區域經濟政策若干基本理論要素研究

馬先標

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區域經濟政策若干基本理論要素研究

馬先標

摘要：對區域經濟政策的功能、制定實施主體、種類、性質、制定依據與制定原則等若干基本理論要素進行逐一解讀。區域經濟政策的功能是要縮小區域之間過度的、不適當的經濟差距，促進各區域經濟協調發展，以避免區際過度發展差距下的社會矛盾和沖突，此外，區域經濟政策還有民族、國防等特殊向度的擴展功能；區域經濟政策制定主體是以中央和省級政府為主的整個政府體系；公共性是區域經濟政策的根本屬性，當然這種公共性的發揮，要有利于形成市場主導、政府引導的政市協調的破解“區域問題”的長效機制。相關的解讀為制定有效的區域經濟政策體系，乃至促進區域經濟治理體系與治理能力現代化，提供了基礎理論支撐。

關鍵詞：區域經濟政策；基本理論；功能與制定實施主體；政策種類與性質；制定依據與制定原則

如何制定正確的區域經濟政策，不但事關各區域自身的發展水平和發展質量，也必然對涵蓋各區域的一國總體經濟發展產生重要影響。歷史與現實、理論和實踐都表明，無論是發達經濟體的政府和理論界，還是新興經濟體的政府和理論界，都重視區域經濟政策研究、制定和實施，重視對其相關績效的評價。然而就中國國內情況來看，學者對與區域經濟政策相關的基本理論要素，還缺乏較多的系統探討和準確把握，導致諸多扭曲的區域經濟政策，在廣闊的東部、中部和西部三大地帶井噴式涌現，影響區域發展中的政市關系協調，損害區域內和區域之間（以下簡稱區際）資源配置效率。加上改革進程中政府職能轉變不到位，對政府績效考核予以貫徹落實的效果難提高，以及市場本身的缺陷，使得區域經濟政策領域的一些亂象長期存在，難以治理，進而影響區域經濟的持續協調發展。

與此相伴隨，包括區域規劃（即區域發展規劃）、城市規劃①在內的諸多戰略性區域經濟政策，其內容“寬窄失范”、重復矛盾、規劃“碎片化”等現象也較為嚴重，由此也引發對某些區域經濟政策是否有必要存在的誤解和詰難：如認為順應經濟全球化和加入WTO后的國際形勢，國內經濟一體化和構建統一的國內大市場是必然選擇，眾多跨省市的區域一體化政策，以及省市層面普遍制定實施區域經濟政策，會導致區際歧視和差異，與國內經濟和國內市場一體化的大方向也相違背。理論界也有關于一些區域經濟政策干預區域資源、要素和產品自由流動配置，損害市場效率、妨礙市場機制、造成“無謂損失”的評責，進而認為國內政府部門制定紛繁雜亂的區域經濟政策是好心辦壞事，等等。

基本理論問題具有始基性、源頭性的特征，在此情境下，有必要重新思考、準確界說與區域經濟政策本身相關的基本理論核心要素，包括區域經濟政策的功能、制定實施主體、種類、性質、制定依據與制定原則等，以期為實踐層面制定有效的區域經濟政策，夯實理論基礎，提供方法論支持。

下面的解讀將循著如下進路展開：首先剖析區域經濟政策功能與制定實施主體，接著解讀區域經濟政策的種類與性質，并進一步對其制定依據與制定原則進行探討，并簡要辨析區域經濟政策與區域經濟規劃、區域經濟戰略，以及區域經濟制度和區域經濟政策等相關概念之間的關系。

一、區域經濟政策的功能與制定實施主體

近10多年來，對國家區域經濟政策進行解讀的研究漸增②。如關于美國區域經濟政策（李曉西，1996；慶沅、彭堯，1997；沈濱、王海龍，2000；連振隆，2000；胡玲，2000；劉建芳，2002；賈慶軍，2004；司勁松，2005；王濤，2007；張力等，2010）、③日本區域經濟政策（衣保中、任莉，2003；井文城，2015；張潔，2013）、韓國區域經濟政策（施衛東，2000；孫秉舜，2007；金鐘范，2005④）等研究探討。篇名出現“中國區域經濟政策”主題的學術論文（中國區域經濟學會區域經濟政策課題組，1991；魏后凱，1991；蔣清海，1991；張可云，1997；王一鳴，1998，2006；孫維東，1997；陳其霆，1999；史增震，1999；姚敏，2001；趙艾鳳等，2001；張永麗、李國政，2002；陳家海，2003；朱建成等，2008；桂光，2009；馮倩宇，2011；徐靜等，2012；陳麗娜等，2013）則明顯多于對市場經濟發達國家的相關主題研究，也有書名即突出“區域經濟政策”主題的出版物（母愛英，2004；張可云，2005；張麗君，2006；陳家海，2010）⑤。當然，還有一些研究生的學位論文主題即為中國區域經濟政策，此不列出。

