基于包容性綠色發展視角的民族地區新型城鎮化研究*

鄭長德

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基于包容性綠色發展視角的民族地區新型城鎮化研究*

鄭長德

摘要：在未來一個相當長的時期內，民族地區將處于城鎮化的快速發展階段。城鎮化的實現方式轉變是經濟發展方式轉變的重要內容。在民族地區城鎮化的實現過程中，應該更加注重以人為本，更加注重城鎮化效率的提升，更加注重基本公共服務的均等供給，使全體人民共享發展成果，更加注重城鎮化的可持續性，走包容性綠色城鎮化（Inclusive Green Urbanization）之路。

關鍵詞：民族地區；城鎮化；包容性綠色發展

一、問題的提出

西部大開發以來，民族地區的城鎮化水平有了大幅度提升，據統計，2000年民族地區八省區的城鎮化率分別為：內蒙古42.70%，廣西28.16%，貴州23.96%，云南23.38%，西藏19.43%，青海32.33%，寧夏32.44%，新疆33.84%。到2012年，分別提高到：內蒙古57.74%，廣西43.53%，貴州36.41%，云南39.31%，西藏22.75%，青海47.44%，寧夏50.67%，新疆43.98%。伴隨著城鎮化的推進，民族地區人均收入水平也快速提升。不過，與全國城鎮化水平相比，民族地區的城鎮化水平總體上偏低。同時，在城鎮化推進過程中，還存在不協調、不平衡、不可持續等問題。

中國的城鎮化在空間上是不平衡的。目前，特別是民族地區城鎮化推進比較滯后，在未來一個相當長的時期內，民族地區將處于城鎮化的快速發展階段。城鎮化實現方式的轉變，是經濟發展方式轉變的重要內容。在民族地區城鎮化的實現過程中，應更加注重以人為本，更加注重城鎮化效率的提升和基本公共服務的均等供給，使全體人民共享發展成果，更加注重城鎮化的可持續性，走包容性綠色城鎮化（Inclusive Green Urbanization）之路。

二、包容性綠色發展與城鎮化：一個理論框架

1.包容性發展與綠色發展

包容性綠色增長是通向可持續發展之路。包容性綠色發展理念的提出是基于這樣的背景：在過去的幾十年中，一些發展中經濟體實現了快速增長，使數以千萬計的人口擺脫了貧困，實現了收入的快速提高，但與此同時，這種高速的增長也產生了一系列的問題。主要表現在：一是收入差距擴大，許多經濟體內部，不同階層、不同地區城鄉間居民收入和福利水平的差距在不斷惡化，很多經濟體的基尼系數達到和超過了所謂的臨界水平。二是這種高速增長是以犧牲環境為代價的。由于各種市場失靈、政策失靈和制度失靈，地球上的自然資源利用存在經濟上的無效率和大量浪費，沒有有效考慮資源開發的真實社會成本，對其他形式的財富投資不足。結果，近幾十年來，環境問題在不同層次上都在惡化。從宏觀層面（全球角度）看，二氧化碳排放所導致的全球變暖，已經和正在引起一系列環境問題，比如海平面上升、極端天氣頻發等；在區域和地方層面上，惡性環境污染事件頻發。環境污染帶來的福利水平下降抵消了經濟增長所帶來的福利水平提高。三是過去的高速增長，安全程度低，各種安全事故不斷發生。四是過去的高速增長對就業的吸納非常有限，可以說是無就業的增長（jobless growth）。而且，雖然有增長所得，但到2010年，邊遠地區和山區尚有許多人口沒有用上電，沒有醫療衛生，缺乏安全清潔的飲用水，這些人群被排斥在增長之外。

在這樣的背景下，世界銀行和一些國際組織的學者，根據大量的調查和對傳統發展理論的反思，先后提出了“廣泛基礎的增長”（broad-based growth）、“益貧式增長”（pro-poor growth）、“包容性增長”（Inclusive Growth，IG）和包容性綠色增長（Inclusive Green Growth）的概念。

