關于鎮村改革中加強司法所建設的調查報告

陜西省司法廳

關于鎮村改革中加強司法所建設的調查報告

陜西省司法廳

為了全面掌握陜西省鎮村綜合改革中司法所建設情況，從今年3月初開始，陜西省司法廳組織由11名廳級干部、9名處級干部帶隊組成的20個工作組，歷時3個星期，分3批深入全省10個地級市和楊凌示范區、韓城市共計52個縣（區）160個司法所，通過召開座談會、查閱檔案、實地檢查、現場督促、個別指導、溝通協調等方式，集中開展了以摸清底子、落實責任、總結經驗、解決問題為主要內容的“聚力司法所，強基促和諧”專項活動，基本上摸清了全省司法所機構設置、管理體制、人員編制、業務用房、經費保障、裝備配置和業務工作開展等基本情況，了解了各地工作中存在的困難和問題，對一些具有示范引領作用的典型做法進行總結，推動了基層黨委政府對司法所工作的重視和支持，促進了司法所職能作用的有效發揮。

一、陜西省司法所基本情況

一是機構設置情況。全省現有各類司法所1410個，其中街道司法所277個，鎮司法所1027個，鄉司法所52個，其他區域性司法所54個；在全省鎮村綜合改革后仍然維持雙重管理、以司法局為主管理體制的司法所有562個，約占司法所總數的40%；由鄉鎮（街道）統一管理的司法所842個（包括鎮村綜合改革前沒有收編管理和改革后交由鄉鎮（街道）管理的司法所），約占司法所總數的60%；落實并繼續保持司法所長正科級待遇的司法所124個（主要是西安、渭南、榆林三地市的街道司法所），副科級待遇的司法所672個，沒有落實司法所長職級待遇的司法所614個。

二是人員編制情況。全省共有司法所工作人員3428人，平均每所2.4人，有20個無人司法所（占比為1.5%），260個1人司法所（占比為18.5%），472個2人司法所（占比為34%），配備3人及3人以上的規范化司法所只有637個（占比為46%），其中政法專項編制2096人，非專編人員1332人，具有公務員身份的1962人，大專以上文化程度2785人，法律專業人員1273人，35歲以下1283人，50歲以上898人。

三是基礎設施建設情況。全省利用中央國債項目建成獨立業務用房的司法所有1285個（不包括已經建成但因鄉鎮撤并而閑置的業務用房），約占司法所總數的91%以上，總面積達167979.45平方米，所均面積119平方米。沒有建成獨立業務用房的司法所有125個，但都依靠鄉鎮（街道）黨委政府調劑解決辦公用房2~3間。絕大多數司法所都能按照規范化建設要求對外統一懸掛司法行政徽和司法所標牌，方便群眾識別和上門辦事。納入財政預算的司法所有980個，約占司法所總數的70%，2015年的總預算金額為2437.51萬元，平均每所2.48萬元，未納入財政預算、依靠鄉鎮（街道）和縣（區）司法局臨時調劑解決經費的司法所有430個，約占司法所總數的30%。全省累計為基層司法所配發摩托車925輛，制式警車567輛（車改以后保留380輛）、電腦2901臺、傳真機1124臺、打印復印機1846臺、照相機1236臺、攝像機1104臺，基本上滿足了各司法所的日常工作需要。

四是職能作用發揮情況。2015年，各縣（區）司法行政機關緊緊依靠轄區黨委政府，緊密結合轄區實際，積極協調做好鎮村綜合改革中司法所體制調整有關工作，對于能保持不變的盡量保持不變，對于縣（區）黨委政府統一要求調整的，都在確保隊伍思想穩定、健全指導監管措施的基礎上，認真配合做好機構、人員、資產和業務的移交工作，沒有在改革大局面前講條件、講得失或者撂挑子，最大限度確保了司法所職能作用的有效發揮。一年來，全省司法所參與調處化解各種矛盾糾紛107542件，開展法治宣傳教育17657場，銜接幫教刑滿釋放人員18026人，實施社區矯正16413人，接待法律援助當事人49137人，促進了基層法治建設，維護了基層和諧穩定。

二、好的做法和經驗

為了鞏固司法所規范化建設成果，確保司法所各項工作不因鎮村綜合改革而削弱或者滑坡，各地堅持改革與創新相結合、原則性與靈活性相結合，因地制宜，因勢利導，探索和總結出了一系列行之有效的好方法好機制。