然而，在對區域經濟政策概念的某些組分的闡述上，似乎仍不夠清晰精當，乃至存在偏誤。例如對區域經濟政策的性質問題的理解和把握上，對區域政策、區域制度和區域經濟政策的邏輯關系、區域經濟政策制定實施主體的內涵外延等認識上，還存在一些視其為不言自明、理當如此的先驗認知現象。實際上，正是因為對該類政策的某些組分，特別是性質、制定實施主體等缺乏更為深度系統的闡述、認知和把握，導致國內區域經濟政策的某些內容混亂，政策亂象叢生，并引發義理性危機。

鑒于此，需重新思考、梳理和歸納總結與區域經濟政策概念相關的基本組分的含義。這里首先闡述其功能、制定實施主體。

（一）區域經濟政策的功能

只有明晰和深刻地體察區域經濟政策所具有的主要功能，才能為這種政策是否有存在的必要性意義找到根據，也才能確定應該由什么樣的主體來制定、實施該類政策。闡述區域經濟政策功能，又需從區域經濟政策如何產生開始。

1.區域經濟政策的產生

一般來說，市場經濟體制下企業獨立地投資和生產，形成部門經濟或行業經濟結構，也形成了經濟活動的空間結構。當這種經濟空間結構過度扭曲、失衡，市場機制不能有效地發揮作用或失靈，導致區際之間在人均收入、就業狀況等主要指標的發展差距較大乃至過大時，政府會通過財政轉移支付、福利補貼、科技教育促進等政策，調控這種區域之間發展的過大差距，區域經濟政策由此而產生。

新中國成立直至改革開放前一段時期，實行計劃經濟體制，一些面向區域的重點項目、財政投資乃至生產力布局政策，也因具有空間效應，帶有對區域之間經濟發展水平進行調控的特征，按理說這似乎也是一種區域經濟政策。然而，通常所說的區域經濟政策，主要是市場經濟體制下的區域經濟政策。經濟政策史和五年計劃、五年規劃歷程表明，中國自20世紀80年代開始市場化的改革，也就開始有獨立的區域經濟政策，而此前計劃體系下，政府對財政、投資、重點項目在全國各區域的直接干預和布局，雖然具有空間效應，但似乎只能說是一種廣義的區域經濟政策。

2.區域經濟政策的功能

區域經濟政策，應該說是區域經濟協調發展政策或地區經濟協調發展政策的簡稱。

國內外諸多的理論探索和實踐都表明，區域經濟政策的功能不是簡單地促進一國某一區域的資源有效配置和經濟發展，而是要縮小區域之間過度的、不適當的經濟差距，并進一步地縮小各區域居民在人均收入、就業機會、社會保障福利乃至教育水平等方面的不適當差距，促進各區域經濟協調發展，以避免區際過度發展差距下的社會矛盾和沖突。“對于像中國這樣一個地區差異懸殊且面臨著諸多復雜區域問題的發展中大國來說，制定并實施科學有效的區域經濟政策，將是國家經濟政策的重要組成部分，也是國家調控和協調區域經濟發展，優化資源空間配置的重要手段”（魏后凱，2005）。

我們通常所述及的區域經濟政策的目標，指的是該類政策的應然功能，即通過實施該類政策，應該達到什么樣狀態的政策效果。如一些專家學者認為，區域經濟政策目標，就是要改進當地福利水平，消除要素流動障礙，塑造區域發展的長期動力（安虎森，2003）。而其在實施過程中所達到的效果，體現了實然層面的功能。

就國內而言，區域經濟政策的最終目標可歸結為“最終實現各地區人民共同繁榮富裕的目標”（陳耀，2013），或進一步有助于促進全面建成小康社會、和諧社會，這個最終目標與國內區域經濟政策的最廣泛意義上的功能相對應。

也有研究文獻指出其與市場機制在區域經濟資源配置中的角色關系，如“區域經濟政策是糾正市場機制在資源空間配置上的失靈，抑制區域差距的過分擴大，降低空間社會交易成本，維持必要區域公平，實現資源空間上的優化配置”（曹玉書等，2002）。

此外，對于一些多民族的大國來說，如中國、英國等，區域經濟政策還凸顯民族地區與其他區域協調發展、共同繁榮的作用，以增強民族凝聚力、維護領土完整和國家統一，應對非傳統安全等特別功能。區域經濟政策也有其特殊背景下的鞏固國防功能、鞏固邊防功能和相應的目標，如計劃經濟下的蘇聯，計劃經濟時期中國的三線建設時期，就是這種情形。即使是市場經濟背景下，某些區域經濟政策也有鞏固國防、增強軍隊實力的部分功能。對歐美成熟國家區域經濟政策的功能做歸納，甚至還能發現減少區域人口和大城市交通過度擁擠的區域經濟政策內容，當前我們治理霧霾和環京津貧困帶，可從中汲取經驗。