“廣泛基礎的增長”的內涵定義是不清晰的，只是被寬泛地理解為增長的勞動密集度(the labor-intensity of growth)、增長的區域及分配效應(the regional and distributional effects of growth)或增長的部門模式(the sectoral pattern of growth)；“益貧式增長”考慮了增長對減貧的作用，關注的是窮人的收入增長，而不考慮收入分配的變化；所謂包容性增長是機會平等的增長，大體上包括了四個方面的屬性，它們是機會（opportunity）、能力（capability）、增長或獲得（access）和安全（security）（見圖1）。機會意味著為人民創造越來越多的機會，增加他們的收入；能力指的是為人民提供創造或提升其能力的方式，以利于可得的機會；所謂獲得（增長）實際上是提供機會和能力結合的方式；安全即為人民提供免遭暫時或持久的生計損失的方法。

但是，“廣泛基礎的增長”“益貧式增長”和“包容性增長”都沒有特別關注增長對環境的影響及環境對增長的作用。包容性綠色增長理念是對包容性增長理念的發展，涵蓋的內容除包容性增長外，更加關注環境保護和自然資源的有效利用。綠色增長是可持續發展的基本組成要素。綠色增長目的在于獲得堅實的增長，而不陷入不可持續的模式。綠色增長是使得增長過程中資源高效、清潔和更有彈性（復原）而不必降低增長。綠色增長要求經濟增長必須考慮生態環境容量和資源承載力。綠色增長有3個要素：效率（efficient）、清潔（clean）和能復原（彈性）（resilient）增長（見圖2）。這里，效率要求自然資源的利用要有效率；清潔要求污染和環境影響最小化；能復原說明自然災害及環境管理和自然資源在防止自然災害中的作用。

圖1　包容性發展的屬性資料來源：作者繪制。

圖2　綠色發展的屬性資料來源：作者繪制。

綠色增長并非必然是包容性的。綠色增長的結果可能對窮人有利，也可能對窮人不利，這取決于政府制定的以確保窮人不被排斥在綠色增長的利益之外的特殊政策。如果制定并實施包容性的政策，綠色增長的福利效應就更大。包容性綠色增長是可持續的和包容性的增長（sustainable and inclusive growth），強調經濟發展軌跡在“改進人類福利和社會公平同時降低環境風險和生態不足”的必要性和機會，旨在實現經濟、社會和環境可持續的、相輔相成的“三贏”。包容性綠色發展理念要求增長必須是包容性的，是可持續的，必須是環境無害的。為實現可持續發展，需要設計良好的包容性綠色增長政策，改進所有人的社會福利，促進自然資源的良好管理，尊重地球的脆弱的平衡。

2.包容性綠色城鎮化

包容性綠色城鎮化直接源于包容性綠色增長（見圖3）。包容性綠色城鎮化要求：城鎮化要能實現區域經濟的持續快速增長；要為人們提供分享城鎮化成果的均等機會；要能持續地降低發展的風險，增加發展的安全度；要使城鎮化可持續，與區域環境和自然資源條件相適應，確保城鎮環境質量的穩定和提高。

包容性綠色城鎮化是高效的城鎮化。將最優地使用生產資源——人口、土地和資本，優化資源配置。在同樣的勞動投入、土地利用和資本積累條件下，高效率或高生產率可以實現更快的增長，增加人民的福利。

包容性綠色城鎮化是包容的城鎮化。為人們提供分享城鎮化成果的均等機會——即在生產力最高的地方獲得就業就會，積累財富和儲蓄，以及實現城鄉基本公共服務的均等化供給。包容性綠色城鎮化是益貧式城鎮化，有利于減貧，縮小城鄉間、階層間的發展差距。

包容性綠色城鎮化是可持續的綠色城鎮化。與區域的環境（土地、空氣和水資源）和自然資源條件相適應的城鎮化，能夠提供和城市居民愿望相稱的城市生活質量。通過城鎮化，能夠實現減排和清潔發展，改善城市環境，提高環境質量。

