柯橋區國土高效審批改革工作的若干做法與思考

紹興市國土資源局　朱君艷　袁　丹　趙　娟

柯橋區國土高效審批改革工作的若干做法與思考

紹興市國土資源局朱君艷袁丹趙娟

2 013年6月，浙江省政府批準紹興市柯橋區開展企業投資項目高效審批試點工作；同年10月，紹興市進行了撤縣設區等行政區劃調整。在此背景下，紹興市國土資源系統以減少審批環節、提高審批效率、推動三區融合為切入點，同步啟動了新一輪的國土行政審批制度改革。

一、基本做法

1.試點先行

柯橋區探索建立了“提前介入、并聯審批，改進流程、提高效率，集體會審、紀委監督，模擬征地、消除糾紛”的國土高效審批新模式。一是助推審批“大并聯”。在國土內部并聯審批的基礎上，助推項目備案、水保、環評、能評、規劃方案編制、地質勘查和施工圖設計同步進行。二是立足項目“造流程”。再造項目審批流程圖，明確環節、限定時間，農轉用與土地征收審批15天、土地出讓方案編制3天等，做到步步有據。三是引入監管“新手段”。對所有高效審批事項實行集體會審，會審情況上報柯橋區紀委電子檢測系統，全程實時監控。四是服務群眾“亮新招”。實施模擬征地，提前發放征收土地意見征詢書，明確同意率達標才能報批（重點項目的意見征詢確認同意率必須達到相關權利人的80%以上，其它項目90%以上），尊重群眾意愿，減少征地糾紛。

2.市級跟進

一是對應放權。對省已委托下放給地級市的審批權限如標準農田占補（置換）方案審核、違法用地確認等事項，以部門聯合發文等形式下放至各區、縣（市），對省未委托下放的審批權限如農村土地綜合整治項目驗收等，則以見章蓋章形式下放。二是擴展放權。對審批權限為地市級的事項，如市批農轉用、2公頃以上臨時用地審批等，以“可放盡放”為原則，通過紹興市政府發文，下放至各區、縣（市）。三是區內放權。抓好全市、突出本級，2015年紹興市政府和市國土資源局將市直的土地出讓、土地收回、項目復核驗收等涉及土地利用與資產處置方面的13項行政審批和內部管理事項同步下放至越城區、市直各開發區及對應分局，基本做到了“放無可放”。

3.模式出新

一是政府主導。紹興市政府在此輪高效審批改革中發揮了主導作用，審批事項基本皆由市政府發文進行下放，同時市政府又發文明確了委托授章形式，將“紹興市人民政府土地審批專用章（X）”授予各區、縣（市）（含市直開發區）使用。二是部門協同。市監察部門從權責一致入手，出臺了行政審批責任追究辦法及監督考核辦法等，市公安局、市農業局又分別與市國土資源局聯合發文，就私人建房中的分戶登記、標準農田審批等熱點難點問題作了進一步明確。三是國土細耕。推進點線面三層優化，立足下放事項這個點，從線上明細則優流程，從面上定規范出制度，先后制定出臺了工作要求、實施意見、管理通知、監管辦法等；推行“人事同步”“權責同行”，越城區分局劃轉給越城區作為其政府工作部門，其他直屬分局接受雙重領導，中心所與鄉鎮國土所劃轉給越城區（開發區）管理。

二、主要成效

1.構建了縱橫聯動的審批機制

紹興市國土資源系統構建了“橫向聯審”“縱向聯動”的審批機制。在“橫向聯審”方面，市本級建立了“市行政審批中心窗口-市國土大廳窗口-市直屬開發區窗口”全區域全覆蓋的橫向審批網絡；越城、柯橋、上虞建立了“三區”耕地占補平衡利益共享機制、涉土重大計劃和重大項目用地等定期會商制度，加強統籌和協調。在“縱向聯動”方面，建立了“市行政審批中心-市直屬各分局-鄉鎮國土所”金字塔型三級聯動的便民服務體系；同時，著力推進全市不動產登記“一張網”建設，推進土地房產信息共享，努力實現“讓數據網上走，不讓群眾到處跑”。

2.優化了便民惠民的服務體系

紹興此輪高效審批改革，進一步優化了流程，創新了機制，推進了便民服務。一是優化窗口審批。按照“權力審批事項進駐窗口到位、部門對窗口授權到位”的“二到位”原則，基本實現清單之外無權力、窗口之外無審批；對窗口改“受理”模式為“辦理”模式，縮短審批時限，提高即時辦結率。對外公布的96項權力事項，除行政處罰和行政強制外，基本都進駐窗口；進駐窗口的事項辦理承諾時限較法定期限平均提速76%，其中11項已實現一日辦結。二是推行“格式化”服務。以不動產統一登記為契機，建立“分中心”運行機制，市本級設立5個分中心，整合國土分局、鄉鎮國土所力量，實行市國土局、越城區（開發區）政府雙重領導，在放權縱向到底的基礎上實行統一流程、統一標準、統一系統的標準化管理和實地監管考核，實現審批提速、服務提檔。三是搭建“陽光平臺”。將網絡延伸至鄉鎮國土所，實現內部審批信息化；加強網絡平臺建設，在礦業權出讓網上公開交易的同時，逐步推行國有建設用地使用權出讓網上交易，把權力運行全面置于“陽光”下。