上述的分析無疑表明，區域經濟政策總體功能和分項功能，對應其總目標和各分項目標。根據區域經濟政策所具有的各項功能，制定并采取合適的相關政策，就可以實現各項目標，特別是縮小各區域居民生活水平的過大差距。我們需要打破區域經濟政策功能僅限于經濟領域，而不擴展到社會、民族、國防等領域的狹隘功能觀，特別是就我國這樣的多民族國家情況來看，由于民族區域經濟政策同樣是“黨的民族政策和國家經濟政策的重要組成部分”（張麗君等，2010），因而，促進民族地區這樣的特殊區域的經濟發展政策，就更事關各民族團結和共同繁榮的國家大戰略，而需要受到足夠的重視。當然，過度強調其中的一部分功能，而忽略其他功能的政策觀點，肯定也是偏誤的。

（二）區域經濟政策制定實施主體

一些關于制定區域經濟政策重要性的理論闡述，就隱含了有關區域經濟協調發展政策的制定主體。例如，“由于區位地緣、歷史基礎和社會人文等諸多因素的影響，區域之間的發展存在不小的差距。要實現區域經濟的協調發展，既要充分發揮市場配置資源的基礎性作用，又要根據不同區域的實際情況采取不同的區域政策，促進區域經濟的發展，實現地區間的共同繁榮”（陳棟生，2005）。顯然，上述這段話中，與市場主體對資源配置的角色相對應，另一個“又要根據不同區域的實際情況采取不同的區域政策”的主體，無疑是政府。并且，就中國特色的政治權力機構而言，這里的“政府”實際上是大政府體系，即國內的區域經濟政策，是“黨和政府有關宏觀區域經濟的政策”（陳棟生，2005）。

從區域經濟政策的功能以及各國區域經濟政策的實踐歷程可知，政府的確是制定和實施區域經濟政策的主體。

對政府是區域經濟政策的制定實施主體予以專門的強調，似乎是多余的。實際上，只有深刻理解和把握政府是制定實施區域經濟政策的主體，才能對區域經濟政策究竟包括哪些種類，以及全面系統地認清其性質等關鍵問題，做到心中有數，并且對國內那些打著縮小區域經濟差距旗號的所謂的“區域經濟政策”，給予清理歸并。

國外情況，以美英為例，美國經濟開發署負責對“問題區域”的援助和確定問題區域框架，經濟分析局負責區域分析和區域劃分；英國則由貿工部負責鑒別受資助地區和企業，勞工部負責這些地區就業者的再培訓，“傳統區域政策時期”，主要是中央政府制定政策，中央政府和地方政府在“新區域政策時期”，逐步開始共同制定和實施區域經濟政策⑥，等等。

國內情況，中央層面的區域經濟政策制定，由國家發改委負責，實施主體是各產業各領域的經濟管理類部委。但是，一些研究指出應盡快組建更高級別的國家區域政策委員會，下設東北、中部、西部、東部辦公室，根據發展需要還可在相應的這些辦公室下，細分若干經濟圈辦公室⑦。

認識到政府體系是區域經濟政策的制定實施主體還不夠，還需弄清楚：是否各層級政府和諸多政府組成的部門，都可以制定并實施區域經濟發展政策？各層級政府和政府部門制定的區域經濟政策之間的邏輯關系是什么？深刻而徹底地認清這些看似簡單而并未系統闡述過的理論問題，對促進國內區域經濟政策的科學化，乃至發展中國特色區域經濟政策體系，都是非常必要且尤為關鍵的。

由于中國地域廣闊，諸多省級政府管轄的地域范圍與世界上其他不少國家的疆域等同⑧，不但東中西部三大地帶之間的發展極不平衡，就是省際經濟發展差距，乃至一些省內各局部區域之間的經濟差距也較大。鑒于此，至少需由央省兩級政府制定區域經濟政策，相應的政府主管部門也應擔負起執行政策的職責。

當然，一些地市、縣鄉級政府有制定適合本行政區域的經濟政策的訴求和沖動，并冠之以縣域、鎮域區域經濟政策，對此，不能簡單地予以否定，而需要全面而客觀地對待。例如，甘肅省民勤縣作為生態危機重災區，國家領導人曾對此有“決不讓民勤成為第二個羅布泊”的期待與要求，那么，促進甘肅省內市縣經濟社會與生態協調發展的目標，具體到民勤縣，是否該縣政府就只能是旁觀者或配角，而主要讓央省兩級政府唱主角？這似乎是值得深入思考的命題之一。

的確，中央層面的區域政策的導向，是地方政府制定本轄區經濟政策的重要風向標，但是中國疆域廣闊、各地情況差別大，在遵循根本原則的前提下，也應提倡自主探索差異化的地區經濟政策，即通常的因地制宜的地區經濟政策（陳娟等，2008；楊波，2010；等等）。

不過，因地制宜的“地”，其區域和等級到底定位在什么邊界上，的確還需要學業兩界深入研究和爭鳴。但是，基本可以肯定的觀點是，國內區域經濟發展差距突出而需要政府來調節的問題，大部分集中在省級區域乃至跨省的多省市區域。

需要指出的是，對區域經濟政策實施效果的監督評價，是區域經濟政策實施的重要環節，也是促進其政策效果的必要手段，因而，各級人大、審計監察機關也應以適當方式參加區域經濟政策的制定實施，并作為廣義的政府組成部分，而歸入區域經濟政策制定實施主體內。