圖3　包容性綠色城鎮化的屬性資料來源：作者繪制。

三、民族地區包容性綠色城鎮化發展評估

（一）民族地區城鎮化的基本特點

1.民族地區城鎮化進入快速推進階段

2012年民族八省區的城鎮化率在22.75%—57.74%之間，除內蒙古城鎮化水平高于全國平均水平外，其余地區均低于全國平均水平。據計算，2000—2012年，全國城鎮化率年均增長率為2.99%，內蒙古為2.55%，廣西3.70%，貴州3.55%，云南4.43%，西藏1.32%，青海3.25%，寧夏3.79%，新疆2.21%（見表1）。根據諾瑟姆曲線，目前民族地區進入了城鎮化快速推進階段。據測算，到2030年全國城鎮化水平會達到70.6%①，屆時民族八省區的城鎮化水平可能為：內蒙古75.5%、廣西61%、貴州54.6%、云南56.8%、西藏47.2%、青海66.3%、寧夏68.1%、新疆64.2%②。

2.城鎮化水平與經濟發展水平基本適應

表1　2000—2012年民族八省區的城鎮化率（%）

1978年全國城鎮人口占總人口的比例為17.92%，民族地區平均為15.53%，民族地區的城鎮化水平低于全國平均水平2.39個百分點；2012年全國城鎮人口占總人口的比例為52.57%，有研究認為，這一城鎮化率偏低，與中國的人均收入水平不相匹配③。2012年，民族八省區城鎮化率平均水平為42.73%，低于全國平均水平9.84個百分點。從各地區看，在民族八省區中，城鎮化水平高于全國平均水平的只有內蒙古。以全國平均水平作為參照，雖然目前民族地區的城鎮化水平還很低，遠遠滯后于全國和東部地區，但與其經濟發展水平基本適應。圖4是根據2012年《中國統計年鑒》數據繪制得到，反映了大陸各省級行政區比較人均地區生產總值（與全國平均人均地區生產總值的比值）與比較城鎮化率（與全國平均水平的比值）間的關系，可以看出兩者間呈現出很強的正線性關系。

圖4　比較城鎮化率（橫坐標）與比較人均地區生產總值（縱坐標）的關系資料來源：根據《中國統計年鑒》（2013年）數據計算繪制。

（二）民族地區城鎮化的結構分解

1.常住居民的城鎮化與戶籍人口的城鎮化

2010年第六次人口普查數據表明，2010年全國城鎮人口的城鎮化率為50.27%，而非農業戶口人口比重為29.14%，相差21.13個百分點（見圖5）。2012年民族八省區的基本態勢與此類似，例如，內蒙古城鎮化率與非農業戶口人口比重相差17.56個百分點，廣西相差20.99個百分點，貴州相差14.97個百分點，云南相差18.27個百分點，西藏相差7.9個百分點，青海相差16.64個百分點，寧夏相差11.47個百分點，新疆相差最小，為2.73個百分點。在中國，由于城鄉間的戶口隔離，有部分成為城鎮的常住人口，但并未獲得與有城鎮戶籍的人口同質、同價的城鎮基本公共服務，不能均等地分享城鎮化提供的機會，城鎮人口的城鎮化率并不能真實地反映城鎮化的質量。常住人口城鎮化與非農業戶口人口比重間的差異反映了中國城鎮化的包容性是比較低的。

