中國土地整治轉型發展戰略導向研究

嚴金明，夏方舟，馬 梅

（中國人民大學公共管理學院，北京 100872）

土地整治

中國土地整治轉型發展戰略導向研究

嚴金明，夏方舟，馬 梅

（中國人民大學公共管理學院，北京 100872）

研究目的：立足國家戰略發展的宏觀背景，針對土地整治出現的突出問題，重新認知土地整治的本質和功能，進而探索土地整治轉型發展的戰略導向。研究方法：文獻研究；比較分析。研究結果：土地整治面臨著新的轉型背景和發展需求，亟需針對當前認知偏于狹仄、定位整體偏低、理念創新不足、協調統籌有限、模式趨于同化、社會參與缺乏等問題，界定其本質為“對人地關系的再調適”，分析其功能為“滿足人的‘三生’提升訴求”，并進一步提出促進土地整治實現轉型發展的“十大戰略導向”。研究結論：土地整治的定位要從“土地本身”到“高位統籌”，理念要從“注重數量”到“四位一體”，階段要從“糧食生產”到“永續發展”，核心要從“以地為本”到“以人為本”，目標要從“保護耕地”到“優化三生”，對象要從“單項推進”到“要素綜合”，范疇要從“項目承載”到“全域協同”，模式要從“同質同化”到“差別整治”，路徑要從“自上而下”到“上下結合”，資金要從“財政負擔”到“多元共投”。只有如此，土地整治才能應時所需、切實成為新形勢下統籌城鄉發展、服務全面建設小康社會新目標的有力抓手和重要平臺。

土地整治；本質功能；戰略導向；轉型發展

中國現代意義上的土地整治不斷根據社會經濟發展情況進行調整和完善。從1997年《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》首次從政策層面要求“積極推進土地整理”，到1999年修訂的《土地管理法》在法律層面首次明確提出“國家鼓勵土地整理”；從2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》進一步鼓勵農村建設用地整理，到2008年十七屆三中全會決定大規模實施土地整治；從“十二五”《全國土地整治規劃（2011—2015年）》的實施，到“十三五”《全國整治規劃（2016—2020年）》的編制，土地整治在范疇、目標、內涵和方式等各個方面都在不斷創新和發展［1］。

近年來，中國社會經濟形勢發生了重大變化，正處于增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期和外需向內需轉化期的“四期疊加”階段，面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰，但仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期［2］。在此形勢下，土地整治亟需立足國家戰略發展的宏觀背景，針對土地整治出現的突出問題，分析土地整治本質和功能的根本認知，進而開展土地整治轉型發展戰略導向研究。

1 中國土地整治戰略轉型背景

1.1經濟新常態

近年來，隨著國內外宏觀經濟形勢發生了重大變化，支撐中國高速發展的強大外需萎縮疲弱，國內傳統人口紅利的比較優勢逐步減弱，資源環境限制影響不斷提升，表明中國經濟正在向形態更高級、分工更復雜、結構更合理的階段演化，中國的GDP增速告別過去30多年平均10%左右的高速增長，從2012年起開始回落，2013年、2014年和2015年增速分別為7.7%、7.3%和6.9%，面臨經濟增長動力與經濟下行壓力并存的局面，意味著經濟發展進入“新常態”：在速度上從高速轉為中高速增長，在結構上不斷優化產業升級，在動力上從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動，在管理上簡政放權、進一步釋放市場活力［3-4］。

1.2生態文明新要求

黨的十八大從新的歷史起點出發，做出“大力推進生態文明建設，建設美麗中國”的戰略決策。當前中國資源環境承載能力已經達到或接近上限，環境污染、水土流失、土壤退化、景觀破壞等問題日益突出：全國202個地級及以上城市45.4%的地下水污染較嚴重、16.1%污染極嚴重，現有土壤侵蝕總面積294.91×104km2，耕地土壤點位超標率為19.4%［5］，中度以上生態脆弱區域占全國陸地國土空間的55%［6］，約 60%村莊鄉村景觀風光一般或差，約80%的村莊街道和田間道路綠化不足、溝路林渠破損嚴重［7］，人文景觀和自然景觀構成類型單一、格局混亂、覆被稀松，缺乏特色和空間層次感，人居舒適感下降［8］。2015年9月中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》，要求進一步樹立“綠水青山就是金山銀山”、“空間均衡”、“山水林田湖”生命共同體等理念，構建起由自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態補償制度、環境治理體系、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度8項制度構成的生態文明制度體系，推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化，努力走向社會主義生態文明新時代。