另外，在新公共管理運動中孕育而生的政府績效考核制度安排，內在地要求政府公共政策制定與實施，需吸納社會公眾參與，這無疑表明了社會公眾在區域經濟政策的制定領域也是更為廣義層面上的制定者和政策實施過程中的監督者，但是，似乎可以肯定而形成共識：政府體系是區域經濟政策制定和實施主體，社會公眾所扮演的主要是政策制定過程中的有效參與、依法依規監督⑨。

二、區域經濟政策的類別與性質

（一）區域等級視角下的區域經濟政策類別

由于區域經濟發展中的問題和矛盾，是區域經濟政策作用的對象,因此，根據區域經濟政策的對象，是可以先把區域經濟政策劃分為地方區域經濟政策和中央(宏觀)區域經濟政策兩類的。

同樣是兩類，研究國際理論的人士，則劃分了國際區域經濟政策和國家區域經濟政策。即“區域經濟政策分化為兩種類型：超國家層次的區域經濟政策和國家層次的區域經濟政策”。

超國家層次的區域經濟政策，指的是區域性組織制定的涉及該組織內部成員國經濟發展的相關政策，如北美自由貿易區、歐盟、東盟經濟圈等的有關政策。超國家層次的區域經濟政策涉及關稅、貨幣發行、外匯管制、移民限制等多方面的政策。

國家層次的區域經濟政策，主要是指一國各級政府為解決本國各區域體系之間經濟發展的關系而制定的經濟政策，只涉及國家內部的區域公平發展、產業合理分布和地區利益協調等，并從全國各地區的發展需要出發，制定一系列指導性的產業、投資、科技、勞動、環保等方面的政策⑩。

如此看來，僅從區域所涵蓋的范圍大小來看，可認為存在三等級區域經濟政策：超國家的國際區域經濟政策、國家區域政策、地方區域政策。而那種將地方區域的等級擴展到省、市、縣、鄉、鎮的更細化的區域形式，無疑增加了豐富而復雜的區域經濟政策的類別。

（二）政策工具視角下的區域經濟政策種類

上述主要從區域空間范圍的大小和管理等級，劃分了區域經濟政策的種類。針對某特定的“問題區域”，還存在需要說明的區域經濟政策工具究竟有哪些問題。

存在哪些區域經濟政策工具，可實現其功能或達到其政策目標呢？這需要放眼國際，特別是從市場經濟發達國家的區域經濟協調發展歷程中，去找尋和歸納總結。

一個共識是，世界上大多數國家都存在區域經濟發展失衡的問題，美日韓等市場經濟發達國家亦不例外。但是，美日韓等市場經濟發達國家由于采取了正確有效的區域經濟政策，克服了原先國內區際經濟發展的過大差距問題。

以美國為例，與中國長期存在的東中西部經濟發展不平衡，區域經濟發展差距大的情形相似，美國也在建國后存在落后的南部、西部和發展較好的東部地區之間經濟狀況極不平衡的困境，但是，對美國區域經濟政策的相關研究表明，美國政府通過實施成功的區域經濟政策，在西進、南部振興等區域戰略持續推動下，實現了本國區域經濟發展的整體協調。其所采用的政策工具，主要是先識別劃定發展不平衡的地區，尤其是經濟落后地區等“問題區域”，然后采用財政補貼、財政轉移支付êIS、差別化的區域稅收政策、以交通為代表的基礎實施投資傾斜政策，以及針對“問題區域”設立專門的區域經濟管理機構、制定針對性法律法規等區域經濟政策工具，破解“區域問題”。

為了促進本國區域均衡發展，市場經濟發達國家如日本、韓國等，在采用相類似的政策工具的基礎上，政府的積極引導功能還體現在：有針對性地制定持續促進本國區域經濟均衡發展的全國性發展規劃。通過數十年的努力，美日韓等市場經濟發達國家，因成功地實現區域經濟協調發展的目標，理應同時稱得上是區域經濟政策成功的國家。

國內的理論探索方面，有將區域經濟政策種類概括為區域分工政策、區域布局政策、特殊問題區域政策，以及區域調控與管理政策四類（張可云，1997）的，有提出區域經濟政策手段包括“區域投資政策、區域財政政策、區域金融政策、區域產業政策、區域布局政策、區域開放政策等，但最重要的是前三者”的觀點（李建華，2002），也有專家學者認為，“根據比較流行的區域經濟分析理論，可以從基礎設施、工業化政策、人力資本投資、城鎮體系與增長極、農業發展措施、激勵措施、分權化與地方財政等方面，分析欠發達地區區域經濟政策的主要內容以及調控手段”（安虎森，2003）。相應的調控手段自然也就成為某類區域經濟政策，而各種區域經濟政策則構成區域政策框架，如各有側重的區域發展政策、促進生產要素在各區域間自由流動的政策、區際公共服務均等化政策等（王一鳴，2006）。

