加坡島，東西寬約43公里、南北長約23公里，全域土地面積700多平方公里，人口550余萬，地少人多、人口密度大，缺水缺礦，這就是新加坡的國情。這片狹小有限的土地空間，既要承擔著550多萬人民生計所需的經濟建設和人們文化教育社會發展及生態保護任務，又要承載著作為一個主權國家的政治、軍事、外交任務。新加坡土地國情決定了該國必須要節約集約用地，別無它途。

二、新加坡節約集約用地實現途徑和采取的措施

新加坡經濟發達、人口密集、土地狹小，但有限的土地并沒有成為新加坡經濟社會發展的制約。主要的成功經驗是在土地規劃編制上，綜合考慮交通、環保等因素，做到土地利用集約性，土地利用綜合效益最大化；在具體項目實施中，采取各種激勵措施注重開發業主用地節約性，爭取土地空間利用最大化。

1.科學合理的規劃體系

新加坡的土地規劃體系包括概念規劃、總體規劃及規劃和建筑方案。

概念規劃，描繪的是政府的戰略性藍圖。編制時應考慮國家經濟發展、人口增長、種族構成等因素對用地的需要。概念規劃每10年檢討修改一次。第一個新加坡概念規劃，始編于1971年，當時，新加坡政府為了編制好國家管長遠、涉根本的第一個概念規劃，除本國的規劃專家外，邀請了聯合國組織等外國專家參與。之后于1981、1991、2001、2011年四次修改。

總體規劃，是根據概念規劃的宏觀架構和策略為各個地段做更詳細的規劃，明確該地段或地塊的土地用途、地下地上空間限高和容積率等指標。總體規劃每5年檢討修改一次。對于新加坡編制的土地利用總體規劃的科學性和合理性，相信到過新加坡的都會有一個最深刻的印象，就是地下空間的利用和地鐵站周邊土地的用途，還有綠化。新加坡政府規定地下30米以上空間屬于土地產權人，30米以下屬于國家所有，新加坡政府的土地總體規劃對各個地段或地塊的土地租售的“容積率”指標中，都已包含對地下空間的開發使用。因此，新加坡幾乎所有的酒店、寫字樓、學校等公共建筑的地下空間都得到了充分的利用。其中，新加坡裕廊工業園緯壹科技城的一幢綜合辦公樓地下有六層，分別用于商場、車庫等，開發強度很大，真正體現了新加坡政府“寸土尺金”的理念和實踐。而且，只要是地鐵站周邊的酒店、商場、寫字樓等，規劃設計都一步到位，地鐵站出入口幾乎都與這些公共建筑通過地下空間通道相連，既便民，又有效地緩解地鐵站出入口人員的擁擠。對于地鐵站周圍土地的用途大多用于政府建設公共組屋，確保實現租住政府公共組屋（戶均月收入在1.2萬元新幣的該國公民、獲永久居留權的居民可申請）的普通市民能實現步行不超半小時就能乘公共交通（公共巴士、地鐵）上班、出行的規劃設計理念，有效提高公共交通利用率、緩解城市交通和環境壓力。目前，新加坡82%以上的家庭居住在政府的公共組屋里。另外，新加坡不但馬路干凈，城市綠化也做得很好，可謂“見縫插綠”，幾乎所有建筑體屋頂、樓層走廊過道（有些是設計時特別考慮的“綠道”）、街角店前到處綠化，有垂直綠化的，有套種、間植的立體綠化的，全國綠化率高達近50%，這與政府倡導和領導率先示范搞綠化，政府規劃強制規定綠化面積及激勵垂直綠化分不開的。以至于筆者到新加坡的第一天就在家庭微信圈發了一則：“地面干凈、立體開發、注重綠化、交通有序，一天觀感。”的微信。

規劃和建筑方案，是指土地使用者，根據政府土地總體規劃確定的各項用地指標及政府劃撥、租售土地的相關規定或契約約定編制的具體地段或地塊的土地開發建設方案，需要報經市區重建局等法定機構或部門批準后實施。

2.嚴格務實地實施規劃

嚴格性主要體現在：一是規劃編制修改的制度化，如上述的概念規劃10年自我檢討修改一次，總體規劃5年自我檢討修改一次，在規定修編期間概念規劃確定的土地功能或總體規劃規定的各項用地指標一般不得隨意變更和突破；二是申請變更規劃功能和指標程序嚴格，尤其是對概念規劃確定的土地功能更改，更改申請要獲國家議會批準；務實性主要體現在對土地總體規劃的實施中，土地使用者如對具體地段或地塊有好的開發方案或建議，屬于微調范疇的，只需得到市區重建局批準即可。有些還有政府鼓勵政策，如對積極響應政府號召，實施建筑體垂直綠化達到規定面積的，可在原有規定的建筑面積基礎上獎勵最多增加200平方米以適當提高容積率，或獲得政府最高比例是綠化總投入50%的綠化資金補助。