3.完善了全方位的監督管理

紹興搭建了較為嚴密的制度框架，構建了與之相適應的全方位、立體化的監管體系。一是多層次構建會商制度。市政府不定期召開城市土地經營管理領導小組會議、每月一次的市區經營性用地聯席會議，研究決定市區經營性用地出讓工作；市國土局資源召開每周一次的“三區”融合國土會商會議，對土地管理具體事項進行溝通商議；越城區、市直各開發區定期召開集體會審會議，對轄區內的土地管理事務集體討論決策。二是多措施強化合力監管。市政府下發了《紹興市及越城區涉及市直開發區行政審批“授章用章、見章蓋章”管理辦法》，市監察局出臺了《紹興市行政審批監督考核辦法》《紹興市行政審批問責辦法》，市國土資源局與越城區、市直各開發區分別聯合印發了《關于進一步做好國土行政審批和內部管理事項下放（授權委托）工作的意見》，市國土資源局另在系統內部制定了《關于進一步加強國土行政審批和內部管理下放事項監管工作的通知》等文件，明確職責、落實權力運行具體制約措施。三是多方面推進“陽光體系”。全面梳理國土管理權力清單和責任清單，明確國土各部門和各崗位的工作職責和監管職責，用“兩張清單”強化權責一致；通過門戶網站一次告知、審批窗口一本冊子和一張流程圖紙、工作人員手頭一本記事本子，用“四個一”優化審批服務；定期和不定期組織批前抽查、案卷評查、中期評估等，用監督監管約束規范行政行為。

三、幾點思考

1.關于下步紹興國土審批改革的幾點考慮

一是推進涉礦審批改革。紹興此輪高效審批改革中，涉土方面先行一步已放得較為徹底，下步將著力推進涉礦方面的改革，繼續下放礦業權抵押備案、礦產資源儲量評審備案、礦產資源開發利用年檢、礦產資源開發利用方案審查等事項，確保涉土涉礦審批“兩手改兩手優”。二是推進便民措施下沉。做好做強不動產統一登記分中心，將其打造成“國土小窗口”，在條件成熟的基礎上，可將下放審批事項逐步納入分中心辦理，“一門”在基層，“一窗”辦業務。三是推進“三區”有效融合。在實現越城、柯橋、上虞不動產登記統一發證、耕地占補利益共享、重大事項定期會商的基礎上，進一步推進“三區”在土地出讓計劃、礦產資源規劃上的管控及網上統一交易的力度。

2.關于行政審批改革縱深推進的幾點看法

目前，行政審批改革多集中于縱向改革，各部門權力事項依權逐級下放，審批效率得到很大提高，但部門之間有時還存在溝通不夠及時、審批不夠高效等問題，需進一步深化橫向審批制度改革，可以用一盤棋的思想，在區、縣（市）探索建立行政審批大部門，將部門審批權限納入到大部門管理，進一步健全“放、接、管、服”協同推進的配套政策，實現“一個部門統籌管理、其他部門聯動監管”的行政審批機制，形成政令更為通暢，上下聯動、左右互動更為高效的審批格局。就國土資源部門而言，可著力推進國土“一張網”管理。目前國土網上審批推進較為順利，各條業務線基本都實現了網上報批、備案和監管等，但基本又都各自為政。對此，可在進一步加強國土審批信息化建設的同時，將各條業務線的數據進行梳理整合，實行國土“一張網”管理。

3.關于進一步完善行政審批監管體制的幾點想法

此輪國土行政審批制度改革后，實現了審批權限能放則放、審批流程能優則優，但是目前權限的下放主要以委托下放、見章蓋章的形式進行，一旦發生復議、訴訟等糾紛，主體仍是委托機關或最后蓋章部門，這在一定程度上偏離了“權責一致”的初衷，必須在規章制度甚至法律法規的層面上進行加強和完善。另外，就面上而言，目前市級國土資源部門的審批職能弱化、監管壓力增大，在建立業務處室自查、同級紀檢監察協查、上級督查“三位一體”監管體系的基礎上，還需大力推進行政審批網上監察信息化工作，通過電子監察系統進行實時監控、預警糾錯、績效測評、信息服務、投訴處理等，及時、同步、全面地監控行政審批全過程。