不過，從美日韓等國區域經濟協調發展的經驗中，可大致認識到一些基本的區域經濟政策工具：確定問題區域；制定相關法律；設立相關機構；公共財政和稅收補貼；以交通為代表的基礎實施傾斜政策；有針對性的區域規劃乃至國家規劃等。這些工具對國內區域經濟發展來說，無疑具有較大的借鑒意義。

（三）區域經濟政策的性質

這里要著重闡明的區域經濟政策的性質，意指其根本性質，而不是一般的屬性。前面所羅列的多種類區域經濟政策，其根本性質是什么？

按理，應該在闡述區域經濟政策的功能、制定實施主體之前，交代其政策性質。但是，由于對區域經濟政策性質這個理論基礎問題，還缺乏充分的解讀和共識，故此，在概覽國內外區域經濟政策的功能、制定實施主體后，再探討其性質，更有利于形成共識。

無論是市場經濟發達國家、新興工業國家，還是發展中國家，區域經濟政策的根本性質都應該是公共性。之所以如此，主要是由區域經濟政策的制定實施主體和政府職能而決定的êIT。

上文的解讀表明，政府是區域經濟政策的制定實施主體。既然區域經濟政策的制定實施主體是政府，那么，經濟學、政治學或公共管理理論的一個共識是，政府作為公共部門而存在，其職能就僅是提供公共服務、公共產品。所以，如果由政府來制定實施某種區域經濟政策，這種政策就必然作為一種公共政策而存在，而且更確切地說是一種公共經濟政策。否則，就會出現邏輯上的矛盾和沖突。

區域經濟協調發展國家所采取的相關政策工具也支持區域經濟政策的公共性性質。正如上文所歸納總結的，區域經濟協調發展成功國家所采取的一些基本的區域經濟政策工具，無論是確定經濟發展失衡的問題區域、制定相關法律和設立相關管理機構，還是供給公共財政和稅收補貼政策，以及以交通為代表的基礎實施傾斜政策、有針對性的區域規劃乃至國家規劃，等等，都有力地證明了多種類區域經濟政策的公共性本質特征。

國內而言，宏觀當局對政府必須履行“市場調節、政府監管、社會管理、公共服務”的職能界定，經濟界對政府需要擔當“保護產權、加強立法、維護穩定”的政府職責的闡述，以及公共服務型政府的發展定位，都決定了由政府制定的區域經濟政策，其本質在于公共性，從而有別于一般商業企業所制定的發展政策的私有性。

那種認為美國是市場主導下的區域經濟政策，而主張中國政府不需要重視制定區域經濟政策的觀點是錯誤的。制定區域經濟政策是絕大多數國家政府履行其職能的基本要求之一，中國概莫能外。但是，不嚴格遵循區域經濟政策的公共主導性，把那些直接干預區域內企業經營、直接干預生產要素在區域內或區域之間自由流動，把公共性的政策色彩異化為私有性、商業性的傾向，同樣是錯誤和有害的，這會形成新的堅硬的區域市場壁壘或行政壁壘，妨礙全國統一的大市場和國內經濟一體化大格局的形成。

三、區域經濟政策制定的依據和基本原則

在仔細明晰和界說了區域經濟政策的功能、制定實施主體、種類、性質等基本理論要素后，現在探討其制定的依據和制定實施所遵循的基本原則。

（一）制定依據

1.區域經濟政策具有的功能是其制定的學理根據

前面已對區域經濟政策的功能予以鋪陳，區域經濟政策所具有的市場機制所不能替代的、破解“問題區域”中所存在的影響區域協調發展的各類問題的諸多功能，正是制定實施區域經濟政策的必要性和基本依據。并且，對應著如何實現其各項功能，相應地可推出適宜的針對性強的區域經濟政策。正是在這個意義上，我們說制定區域經濟政策，其學理依據（或學理根據）基于其所特有的多種功能。

2.政府的發展規劃是區域經濟政策制定的現實依據

各級發展規劃，如國家發展規劃與區域規劃，是制定區域經濟政策的現實依據。各級政府的發展規劃，都體現各級政府的發展戰略目標和意志。因而，政府體系的發展規劃，是相應層級政府在制定區域經濟政策時的基本參照。“作為戰略性公共政策，發展規劃在實現我國發展戰略目標、彌補市場失靈、協調利益關系、有效配置公共資源等方面發揮越來越重要的作用”（楊永恒，2014）。作為政府制定的發展規劃，內含其中的有關指導區域協調發展的篇章，也可以找到制定區域經濟政策的依據。與區域經濟政策相類似的“地區布局和地區經濟發展政策”êIU，就比較正式地出現在早期的“七五計劃”目錄中，就是一個佐證。

當然，高階別的區域經濟政策，是制定次級區域經濟政策所必須參考的依據。另外，為規避各地區域規劃中的碎片化（丁任重，2015）和區域經濟政策“泛化”（孫久文、原倩，2014）的偏誤傾向，需要各層級政府確立好自身的角色，在既立足自身的發展目標，又有效銜接所處的縱向高階的大區域系統發展目標，和橫向的區域系統發展目標的基礎上，制定有效的規劃和政策。