3.統分結合、權責明確的土地管理體制

據授課專家學者介紹，新加坡的土地所有制是國有和私有混合制度。由國家律政部隸屬的法定機構——新加坡土地局代表國家行使土地所有權職責，負責對政府土地和政府建筑物的管理和管制，即承擔土地征用，國有土地出售、出租、分配，土地注冊和用途監管及土地資料管理等職責，確保政府土地出售、建筑物出租得到合理價格。在土地管理實踐中，也接受私有土地的委托代管、處置業務。而對于與土地局同樣作為新加坡法定機構的隸屬于國家發展部的市區重建局，負責土地規劃編制及通過規劃實行土地用途管制；對于隸屬于國家發展部的建屋發展局、國家公園局，隸屬于貿工部的裕廊工業園，隸屬于交通部的陸路交通局、海事港務局、民航局，隸屬于環境及水源部的公用事業局（水資源管理機構）等其他法定機構的用于建設政府組屋、公園、工業、交通及水利設施用地，則根據土地局的分配和劃撥，對各自擁有的國有土地盡管理和運營職責。

4.嚴格的征地法律制度和高效的訴求處置程序

新加坡國有土地在全國土地總量中所占比例的急劇上升給人的印象特別深刻。新加坡國有土地從被英國殖民邁向自治期間（1945-1959年，1959年6月3日經英國政府同意成立“新加坡自治邦”）的1949年只占全國土地的31%，到目前為止已占全國土地總量的90%以上，這得益于新加坡嚴格的征地法律制度和高效的訴求處置程序。新加坡政府先后頒布了兩部征地法律制度，1958年通過臨時土地征用法，1966年通過了經修改后的土地征用法。法律規定，法定機構為了公益目的實施居住、商業或工業用途，可以提出征用私人土地的征地建議，經內閣批準后實施。對于經批準的征地決定業主不得對抗，如土地產權人拒絕搬離，土地局會發一個收回土地的通知，即意味著土地從私人手上轉歸國家所有。之后，原產權人繼續占用土地就被定性為非法侵占。這樣的話，原土地產權人的處境，用時下的話就是“性質很惡劣、后果很嚴重”，會面臨“牢獄之災”。土地產權人只能對征地的賠償問題進行有限的“討價還價”，但“討價還價”過程不影響國家征地決定的執行。由于就某地段或地塊的征地價款，是由獨立于新加坡土地局的公共服務委員會提名、總統任命的首席估價師評估的，對這個評估結果有異議的，可以上訴，且只能向土地征用上訴庭提出而非法庭，該上訴庭決定最終數額。當然，針對征地的法律觀點爭議，可向最高法院提出上訴。

三、新加坡節約集約用地經驗及其他做法的啟示

新加坡作為城市綜合體國家，其節約集約用地程度在世界范圍內也是最高的，南洋理工大學博士、中國人民大學教授劉云華認為，新加坡的土地利用率是世界第一的。我們和新加坡的國情不同，土地等自然資源稟賦差異很大，但新加坡節約集約用地經驗及其透過土地管理所折射出的創新精神、管理理念、規則意識及工作作風給我們的啟示很多。

1.編制和實施規劃要嚴肅性與務實性相結合，土地效益要綜合考量

結合我國現行規劃體系，有土地利用總體規劃，有城市或村莊、集鎮規劃，還有林林總總的專業規劃，各種規劃分別由不同的部門編制。就大的規劃而言，土地利用總體規劃相當于新加坡的概念規劃，主要落實國家保護耕地、保障國家糧食安全的戰略和保障經濟社會發展需要，應著重強調規劃執行的嚴肅性，如界定的城市或村莊、集鎮規模一般不得突破；對于城市或村莊、集鎮規劃，屬于局部規劃，應基于城市是一個有機綜合體體現其靈活性。對于局部地段、地塊的開發或某個建筑體的使用，其規劃功能、指標經批準應允許業主根據形勢發展、業態變化作些合理的調整。