圖5　常住人口的城鎮化和戶籍人口的城鎮化對比資料來源：中國人口普查資料。

2.城市與鎮的分解

“城鎮”是城市和鎮的合稱，以非農業產業和非農業人口為主，具有一定規模工商業的居民點。在中國的統計標準中，縣及縣以上機關所在地，或常住人口在2000人以上，10萬人以下，其中非農業人口占50%以上的居民點，都是城鎮。在第五次和第六次全國人口普查中，區分出了城市和鎮。根據第六次人口普查數據，2010年全國有城市人口403760040人，鎮人口2662455506人，城市和鎮合計（城鎮人口）人口670005546人，占全國總人口的50.27%，其中城市人口占城鎮人口的60.26%，鎮人口占城鎮人口的39.74%，因此，中國主要是由城市而非鎮容納了城鎮人口。而且，把各省級行政區的城鎮化率與城市對城鎮化貢獻率（城市人口占城鎮人口的比例）及鎮對城鎮化的貢獻率（鎮人口占城鎮人口的比例）擬合，發現城鎮化率與城市對城鎮化貢獻率呈現強的正相關關系，而與鎮對城鎮化率貢獻率間呈現出強的負相關關系，說明城鎮化率越高的地區，城市對城鎮化的貢獻率越大，而鎮對城鎮化的貢獻率越小（見圖6）。

圖6　全國各地區城鎮化率的構成資料來源：作者繪制。

對民族八省區而言，城市對城鎮化貢獻率超過50%的有寧夏、新疆、內蒙古、青海，不足50%的有貴州、廣西、云南和西藏（見表2）。可以看出，分異很明顯，西北民族地區的城市對城鎮化貢獻率高，而西南民族地區的鎮對城鎮化貢獻率高。

表2　民族地區城鎮化率的構成（2010年）

動態地看，2010年與2000年比較，市對城鎮化的貢獻率，民族八省區中除寧夏略有增加外，其余地區均有不同程度地下降，青海省城鎮化中，市的貢獻率從2000年的63.94%下降到2010年的54.37%，下降了9.57個百分點。市的貢獻率下降的另一面就是鎮對城鎮化貢獻率的上升。這說明，西部大開發以來，雖然很多地區市是吸納城鎮人口的主體，但鎮的貢獻率在提高，在西南民族地區城鎮化中，鎮的貢獻率高于市的貢獻率，這和西南地區地形起伏大、地表破碎密切相關（見表3）。

3.城鎮規模結構分解

2012年全國地級及以上城市289個，其中市轄區年末總人口在400萬人以上的有14個，200萬—400萬人的有31個，100萬—200萬人的有82個，50萬—100萬人的有108個，20萬—50萬人的有50個，20萬以下的有4個。民族八省區地級及以上城市46個，其中200萬—400萬人的有4個，100萬—200萬人的有11個，50萬—100萬的有13個，20萬—50萬的有17個，20萬以下的有1個。按市轄區年末人口規模看，46個地級及以上城市總人口為4058萬，其中200萬—400萬人的占25.23%，100萬—200萬人的占34.91%，50萬—100萬人的占30.02%，20萬—50萬人的占9.47%，20萬人以下的占0.37%。各省區的結構見表4、表5和圖7。

表3　民族地區市與鎮的貢獻率（2000—2010年）　%

表4　民族地區地級及以上城市體系的規模結構（2012年）

4.人的城鎮化與土地的城鎮化

城鎮化一方面表現為農業人口的非農化和居住區位由農村向城鎮的轉移，另一方面表現為農業用地向非農業用地特別是城鎮用地的轉化，前者不妨稱之為人口的城鎮化，后者稱之為土地的城鎮化。中國的城鎮化快速推進是與市場經濟體制的建立和完善相伴隨的，在這個過程中，由于一些制度障礙，特別是城鄉分隔的戶籍制度與土地制度，土地由農業用地向非農業用地的轉化，產生出巨額的租金差異，這種土地用途轉化的巨額租金差，成為許多地方政府收入的重要來源，形成了所謂地方政府的“土地財政”，而改變城鄉戶籍，使進入城鎮的農民獲得城鎮居民的身份，并享有和城鎮居民同等的基本公共服務，不僅不會帶來直接的收益，還會支付很大的成本，因此，在城鎮化推進過程中，地方政府偏好土地的城鎮化，而不愿意把進城農民市民化。

上述論述在統計上表現為土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度。圖7反映的是2000—2012年建成區面積增長率和城鎮化率增長率，可以看出，從全國看，除個別地區（海南、青海）外，其余地區建成區面積增長率大大高于城鎮化率增長率。