1.3新型城鎮化建設

自改革開放以來，中國的城鎮化水平從1978年的17.92% 劇增到2014年的54.77%，在中國龐大的人口基數下依然實現了平均每年遞增1.02%的高速城鎮化進程。然而隨著城鎮化率的迅速提高，農民工人數也在逐年激增，從2008年的2.25億到2014的2.74億，占全國總人口的20.03%，去除農民工城鎮化率僅為34.74%，偽城鎮化問題突出。同時中國城鎮化發展過程中資源利用方式較為粗放，單位GDP能耗和地耗遠高于發達國家，水資源產出率僅為世界平均水平的 60%左右，處于低效利用狀態的城鎮工礦建設用地約5000 km2，占全國城市建成區的11%，土地城鎮化速度高于人口城鎮化速度。亟需進一步以人為核心，以解決三個1億人問題為著力點，促進一億農業轉移人口和其他常住人口在城鎮有序穩妥落戶，改造一億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導一億人在中西部地區就近城鎮化，穩步提升城鎮化水平和質量，優化城鎮化布局，轉向精細化高質量的新型城鎮化發展模式，真正破除城鄉二元結構，實現城鄉一體化健康發展［9］。

1.4新農村建設

建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”新農村，是構建和諧社會、解決“三農問題”的必然要求，也是統籌城鄉發展、實現共同富裕的根本途徑。當前中國農業生產問題隨著國內外環境條件變化和長期粗放式經營積累的深層次矛盾逐步顯現，“十二連增”的背后顯露出糧食增產潛力不斷下降，由于耕地面積減少、質量偏低等生產條件的限制，再加上農村人口比率的不斷減少，糧食需求的剛性增長，中國未來糧食供需平衡壓力依然較為突出。同時，中國農地經營規模總體上呈現“小、散、碎”特征，農業組織化、市場化程度偏低，農業科技整體實力不強［10］，導致國內糧食生產成本偏高、價格優勢消失、生產效益下降，農業積極性下降；同時，當前農村基本公共服務如醫療、教育、科技仍然存在極大不足，缺乏整體統一規劃、人才供給也相對不足，無法解決留守老人、婦女和兒童的突出問題，傳統鄉土文化正日益萎縮和消失，鄉土文化在傳承中出現斷層，農民精神生活匱乏，亟需針對農民和農村的多元訴求，促進水、電、路、暖、氣等基礎設施和住房人居環境改善，健全農村基本公共服務、關愛農村“三留守”群體、留住鄉土文化和建設農村精神文明，推動“物的新農村”和“人的新農村”齊頭并進。

1.5全面建設小康社會新目標

作為“兩個一百年”奮斗目標的第一個百年奮斗目標，2020年全面建成小康社會必須要針對發展不平衡、不協調、不可持續問題，在堅持人民主體地位、科學發展、深化改革、依法治國、統籌國內國際兩個大局的原則下，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，在已經確定的全面建成小康社會目標要求的基礎上，努力實現經濟保持中高速增長、人民生活水平和質量普遍提高、國民素質和社會文明程度顯著提高、生態環境質量總體改善和各方面制度更加成熟更加定型等新的目標要求。

2 中國土地整治現狀問題分析

2.1土地整治認知偏于狹仄

中國開展真正現代意義上的大規模土地整治僅僅不到20年時間，對于土地整治本質和功能的基本認知依然不盡準確，多將土地整治認作是實施性的工程、技術或是任務，并未認識到土地整治的本質和功能是對人地關系的再調節，是對低效、空閑和不合理利用的城鄉土地進行綜合治理，提高土地利用率和產出率的各類土地整理、開發、復墾、修復等活動的統稱，因而也影響了土地整治整體定位、創新理念、目標模式和實施路徑等核心要素的根本認知，導致在整治過程中盲目性、功利性、過度工具化和行為短期化等問題造成的負面影響較為突出［11］，影響了土地整治的整體效率和效益。