（二）制定的基本原則

在部分理論探討中，已經述及區域經濟政策制定的基本原則問題，如“制定和選擇我國區域經濟政策，既要發揮各區域的優勢，實現總量經濟效益的最大化，又要兼顧區域之間的相對平衡，從而實現區域經濟協調發展基礎上的國民經濟總體的成長”（關曉明，1991）。歸納起來，區域經濟政策制定所需堅持的原則大致如下。

1.堅持政策的公共性是制定的根本原則

區域經濟政策，究其擔負的功能和性質而言，無疑又可稱之為區域公共經濟政策。政府制定的區域經濟政策，主要是彌補市場機制的不完善之處，因而具有與公共產品、公共服務相對應的公共性根本特征。換句話說，區域經濟政策，主要就是作為一種公共經濟政策而存在的。

這就要求區域經濟政策可以而且應該直接參與公共企業、公共性經濟資源在全國區域的配置活動，但是，對私有性企業、私營部門經濟資源，則不能直接干預其在區域內和區域之間的配置，而主要采取間接的引導方式，促進公有和私有經濟主體、公有與私有經濟資源，共同貫徹體現國家意志的區域發展總體戰略。

2.促進區域經濟協調發展的功能原則

縮小區域之間過大的經濟差距，實現各區域經濟持續協調發展，是區域經濟政策的最為基本的功能，從而也就成為我們在制定區域經濟政策時所必須把握的基本原則。

3.國內外經驗借鑒原則

從政策制定的經驗借鑒視角來講，美日韓等國的區域經濟政策，成為我們制定和實施區域經濟政策的重要參考：中美兩國的政治體制不同，市場經濟體制成熟度也有差異，但是同為幅員遼闊、地域廣袤的大國，國家內部各地區、各區域發展不平衡的大差距問題都存在，而美國自20世紀30年代以來，特別是第二次世界大戰后持續制定和實施的區域經濟政策，成功地調節了區域發展失衡，其經驗具有較強的借鑒意義。國內已有的區域經濟政策實踐歷程，同樣積累了基于國情的可資借鑒的經驗，不能忽視。

4.有利于政府績效考核評估的原則

區域經濟政策評價是區域經濟政策實施過程中的一個重要組成部分，它不僅是提高區域經濟政策運行效率的重要保證，也是決定區域經濟政策繼續、修正、調整、中止的重要依據。

制定區域經濟政策，需要堅持有利于考核與政策實施相關的區域性政府的績效。當然，所要考核的區域性政府的績效指標，并不是像有些人士所認為的，要將經濟增長的GDP剔除出績效體系，而是要堅持“在經濟發展的基礎上，更加注重社會公平”的考核原則。鑒于此，要優先制定那些與改善民生的約束性指標相關的區域經濟政策。

四、與區域經濟政策相關的其他概念

在仔細探討和解讀了區域經濟政策概念諸多基本理論要素的含義后，也有必要說清楚區域經濟政策與區域經濟規劃、區域經濟戰略，以及區域經濟制度和區域經濟政策等相關概念之間的關系。

區域經濟規劃與區域經濟政策。區域經濟規劃是國民經濟規劃在一定空間地域的體現，由于規劃帶有綜合性、全局性（戰略性），又被稱之為區域經濟發展戰略êIV。注意，區域規劃不僅限于區域經濟層面，還有其他如區域行政規劃等形態。但是在區域經濟規劃里面，涵蓋如何實現某區域或某地區經濟發展目標的相關政策，如此看來，區域經濟政策，特別是關鍵性的重要政策，應該是內置于區域經濟規劃中的。

區域經濟戰略與區域經濟政策。區域經濟戰略與區域經濟政策，又相應地稱為區域經濟發展戰略與區域經濟協調發展政策。應該說，央地區域都存在著各自空間范圍內的經濟發展戰略以及相應的經濟政策，各自的區域經濟發展戰略闡述的是綜合性、全局性、較長期的發展目標，而相應的區域經濟政策，則主要指具體的實現區域經濟戰略的有關規則êIW。

區域政策和區域制度，以及區域經濟政策與區域經濟制度。加強體制或制度創新，對促進區域經濟持續協調發展的意義是重大的（陳棟生，1995；肖金成，2004）。那么，在區域或區域經濟領域，相關的制度和政策之間的關系如何？

從制度理論和政策理論的比較來看，由于制度和政策的本質都體現為一種規則，因而，可以約定，區域政策與區域制度基本同序列，單個區域經濟政策和單個區域經濟制度，以及作為集合層面的區域經濟政策體系和區域經濟制度體系（或學科意義下的區域經濟體制），也都是同序列的概念。

另外，雖然學業兩界長期存在將區域政策約定俗成地視為區域經濟政策的代名詞，但是，嚴格地講，區域政策還包括區域社會政策等多形式，其外延就大于區域經濟政策，區域制度與區域經濟制度的邏輯關系亦然。進行這樣的細化區分，有利于規避在區域經濟政策相關理論解讀和相關理論發展中，因術語運用不規范、概念含義混亂交叉而衍生的種種理論缺陷和政策偏誤。