表5　民族八省區地級及以上城市市轄區年末人口規模結構（2012年）

民族地區和全國一樣，土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度，比如，2000—2012年，內蒙古建成區的增長率為91.03%，而城鎮化增長率為35.23%，相差達55.8%；寧夏建成區增長率達到215.19%，而城鎮化率增長率為56.17%。作為例外的青海，建成區增長率小于城鎮化增長率，前者為33.05%，后者為46.72%（見表6）。

（三）城鎮化與人口及經濟活動的集聚

據統計，按照行政區劃劃分，2012年民族八省區有地級市46個，占全國地級市總數的16.14%；縣級市63個，占全國縣級市總數的17.12%；市轄區106個，占全國市轄區的12.33%；鎮3234個，占全國鎮的16.27%。民族八省區各地區城市與鎮的數量變化如表7所示。表8列出了2012年全國及民族八省區城鎮的密度和2010年城市與鎮的平均規模。可以看出，民族地區絕大多數聚落人口規模小、密度低。

表6　民族地區土地城鎮化與人口城鎮化（2000—2012年）

表7　民族地區城市與鎮的變化

表8　民族地區城鎮密度與城鎮平均人口規模

聚落規模小、密度低，從兩個方面制約著發展，一是聚落人口規模越小，對外交易機會越少、交易成本越高，從而限制了發展；二是聚落人口規模小，無法有效地實現內部規模經濟和外在規模經濟，從而規模報酬遞增程度低，而報酬遞增是發展的重要引擎。

城市人口首位度是一國或地區最大城市與第二位城市人口的比值，是衡量城市規模分布狀況的一種常用指標，反映了城市人口的集聚程度。首位度越高，區域城鎮人口相對集中于首位城市。據研究，在一般情況下，一個國家或地區最大城市的人口是第二大城市人口的兩倍左右，即城市首位度為2④。民族地區的城市首位度區域間變化很大，2012年內蒙古城市首位度為1.18，廣西為1.43，貴州為1.47，云南為2.99，西藏為4.58青海為15.27，寧夏為2.07，新疆為6.70。表9還計算了民族八省區城市地區生產總值、金融機構存貸款余額和工業總產值的首位度，相比于人口首位度，反映城市經濟集聚程度的經濟指標的首位度更大，差異也更顯著。區域城市首位度過大，一方面說明該地區大城市數量偏少，城市人口和經濟活動過渡集中于一個城市，可能會導致城鄉差距擴大，影響城鄉協調發展；另一方面，民族地區的各級城市間，特別是特大城市、大城市與周邊區域間缺乏中小城市作紐帶和橋梁，削弱了大城市對周邊地區的輻射力，也不利于周邊地區經濟社會活動向特大城市的集聚。

表9　民族地區城市首位度（2012年）

（四）城鎮化、城鄉差距、貧困與環境質量

從微觀看，城鎮化意味著農村人口向城鎮的轉移，這種轉移如果不是強制性的，自愿轉移的基本動力就是城鎮的非農產業能夠提供比農村更高的收入，因此，城鎮化能夠縮小城鄉差距。圖8分別對2012年各省級行政區和2010年各地級行政區的城鎮化率與城鄉收入比進行了擬合，發現城鎮化率與城鄉收入比間呈現出顯著的負相關關系，城鎮化水平高的地區，城鄉收入比低，城鎮化水平低的地區，城鄉收入比高。

民族地區是中國城鄉收入差距最大的地區，從省級行政區層面看，2012年民族八省區的城鄉收入比：貴州最高為3.93，其次是云南3.89，廣西3.54，青海3.27，寧夏3.21，西藏3.15，均高于全國3.10的水平，而這些地區也是中國城鎮化水平低的地區；從地級行政區層面看，2010年城鄉收入比最高的是西藏阿里地區，為5.68，其次是甘孜藏族自治州，為5.42。城鄉收入比在4.0以上的地級行政區均在民族地區，這些地區城鎮化率大都在30%以下。