2.2土地整治定位整體偏低

當前土地整治的定位仍囿于土地本身，多關注“戰術層面”而非“戰略層面”，未能“跳出土地談土地，跳出整治談整治”，多強調土地整治在耕地保護和新農村建設中的作用，而并未認識到土地整治不僅可以作為改善生態環境質量、提高人民生活水平的關鍵措施，更是加強政府治理實踐、助力推進精準扶貧的重要手段。此外，土地整治工程僅僅就整治談整治，地位遠不及高鐵、水利等重大基礎設施工程，未被視作是拉動內需的強大引擎，完成全面建設小康社會新目標的堅實保障。因此，土地整治整體定位和功能被相應低估，亟需重新從更高層次上定位土地整治。

2.3土地整治理念創新不足

當前的土地整治仍然將土地整治作為增加耕地和城市建設用地面積的手段，多針對于“用地不足”問題而非“用地不當”的問題，以“數量”作為核心理念，“重數量、輕質量；重面積、輕效益；重耕地、輕農民”，未能以人為核心，統籌兼顧對被整治土地相關權利人的多元需求，未將土地整治看做是挖掘結構潛力、優化空間布局、提升利用效率，協調促進土地“合理利用”的核心抓手，未能融合創新、協調、綠色、開放、共享等“十三五”核心發展理念［12］，難以體現出土地整治的質量創新性、三生協調性、綠色生態性、開放國際性和人文共享性，距離進入主要以提高生產質量、生活品質和生態環境為主要導向的可持續土地整治新階段仍然任重道遠［1］。

2.4土地整治目標過于單一

在“保發展、保紅線”方針的指導下，為了實現耕地總量動態平衡，中國當前土地整治仍以增加耕地為首要任務，多偏重于農用地整治，重點關注耕地的調整、地塊的規整和耕地改造等方面的內容，對“水、路、林、村、城”等對象的綜合整治相對不足，忽視了對“山水林田湖”生命共同體的生態保護［13］。事實上，長期以來中國土地集約節約利用水平較低，生產、生活和生態的“三生”空間利用無序、布局散亂，生產用地空置閑置、管理失效等問題較為嚴重，人居生活環境質量偏低、基礎設施不盡完善，生態環境污染嚴重、生物多樣性減少，城鎮、村落、農田、道路、河流水系、森林等景觀要素之間的功能聯系遭到破壞，亟需拓展土地整治的核心對象與目標，統籌城鄉土地利用結構，改善“三生”空間布局。

2.5土地整治協調統籌有限

目前，土地整治實踐主體往往局限于具體部門，整治客體通常依托于固定整治項目，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，缺乏全域化、綜合化、系統化的前瞻規劃和設計，各部門各自為政的問題也較為突出，缺乏國土、農林、水利等部門的配合協調統籌，資金使用分散和投入交叉重復現象比較普遍，導致各個整治項目難以實現彼此時空和功能上的聯結銜接。在區域上，與“京津冀”一體化等區域發展戰略協調力度相對不足，與“一路一帶”等國際發展戰略協同開放程度較低，距離全面實現土地整治工程“融進去”、“走出去”的發展目標仍然存在較大差距。

2.6土地整治模式趨于同化

在土地整治的過程中，不少地方未能充分尊重自然規律，而追求高品質設計，導致田間的路、溝、渠大量鋪筑水泥，農田整治呈現混凝土化；部分歷史久遠、極具地方特色、蘊含文化遺產性質的自然風貌和建筑民居未能根據其自然稟賦和歷史文化，進行分類整治、充分保護，導致鄉土文化遭到破壞，自然景觀趨向同質化，一些地方原有的青山綠水、民俗民風和生活形態未能得到保留，出現了“千鎮一面”、“千村一面”等問題。因此，土地整治亟需針對田、村、鎮等被整治區域的獨有鄉土元素，全面保護地方鄉土特色、文化氣息和人文特征。

2.7土地整治社會參與缺乏

中國土地整治往往是由政府“自上而下”確立的項目，缺乏民眾自發“自下而上”的主動整治，是政府意志的體現而非是農民主體的需求，也因此容易導致整治中公眾參與的程度較低，許多整治區域中的農戶對整治目的、方向、權屬調整方案等都缺乏了解，土地整治權屬調整和利益分配的公平性仍顯不足，難以體現“以人為本”的核心價值；同時就當前而言，中國土地整治項目只有非常少的資金來源于企業或個人，絕大多數來源于政府財政投入，而土地整治作為一項資金占用量大、投資回收期長的項目，從長遠來看，只依賴財政有限的資金仍然遠遠不足，亟需尋找有效完備、可供推廣的資金籌集方式。