五、結語

綜上所述，區域經濟政策的功能不是簡單地促進一國某一區域的資源有效配置和經濟發展，而是要縮小區域之間過度的、不適當的經濟差距，并進一步縮小各區域居民在人均收入、就業機會、社會保障福利乃至教育水平等方面的不適當差距，促進各區域經濟協調發展，以避免區際過度發展差距下的社會矛盾和沖突，此外，區域經濟政策還有民族、國防等特殊向度的擴展功能。區域經濟政策的制定主體是整個政府體系，當然，以中央和省級政府為主，地市縣等層級的政府也有針對特殊“問題區域”而展開的相應特殊的區域經濟政策。

區域經濟政策具有的功能是其制定的學理根據，政府的發展規劃是其制定的現實依據；堅持公共性是制定區域經濟政策的根本原則，此外，促進區域經濟協調發展、國內外經驗借鑒和有利于政府績效考核評估，也是其制定的基本原則而需遵循。就區域經濟政策種類而言，從區域所涵蓋的范圍大小來看，可認為存在三等級區域經濟政策，即超國家的國際區域經濟政策、國家區域政策和地方區域政策，而那種將地方區域的等級擴展到省、市、縣、鄉、鎮的更細化的區域形式，無疑增加了豐富而復雜的區域經濟政策的類別；政策工具視角下的區域經濟政策種類，則主要從區域空間范圍的大小和管理等級上來劃分。

特別需要強調，作為致力于區域經濟協調發展的、縮小區際經濟發展較大或過大差距的一種重要的經濟政策，公共性是區域經濟政策的根本屬性，當然，這種公共性的發揮，也要有利于形成市場主導、政府引導的政市協調的破解“區域問題”的長效機制。

毫無疑問，上文對與區域經濟政策若干基本理論要素的解讀和探究，有利于夯實區域經濟政策理論發展的基礎，引導學業兩界和社會公眾走出對區域經濟政策的一些認識誤區，也會為積極制定區域經濟政策提供學理依據和支撐動力，并在實踐中推動區域經濟政策系統化和法制化，利用法律的威權和強大執行力，使促進區域協調發展的治理體系和治理能力現代化。