從城鎮化與貧困的關系看，包容性城鎮化能夠有效地減貧。對各省級行政區農村貧困發生率與城鎮化率進行擬合（圖9），兩者間呈現出很強的負相關關系，就說明城鎮化確有減貧的效應。

從城鎮化與環境質量看，城鎮化意味著人口的集聚，同時意味著污染物排放的集聚，且在污染物集中排放地建設污染物處理設施比分散建設的成本低，因此，城鎮化是意味著區域環境的惡化還是改進，其結果是混合的。圖10對2012年各省級行政區主要污染物單位地區生產總值排放量與城鎮化率進行了擬合，確實關系不很明確，大體上呈現出倒U形的關系。民族地區由于產業結構中能耗高、污染大的產業比重高，區域排放物污染量大，除西藏外，寧夏、貴州、新疆、內蒙古、青海等單位地區生產總值排放量大大高于全國水平，居于各省級行政區前列。

綜合上面的分析，總結得出下面的結論：目前，民族地區城鎮化進入了快速推進階段。雖然與全國比較，民族地區城鎮化總體水平偏低，但與其經濟發展階段是基本適應的；不過，民族地區城鎮化推進呈現出粗放特點：城鎮化包容性程度低，土地的城鎮化速度快于人的城鎮化速度；收入不平等現象嚴重，城鄉差距大；區域間城鎮化發展極不平衡；城鎮化資源消耗大，排放水平高，綠色程度低；另外，從民族地區城鎮化水平和城鎮體系結構看，經濟活動和人口的集聚程度較低。

圖8　城鎮化與城鄉差距資料來源：作者繪制。

圖9　城鎮化與農村貧困發生率（2012年）資料來源：作者繪制。

四、民族地區走包容性綠色城鎮化之路的必要性

民族地區的城鎮化道路必須走包容性綠色城鎮化之路，是由民族地區在全國的發展位和生態位及自身發展特性所決定的。

圖10　城鎮化與污染物排放資料來源：作者繪制。

后金融危機時期，世界各國特別是歐美國家進入了結構調整的新時期；從全國來看，中國已邁過了“低收入陷阱”，正在從中等收入國家走向高收入國家，這期間最大的風險就是，有可能陷入中等收入陷阱。從民族地區在全國的發展位來看，必須“后發趕超”和“發展轉型”，因為沒有民族地區的全面小康，就沒有全國的全面小康。

從民族地區在全球和全國的生態位上，屬于亞洲和中國的生態核心區，地處大江大河的中上游，同時本身生態系統極度脆弱，禁止開發區和限制開發區比重高，增長—減貧—生態關系復雜，這就要求民族地區必須加快生態文明建設，把生態環境的可持續性放在發展的重要位置。

從民族地區內部看，目前，民族地區發展進入了一個新的階段。經過幾十年的發展，民族地區經濟發展和人民收入水平均有了較大提高，雖然有部分地區尚處于低收入狀態，但大多數地區已經越過了低收入狀態；民族地區的人口結構已經發生了很大變化，據2010年人口普查數據可知，少數民族城鎮化水平32.84%，進入了快速城鎮化階段；65歲及以上老年人口接近7%，人口老年化程度加快；6歲及以上人口平均受教育年限7.84年，技能勞動力占比7.12%。