3 中國土地整治本質和功能的再認知

在新形勢下要實現土地整治轉型發展，最核心、最基礎的任務首先是準確認識土地整治的真正本質和關鍵功能，進而才能針對現存問題，對土地整治的定位、理念、階段、核心、目標、對象、范疇、模式、路徑和資金等要素進行轉型分析，相應提出土地整治轉型的關鍵戰略導向。當前關于土地整治的規劃、潛力、模式、效益等方面的研究關注較多，然而關于土地整治本質的研究極為匱乏［14］，且在實踐中多將土地整治看做是一項管理性、強制性、實施性的工程、技術或是任務，將其功能狹隘地看做是增加耕地或城市建設用地面積，目標僅在于保障糧食生產和土地財政收益，使得土地整治被認為是少數人群獲益而非社會整體受益，因而導致群眾整治動機不強、滿意度較低。實際上，土地整治的本質是“對人地關系的再調適”：是以提高土地利用效率和效益、保障國土資源永續利用、改善生態景觀環境為主要目的［15］，利用土地整理、土地開發、土地復墾、土地修復等一系列手段，通過“田水路林村城”土地綜合整治提升人類生活和生產條件，通過“山水林田湖”國土空間整治保護人類生態空間，最終促進人與自然可持續協調發展的活動。

在人地協調的本質認知下，土地整治的功能也超越了單純擴大耕地面積、提升耕地質量的意義［15］，而更注重滿足人們的核心需求。因此，土地整治的功能應是“三滿足”：以人的切實需求出發，合理調整國土“生產、生活、生態”空間結構和布局，滿足人們的生產發展訴求，滿足人們的生活提升訴求，滿足人們的生態保護訴求。應當指出的是，在不同的土地整治發展階段，其功能的側重點也應有所不同。如日本1945—1964年間土地整治主要側重于生產發展功能，通過農地改革（1946—1949年）、《農地法》（1952年）、《農業基本法》（1961年）等一系列政策手段促進農業發展和糧食增產；1965—1984年，日本則通過《山村振興法》（1965年）、《新都市計劃法》（1968年）和《過疏地域振興特別措置法》（1980年）側重于推動土地整治的生活提升功能，整治建設生活環境，滿足居住生活需求；1985年至今，日本土地整治則全面側重于景觀生態的永續發展功能，通過《集落地域整備法》（1987年）、《食料·農業·農村基本法》（1999年）和《景觀法》（2004年）的出臺，充分保護生態環境，推動人與自然協調發展［16］。相較于日本，中國地域更為遼闊、各地自然稟賦和經濟社會發展情況也各不相同，因此土地整治也應因時制宜、因地制宜，根據不同區域的不同階段有的放矢地進行功能選擇。

4 中國土地整治轉型“十大戰略導向”

4.1土地整治的定位要從“土地本身”到“高位統籌”

土地整治應總體定位為統籌城鄉發展的重要抓手，推進新型城鎮化和新農村建設的核心平臺，實現生態文明的建設路徑，提升民生福祉的發展動力，加強政府治理的突破窗口，保障社會經濟可持續發展的政策工具。“十三五”時期，土地整治還可具體定位為拉動內需的強大引擎，落實空間規劃“多規合一”的實施單元，助力精準扶貧的重要手段，服務全面建設小康社會新目標的切實保障。

4.2土地整治的理念要從“注重數量”到“四位一體”

土地整治轉型理念應融合創新、協調、綠色、開放和共享理念，樹立“數量、質量、生態、人文”的四位一體土地整治理念，以理論、制度和科技等創新為土地整治內在動力，以促進城鄉協調、區域協調、“三生”協調為土地整治關鍵目標，以環境污染治理與景觀生態質量提升為土地整治核心導向，以改善民生條件、實施精準扶貧和維護鄉土文化為土地整治根本核心，以統籌保障“一路一帶”等國際國內重大戰略的落地實施為土地整治重要任務。

4.3土地整治的核心要從“以地為本”到“以人為本”

堅持以人為本，就是要從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，切實保障人民群眾的經濟、政治和文化權益，讓發展的成果惠及全體人民。因此，土地整治應以明晰整治土地的產權界定為基礎，維護整治涉及利益相關者的根本利益，在思想層面激勵公民意識與公民本位的價值認同和主觀意愿，在制度層面健全全維度公眾參與的具體制度，在技術層面實施信息公開與交流回饋制度［1］，在經濟層面以提升人民收入水平、改善人民福祉為根本出發點，在社會層面突出體現鄉風文明和特色人文情懷，保證整治過程公平、公正、公開，提升整治過程的公眾滿意度。