注釋

①區域規劃，應該是區域發展規劃的簡稱，以與國家層面的發展規劃有效銜接；并且，城市規劃應逐步歸并到區域規劃中，否則會產生更多的歧義和混亂。理由是：對于國內的北京、上海、天津和重慶四大直轄市而言，各直轄市的區域規劃在稱謂的形式上，與各自的城市規劃相同，如“天津市區域規劃”就是“天津市規劃”；相似的邏輯，具體到其他省和自治區的省會城市、首府城市，相應的區域規劃和城市規劃也基本相同。實踐中，區域規劃和城市規劃的編制主體不同，區域規劃由所在地的發展改革行政部門具體負責，而城市規劃，由住房城鄉建設行政機關負責。按理，城市規劃的本質導向也是追求發展的，其全稱在邏輯上也應該是城市發展規劃，近年來，隨著規劃改革的推進，城市規劃越來越注重城市功能定位、戰略目標和戰略思路，這就形成兩個規劃之間的規劃內容重復矛盾、規劃功能交叉重疊，進而導致市場信號紊亂、損害規劃嚴肅性和難以實施等嚴重弊端，鑒于此，從規劃定位明確清晰、功能互補、統一銜接的規劃體系改革原則和方向來看，城市規劃與區域規劃的融合歸并，迫在眉睫。參見：楊永恒，《完善我國發展規劃的編制》，《行政管理改革》2014年第1期；《“十二五”規劃綱要》：第十六篇，強化實施實現宏偉發展藍圖。②陳家海（2010）對區域經濟政策的基本理論問題進行了探討評析，針對不同經濟體制下區域經濟政策的產生動因、類型、覆蓋范圍、主要功能、存在形式、多元目標進行了比較。特別強調指出計劃經濟體制下“區域經濟政策”元素存在，所不同的是，該計劃體制下，是對具有經濟增長潛力的地區進行投資，而且使用政府直接干預的手段。但是論文中區域政策與區域經濟政策互指之處也較多存在。兩者的外延應該是不同的。蔣清海也對區域經濟政策概念含義進行了闡述，《論區域經濟政策的幾個理論問題》，《求索》1991年第6期。③論文標題含有美國區域經濟政策的，主要是李曉西，慶沅、彭堯，張力等，沈濱、王海龍等，其他作者的文章，都以美國區域經濟調控或美國區域劃分等視角展開，但是涵蓋了對區域經濟政策的解讀。④注意，這里作者相關專著的題名：金鐘范：《韓國區域發展政策》，而不是“區域經濟發展政策”。“區域發展政策”的外延要大于“區域經濟（發展）政策”的外延。⑤參見張可云：《區域經濟政策》，商務印書館，2005年；金鐘范：《韓國區域發展政策》，上海財經大學出版社；張麗君：《區域經濟政策》，中央民族大學出版社，2006年；陳家海：《中國區域經濟政策的轉變》，上海財經大學出版社，2003年；母愛英：《區域經濟政策新視角》，經濟科學出版社，2004年。⑥趙偉，《英國區域政策：最近十年的調整和趨向》，《世界經濟》1995年第6期。文中的章節標題是區域政策，內容展開又主要通過區域經濟政策的概念術語，區域政策有時就代表區域經濟政策。實際上，兩者是有區別的。⑦參見陳耀等，《新時期我國區域經濟發展態勢和政策思路》，金碚、陳耀、楊繼瑞，《2013—2014中國區域經濟學前沿：區域與城鄉一體化》，經濟管理出版社，2014年。楊永恒指出，國家發展規劃委員會成立，作為戰略性公共政策的制定主體，國家區域政策委員會與其可合并。參見楊永恒，《完善我國發展規劃的編制》，《行政管理改革》2014年第1期。⑧“與一些面積較小的國家相比，我國的一個省相當于一個中等規模的國家。”參見肖金成，《關于我國行政區劃體制改革的初步思考》，《經濟研究參考》2005年第26期。⑨這里需要補充說明的是，盡管存在區域微觀經濟學、區域宏觀經濟等理論分支，相應地存在微觀個體和宏觀總體對經濟活動的區位選擇行為，但是，公司等個體的空間經濟行為選擇策略，不屬于通常意義上的“政策”。另外，一些關于區域經濟學包括區域經濟理論、區域經濟方法和區域經濟政策三部分的表述，可能也存在需要商榷之處。⑩區域政策應該是由一系列相互聯系、綜合協調的單項政策共同組成的政策體系，是中央政府和較高級的地方政府制定的、旨在規劃各區域的產業重點及方向、協調區際關系的政策總和。區域經濟政策則是指政府制定和實施的、旨在協調、促進區域經濟發展的各種法令、條例和措施，它是政府干預區域經濟、規范區域經濟主體的經濟行為的重要手段。êIS包括公共財政支持“問題區域”，尤其是落后地區的科教、人力資本形成、制度建設、理念優化等。êIT一些篇名為美國區域經濟政策的文章，已經就美國區域經濟政策的性質進行了闡述，指出其市場主導型下的公共政策性。特別是，美國政府投資項目以基礎建設、興辦教育、提供各類公共實施為主，為私人資本投資創造了良好的條件。美國區域經濟政策中滲透著盡可能不干擾市場機制作用的理論，這就提供了對落后地區進行開發這項從某種意義上講的公平事業最根本的效率保證，從而使地區經濟結構的變動和產業結構的高度化，與國家的經濟增長和發展呈同步趨勢。參見沈濱、王海龍：《論美國市場主導的區域經濟政策》，《世界經濟文匯》2000年第6期。êIU《中華人民共和國國民經濟和社會發展第七個五年計劃》。êIV區域經濟規劃，是指在特定的區域空間范圍內，對未來經濟建設的總體部署。區域經濟規劃是經濟、社會、科技和環境的空間統一形式，是區域經濟發展戰略、國民經濟和社會發展計劃在地域空間上的落實和體現。一個完備合理的區域經濟發展規劃應包括在充分的調查研究的基礎上先期的區域經濟發展戰略思路的確定，并以此為指導進行區域經濟發展規劃的全面系統地分析、制定、評價與落實。它是統籌區域經濟發展的基礎。顯然，這里對區域經濟規劃的含義解讀是廣義層面上的。êIW張可云、陳家海已就這兩個概念的關系問題做了闡述。指出區域經濟學界混同區域經濟政策和區域經濟戰略兩者之間的關系，這需要扭轉。

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（責任編輯：柳陽）

Thinking and Exploring the Basic Theoretical Factors of Regional Economic Policy

Ma Xianbiao

Abstracts: Some basic theoretical factors of regional economic policy, including function, responsible body, policy types and feature, formulation basis and principle，are discussed here. Thereby, we especially pointed out the following aspects: firstly, regional economic policy’s function aims at narrowing the excessive or inappropriate gap between the regions, so as to promote the coordinated development among all regional economies. Furthermore, it avoids social conflict and contradiction owing to excessive regional development gap. Apart from the above, regional economic policy’s function are also extended through nationality development and national defense, and so forth. Secondly, the central government and provincial government are the main parts of the whole responsible policy body, yet the municipal government and county government also have its special regional economical policy focused on“problem area”sometimes. Thirdly, public feature is the rooted among each feature of regional economy, which should keep the harmony between the market-oriented role and government-guided role certainly, in order to build up long term mechanism solving regional problems. Undoubtedly, some related conclusions in this paper provide basic theory support toward the formulation of regional economical policy system, even helpful to the modernization of regional governance system and its governance capability.

Key Words:Regional Economic Policy; Basic Theoretical; Function and Responsible Body; Policy Types and Feature; Formulation Basis and Principle

作者簡介：馬先標，男，南昌大學經濟管理學院教授，南開大學經濟學博士，南開大學政府管理博士后，中國區域經濟學會理事（南昌330031）。

中圖分類號：F207

文獻標識碼：A

文章編號：2095—5766（2016）01—0014—10

收稿日期：2015—11—08