從民族地區的發展特點上看，一是經濟增長的動力基礎較窄，主要是由資源密集型產業和政府投資驅動的增長，以外延式增長為主，增長對就業的吸納能力有限。二是民族地區依然是中國貧困人口集中分布地區（全國14個集中連片特困地區，民族地區有11個），貧困發生率高，貧困類型和致貧要素復雜，尤其絕對貧困和脆弱人群的貧困依然嚴重，減貧任務還相當艱巨。三是民族地區內部的垂直不平等和水平不平等在上升。目前，民族地區是全國城鄉差距和區域差距最大的地區。這種差距的擴大除稟賦條件的相對惡劣外，政府實施的地區不平衡發展政策所帶來的經濟機會分布差異是重要原因。四是民族地區基本公共服務供給不僅總量不足，而且結構性問題嚴重，供給質量差，與發達地區和大城市的差距大，這種差距的存在擴大了民族地區與其他地區居民抓住機會的能力。五是內在脆弱的生態平衡，在大規模的資源開發和外延式的增長模式下，失衡嚴重，造成了一系列的全域和地方環境問題，生態修復和復原難度大。六是自然災害頻發，抵抗自然災害和環境威脅的能力弱。七是受多種因素影響，民族地區存在多個層面的社會排斥問題，如婦女、兒童等。

因此，民族地區推進新型城鎮化，必須基于本身的稟賦條件和發展階段，使城鎮化過程與結果是益貧的、機會均等的和環境友好的，具有這些特征的城鎮化道路即是包容性綠色城鎮化之路。

五、民族地區包容性綠色城鎮化的實施路徑

要實現包容性綠色城鎮化，需要持續擴大經濟機會、使經濟機會均等分布、提供最低經濟福利和確保環境質量的提升。

1.城鎮化與經濟機會最大化

城鎮化蘊含著巨大的發展潛力，從需求方面看，城鎮化同時也是需求的集聚，不同民族、不同收入水平、不同偏好的居民的集聚帶來多樣化的需求，從而帶來規模報酬遞增的本地市場效應；從供給方面看，城鎮化意味著多種互補的生產要素的集聚，各種要素獲得的低成本，且能彼此產生溢出和學習效應。城鎮化從供求兩方面產生集聚效應，從而產生傳統農村經濟難以比擬的高生產率。民族地區目前城鎮的集聚效應弱，生產率不高，城鎮化質量低。因此下一步民族地區城鎮化的推動應以提高城鎮的聚集效應和生產率為核心，要加快土地、戶籍、財稅等制度改革，讓人和地兩個基本要素更好地流動起來，促進資源優化配置，使城鎮的集聚效應充分發揮出來；在城鎮化推進過程中，要注意城鎮化的內生演進，充分發揮市場機制的作用，與政府的引導相結合，謹防政府的強力推進與被城鎮化；在產業支撐方面，應注意發揮勞動力吸納能力強的產業的發展，通過產業園（區），實現工業的集聚；加強民族地區城鎮間，特別是鎮與鎮間的基礎設施建設；推動呼包鄂、北部灣、黔中、滇中、金沙江下游、蘭西、銀川—中衛、天山北坡等具有雛形的城市群的建設，充分發揮“群”的溢出效應；把舊城改造放在最優先位置，根據《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》，按照統一規劃、協調推進、集約緊湊、疏密有致、環境優先的原則，統籌中心城區改造和新城新區建設，提高城市空間利用效率，改善城市人居環境。按照改造更新與保護修復并重的要求，健全舊城改造機制，優化提升舊城功能。嚴格設定新城新區設立條件，防止城市邊界無序蔓延⑤。應該注意的是，民族地區內部差異顯著，推進城鎮化的路徑多種多樣，西北民族地區、西南民族地區、青藏高原地區、沿邊地區等各不相同，切忌機械地按照一個模式推進。

2.城鎮化與經濟機會的平等獲得

城鎮化應能夠給各族人民提供分享城鎮化紅利的制度安排。要確保城鎮中低收入階層和窮人獲得基本公共服務；把城鎮化的推進與新農村、美麗鄉村建設相結合，努力實現城鄉福利水平均等化；要特別注重民族文化的保護傳承，對于有文化價值的老街區，應予以保護，特別注重城鎮中少數民族相對集中的集聚區的建設，處理好城鎮各民族間的關系，構建和諧的民族關系。