4.4土地整治的階段要從“糧食生產”到“永續發展”

土地整治轉型發展要以“永續發展”為發展導向，以生態、景觀服務及休閑游憩功能為重點，提升土地整治環境污染治理能力，加強“山水林田湖”生命共同體的整體修復［17］，構建以“山為骨、水為脈、林為表、田為魂、湖為心”的國土生態安全體系，并依托現有山水脈絡等獨特風光加強景觀建設，增大農田、林地、綠化等生態用地空間占比［18］，改善人居環境、建成都市生態屏障［19］，協調資源的永續利用、經濟的持續發展和社會的全面進步，讓居民“望得見山、看得見水”，安居樂業、幸福美滿。因此，通過開展永續發展型土地整治，使大地呈現出欣欣向榮的生態世界和可持續利用的壯麗美景。

4.5土地整治的目標要從“保護耕地”到“優化三生”

土地整治轉型發展要以“三生空間”為承載，兼顧保障糧食供給安全、城市發展安全、生態環境安全，通過在空間劃定“耕地保護紅線”作為“生產線”、劃定“城市發展邊界”作為“生活線”、“生態保護紅線”作為“生態線”，實現在生產上進一步嚴格保護耕地，提升耕地質量，適度推進農業規模經營；在生活上進一步優化空間形態與建設用地結構，提升土地利用效率，促進城鄉生活“人物”并進；在生態上要破解城鄉生態空間萎縮、污染問題突出與景觀破碎化的問題，通過建設綠色基礎設施，強化生態化土地整治技術的應用，最終實現整個區域生態、生產和生活的同步重構。

4.6土地整治的對象要從“單項推進”到“要素綜合”

土地整治的對象不應禁錮于單個耕地、集體建設用地等單個要素，要實現“山、水、田、路、林、村、城”7要素綜合整治，即在整治區域中綜合國土、農委、林業、水利、環保等各個部門合力，同步推進山體、水體、農田、道路、森林和城鄉居民點、工礦用地等多種類型的整治，實現生產集約、生活提質、生態改善的“三生”目標。

4.7土地整治的范疇要從“項目承載”到“全域協同”

土地整治轉型發展要轉變以具體單個項目為整治范疇的固化思維，轉向全域規劃、全域設計和全域整治。根據地區間的區域差異、相互關聯，圍繞充分發揮各地區的比較優勢、促進區域間合理的分工與協作等目標，統籌各區域的土地利用發展，防止重復建設、產業結構趨同，促進區域經濟、產業、人口發展與土地利用相協調。在更宏觀層面上，通過樹立國際化發展視野，土地整治通過分區域、分類別差別化重點整治，致力于保障“一路一帶”、“京津冀”、“長江經濟帶”等國家戰略，促進土地資源在都市圈、城市群和一體化區域的結構優化和空間協同化布局。

4.8土地整治的模式要從“同質同化”到“差別整治”

土地整治的模式設計要擺脫千篇一律、城鄉雷同的同質化趨勢，必須要轉向差別化保護城鄉景觀特色和傳承鄉土文明。數千年的農耕文明使得中國的鄉土文化源遠流長，很大意義上代表了中華民族得以繁衍發展的精神寄托和智慧結晶，然而相對弱勢的鄉土文明在高速工業化和城鎮化的浪潮中極易被摧毀和遺忘。因此，土地整治中應高度重視保護歷史沿革、民俗風情、古建遺存、村規民約、家族族譜、傳統技藝、古樹名木等諸多方面的鄉土文化，大力鼓勵土地整治以保護鄉土文明為前提，創新性構建獨特模式，構建具有地域特征的自然風貌、建筑民居和傳統文化，留住以土地為載體的“鄉愁”［20］。

4.9土地整治的路徑要從“自上而下”到“上下結合”

土地整治的實施路徑要從當前政府主導、指標分解的“自上而下”模式向群眾自愿、政府引導的“上下結合”模式轉變。在土地整治中應充分考慮被整治對象主客觀狀況的匹配程度，以市場需求為現實基礎，以群眾意愿為內在動力，以政府政策為外部引力［21］，融合政府推動、市場配置與群眾構想，實現“上下結合”綜合治理路徑，充分保障被整治對象主體地位、實施動力與權益權利，促進土地整治實施績效最優化。