對于土地利用，總的要遵循“要開發，就要增加開發強度；要保護，就要加大保護力度”原則，節約集約用地。城市規劃應科學布局、合理配置生產、生活、生態各類用地，注意“三生”用地之間的內在有機聯系。政府處置土地，應克服急功近利，講求土地綜合效益。在生產、生活、生態用地中，對于規劃用于生產的用地要加大開發強度，生活用地要考慮人們出行便利，對濕地、綠化等生態環境要加大保護力度。對于城市綠化用地和生態環境保護用地，也要秉持“青山綠水，就是金山銀山”的理念，借鑒新加坡千方百計、不遺余力搞綠化，實現花園城市、花園中的城市的愿景。目前，城市或村莊、集鎮規劃，尤其是城市規劃土地功能區隔太單一，如交通、學校、廠礦、居住、商業等用地連片不連接，互相之間缺少有機聯系。所以很多國內城市會出現早晨上班人流、車流集體向某一方向奔流，傍晚又集體向反方向奔流的壯觀景象，大學城學生開學后晚間燈火通明、一派欣欣向榮景象，假期里燈光寥若晨星，一派冷清凄涼的尷尬局面。

2.決策過程要民主有柔性，管理依法依規有剛性

現行《土地管理法》是開創全國人大立法全民參與討論而頒布的一部法律，相較于其它經濟法律，出臺這部法律的過程是相當民主的，而且法律規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用并給予補償。對于阻撓征地不交地的行為，《土地管理法實施條例》也有明確規定處置方式和解決途徑，但仍然普遍反映征地難。針對這個現象，首先要檢討立項是否民主，程序和批準夠不夠權威，即是否存在濫用征地權情況；其次檢討在項目征地推進過程中，有否違背法律規定的程序和環節；再次，看征地補償是否依法、合理、到位。如果上述情況都依法依規、合理的，就應維護法律權威，體現征地的強制性。事實上，在征地實踐中，應迫切研究限制征收權，把轉農民集體土地所有權征地限于國家建設跨縣以上的交通、水利、能源和軍事項目。結合當下農村土地管理制度改革成果，對于其它公共設施和公益事業項目需要使用農民集體所有土地的，應當采取維護農民集體土地所有權不變的“征用”方式供地，有利于擴大農民集體經濟組織的財產收益。同時，簡化現行法定征地程序；嚴格征地所涉權利當事人可訴內容，適當限制和規范被征地權利人的利益訴求救濟途徑，節省行政、司法資源，提高行政效率；當然，土地管理部門要依法履職、言行規范。

3.遇到困境要有創新思維，變危機為機會

新加坡1959年6月獨立，1962年9月投票公決、1963年9月加入馬來西亞聯邦的主要背景之一，就是缺乏淡水資源。目前，新加坡解決全國550余萬居民用水有四條途徑：由馬來西亞通過柔佛海峽管道供水，占50%以上；國內雨水集水，大部分的河流都改造成蓄水池，還建設了很多人工集水區；淡化海水；處理并循環使用已用的生活用水，即“新生水”。一直以來，新加坡居民飲用水大多依賴鄰國供應，由于政治、自然等因素，風險很大，且由馬來西亞供水的合同很快到期。為了規避風險，不受制于人，新加坡政府早已未雨綢繆，一方面精細規劃，把有限的國土面積盡最大可能使其成為“集水區”。到目前為止，全國三分之二的土地面積已經是集水區，除保護區集水區外，非保護區集水區涵蓋住宅、商業與輕工業區。另一方面，早在幾十年前新加坡政府就組織開展已使用生活用水的循環再利用技術研究和應用，并把通過該項技術獲得的循環再利用水首創取名為“新生水”。通過大面積集水和新生水技術，新加坡已解決自己的飲用水問題，而且，新生水技術已成為新加坡對外國際合作與創利的一項產業。新加坡解決用水問題，轉“危機”為機會，表明創新的力量是無止境的。俗話說，辦法總比問題多，創新可以解決面臨的一切困難。因此，當我們在工作中遇到困境時，只要勇于創新、善于創新，就沒有跨不過去的坎，解決不了的問題，戰勝不了的困難。

4.愛崗敬業，高效履職

不論是在職的官員，還是退休的官員，在給我們授課時都不約而同地說道，在新加坡政府機構和官員對待工作是不允許互相推諉扯皮的，對這一點筆者也是感慨頗多。很多人都知道，新加坡“高薪養廉”，這也許就是人家沖著“高薪”而為。但很少有人知道，新加坡的養老制度規定，政府官員退休后與普通市民一樣每月只拿1000余元新幣的基本生活補助，在職時要按自己的工資額20%（雇主再繳17%）為自己退休后的養老、醫療繳存“公積金”。因此，退休后的經濟狀況也是不太好的。對比我國現行的養老制度，覺得我們退休后的生活是幸福的。憧憬明天美好的生活，我們沒有任何理由不愛崗敬業。在職時，應創新思維，崗位職責不推諉拖拉，努力完成工作任務；涉及其他崗位、部門的工作，團結協作，積極主動，不互相扯皮；遇到有分歧或困難的，分述方案和理由，及時報領導或上級組織，高效做事、不誤事。