3.城鎮化與最低經濟福利

獲得最低經濟福利是一項基本人權。在城鎮化推進過程中，最低生活保障制度、最低工資制度、社會保障制度等要實現全覆蓋，覆蓋城鎮的全部人群，保障標準要根據發展水平和通貨膨脹進行調整，避免貧困的城鎮化（窮人的集聚）。同時，社會保障制度的設計應激勵相容，避免懶人的集聚。

4.城鎮化與確保環境質量的穩定和提升

一個城市要具有可持續性，就要將環境目標放在與經濟增長和社會發展目標同等重要的地位。綠色城鎮化要求在城鎮化過程中，能夠提高資源利用效率，降低排放，提高環境的修復能力，這就要把經濟活動過程和結果的“綠色化”“生態化”作為城鎮化的主要內容和途徑。民族地區的城鎮化，要充分考慮地區的生態位，把綠色發展放在重要地位，把綠色發展的觀念融入城鎮規劃的理念中，貫穿在城鎮產業支撐中，落實在城鎮管理中。這其中最重要的任務就是要加強綠色治理，即形成一套能夠進行有效環境管理的制度、激勵和工具；把環境質量指標納入地方政府的績效考核中；在城市規劃的各個階段考慮資源環境因素，以優化資源利用，提高資源特別是能源利用效率；在城鎮基礎設施建設中注重可持續性；加強環境治理，在注重法律與行政手段的同時更多地引入市場化手段。

5.改革地方官員的績效評估體系

城鎮化主要是農村勞動力基于城鄉報酬差異而產生的勞動力由農村向城鎮轉移及由此引起的受撫養人口的隨遷過程，這其實是一個自發過程。在我國城鎮化過程中，由于各種城鄉隔離的制度安排導致了勞動力職業的轉移而居住地和身份不變、勞動力轉移而受撫養人口不轉移、勞動力逆向轉移（進城務工的農民由于年老而回到農村）等。近年來，各地在城鎮化推進過程中，過度相信政府的作用，而輕視了城鎮化主體的作用，產生了許多“異象”，如“被進城”“被上樓”“土地城鎮化”盲目造城而形成“鬼城”“空城”，還有大量的行政區劃“城鎮化”等。因此，在城鎮化推進過程中，要改善地方政府治理，特別是改革地方官員的績效評估體系，以激勵更高效、包容和可持續的城鎮化進程。

注釋：

①劉世錦：《中國經濟增長十年展望（2014—2023）：在改革中形成增長新常態》，北京：中信出版社，2014。②根據2000—2012年民族八省區與全國城鎮化水平平均差距測算（假設保持這一平均差距不變）。③The World Bank，Development Research Center of the State Council, the People’s Republic of China，2014，Urban China：Toward Efficient, Inclusive, and Sustainable Urbanization，www. worldbank.org。④許學強，周一星，寧越敏編著，《城市地理學》，北京：高等教育出版社，2003。⑤國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）。

（責任編輯：文銳）

Research on the New Urbanization in Chinese Ethnic Regions Based on the Perspective of Inclusive Green Development

Zheng Changde

Abstract:In a fairly long period of time in the future, Chinese ethnic regions will be in a stage of rapid development of urbanization. The change of urbanization mode is an important part of the transformation of economic development patterns. In the implementation of the process of urbanization in ethnic regions, we should pay more attention to the idea of people-oriented, promotion of the urbanization efficiency, the equality of basic public service supply, and the sustainability of urbanization, so as to make all the people sharing development fruits and realize inclusive green urbanization.

Key Words:Ethnic Region; Urbanization; Inclusive Green Urbanization

作者簡介：鄭長德，男，西南民族大學經濟學院教授，博士生導師，湖南大學兼職博士生導師，經濟學博士（成都610225）。

*基金項目：國家社會科學基金重大招標項目“新形勢下推動民族地區經濟社會全面發展的若干重大問題研究”（09&ZD011）；四川省教育廳創新團隊“民族地區經濟發展問題研究”（14TD0048）。

中圖分類號：F292

文獻標識碼：A

文章編號：2095—5766（2016）01—0140—10

收稿日期：2015—09—19