4.10土地整治的資金要從“財政負擔”到“多元共投”

目前主要由政府財政作為土地整治資金的主要來源顯然不可持續，在新時期土地整治應探索由政府、企業、個人等多元主體形成的外包式、股份式、私營式等不同結構的PPP（Public-Private Partnership）資金支撐模式。在此模式下，政府和私人部門（企業或個人）可以依據項目特征、資金現狀和發展預期設計融資方案，可以由政府全額出資企業承包部分工程（外包式），也可以制定各方資金比例和分配預期收益（股份式），或者由私人部門全額負責（私營式），從多種渠道滿足土地整治資金訴求，從而多元共投，保障整治工作持續有序的推進。

5 結論與建議

國內外宏觀經濟形勢的重大變化、中國不斷發展的經濟社會轉型需求和逐步深入的全面改革預期將為土地整治帶來更多的機遇和挑戰，亟需土地整治未雨綢繆、與時俱進地進行積極的轉型發展探索。本文通過總結土地整治新形勢下的轉型背景，分析了土地整治當前的突出問題和發展需要，探究了土地整治本質和功能的根本認知，提出了土地整治在“四期疊加”時期要實現轉型“十大戰略導向”，如此才能應時所需、切實成為新形勢下統籌城鄉發展、服務全面建設小康社會新目標實現的有力抓手和重要平臺。

當然，土地整治轉型發展戰略也離不開強有力的實施保障，一是要對應土地整治的轉型定位，進一步促進土地整治的法律地位提升，加緊提出《土地整治法》的立法建議，從根本上提升土地整治的權威性；二是要完善土地整治規劃體系和引領效能，進一步強化轉型發展導向下的規劃定位、目標及任務，有效統籌資源、服務國家內外大戰略的順利開展；三是要強化提升土地整治轉型發展的科技支撐，編制詳細又具備地方彈性的新型整治技術標準和規程，提高土地整治功能化、模型化、信息化水平；四是要全面提升土地整治轉型服務意識，界定明晰政府與私人部門的權責利，運用分層次、分區域、分類型、分單元等多種模式，因地制宜、因時制宜地引導推進土地整治工作順利轉型發展。

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（本文責編：陳美景）

Strategy Orientations of Transformation Development： Land Consolidation in the New Period of China

YAN Jin-ming， XIA Fang-zhou， MA Mei
（Department of Land Management， School of Public Administration& Policy， Renmin University of China， Beijing 100872， China）

The purpose of this article is to identify the emerging issues and transformation requirements of land consolidation， to redefine its essence and functions， and then to figure out the strategic orientations of transformation development based on the macroscopic background of national strategy development. Methods of literature review and comparative analysis are applied. The results show that currently， land consolidation is in a new period with transformation requirements. Against the new definition of its essence as “readjustment of human-earth interrelation” and functions as “satisfaction of individuals’improvement requirements in production， life and ecology”， ten strategic orientations are put forward in allusion to current problems such as cramped cognitive， low positioning， homogeneous pattern， and lack of innovative concepts， coordination as well as public participation. The conclusion is that land consolidation shouldbe changed from land-only to high-level integration in its position， from quantity-priority to quaternity in its concept，from grain production to landscape protection in its orientation， from land-oriented to people-oriented in its core， from protecting farmland to optimizing production， life and ecology in its target， from single implement to feature generalization in its object， from project-carrying to domain-coordinationin its scale， from homogeneity to differentiation in its pattern，from top-down to up-down in its path， from fiscal burden to multiple modelin its fund.With this ten strategy orientations，land consolidation can be regarded as the powerful gripper and important platform to balance urban-rural development and contribute to the new goal of building a well-off society in an all-round way.

land consolidation； essence and functions； strategy orientations； transformation development

F301.2

A

1001-8158（2016）02-0003-08

10.11994/zgtdkx.20160129.145443

2015-12-20；

2016-01-18；修稿日期：2016-01-29

國土資源部公益性行業科研專項課題（201511003-2）；國土資源部公益性行業科研專項課題（201511010-04）；中央在京高校重大成果轉化項目。

嚴金明（1965-），男，江蘇南通人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地利用管理與城鄉規劃。E-mail： yanjinming@ruc.edu.cn

馬梅（1981-），女，江蘇徐州人，博士研究生。主要研究方向為土地規劃與利用。E-mail： meim@mail.mlr.gov.cn