一是繼續保持以司法局為主的管理體制。西安市各區的街道司法所和漢中市西鄉縣司法局等，通過爭取縣（區）黨委政府的重視和支持，繼續保持司法所雙重管理、以縣（區）司法局為主的管理體制，人、財、物和業務工作全部由縣（區）司法局統管，鞏固了司法所規范化建設成果，保證了司法所各項工作的穩步推進，在很大程度上減小了鎮村綜合改革對司法所工作的影響和沖擊。

二是縣（區）司法局派員駐所指導和監管。安康市石泉縣司法局在鎮村綜合改革過程中，將司法所交由鄉鎮（街道）管理，將司法所部分業務素質較高的專編司法員連人帶編劃歸縣（區）司法局，再以司法局的名義派駐到鄉鎮（街道）司法所擔任業務指導員，實施面對面的指導、一對一的監管。由于業務指導員的人事關系完全隸屬于縣（區）司法局，不受鄉鎮（街道）其他工作安排的干擾，可以保證業務指導員能夠一門心思專職負責司法所業務，既實現了改革目的，又保持了司法所工作的相對獨立性。

三是以工作定補貼，以補貼促工作。西安市雁塔區司法局、咸陽市渭城區司法局和渭南市臨渭區司法局等單位，由縣（區）司法局與鄉鎮（街道）司法所簽訂目標考核責任書，對司法所各項工作任務進行量化，實行定期和不定期的檢查考核，將考核結果作為發放工作補貼和提供經費支持的主要依據，采取大干大支持、小干小支持的激勵措施，充分調動了司法所工作的積極性和主動性，推動了司法所各項工作的有效開展。

四是定期匯報與日常督促相結合。西安市蓮湖區司法局和渭南市大荔縣司法局，堅持每月組織召開一次司法所長工作例會，由各司法所對每月重點工作開展情況進行匯報，由司法局領導班子進行點評和打分，并將點評結果記錄在案，作為年底統一考核的重要依據。同時，縣（區）司法局班子成員建立包片聯所機制，每月定期深入到包聯司法所進行督查和指導，與所屬鄉鎮（街道）黨委政府主要領導和分管領導進行座談，認真聽取他們的意見和建議，并對工作中發現的問題采取有針對性的指導措施，確保司法所各項業務工作規范有序運行。

五是對司法所專編進行單獨管理。西安市長安區司法局和安康市嵐皋縣司法局積極協調同級編制部門，將司法所專項編制納入單獨管理范圍，司法所人員的日常管理由鄉鎮（街道）負責，但司法所人員的調入調出和輪崗、提拔等由縣（區）司法局具體決定，防止了司法所交到鄉鎮（街道）以后出現人員流動過于頻繁、專編人員不能專用的問題，穩定了工作隊伍，保證了各項工作的連續性和專業化。

三、存在的困難和問題

隨著鎮村綜合改革的全面推進，大部分司法所由縣（區）司法局派出機構變成了鄉鎮（街道）內設部門，與鄉鎮（街道）維護穩定辦公室合署辦公，在客觀上增加了司法所人員力量，緩解了司法所人員編制不足的先天性“缺陷”，同時也加強了鄉鎮（街道）對司法所的直接指揮和監督。但這種體制給司法所工作帶來的沖擊和影響也不容小覷。通過調研，我們既發現了全省普遍存在的共性問題，也有一些只在個別地方存在的特異性問題，主要表現在以下幾個方面：

一是司法所人心不穩，影響了業務工作的正常開展。鎮村綜合改革以后，大部分司法所由縣（區）司法局派出機構變成了鄉鎮（街道）內設部門，業務用房和執法裝備被擠占挪用，經費保障從按所預算變成了鄉鎮（街道）統管，所長職級待遇和司法助理員崗位津貼被取消，在工作職責之外還要承擔包村聯戶、計劃生育、合作醫療等其他繁重的鄉鎮（街道）中心工作，特別是身份變化和職級待遇等問題嚴重挫傷了司法員的積極性，使他們喪失了對司法行政的歸屬感和認同感，導致司法所各項業務工作落實不力，一些地方在安置幫教銜接、社區矯正接收和報表報送等工作上經常發生延誤，影響了全省司法行政工作的整體推進。一些保持了司法所原有管理體制的地方也因為缺乏明確的政策支持，看不到今后的發展趨勢，進而人心浮動，影響了正常工作。

二是執法體制不合規，損害了執法權威。司法所承擔的社區矯正工作是刑罰執法活動，是我國《刑事訴訟法》和《社區矯正實施辦法》賦予司法行政機關的法定職責。按照主體合法、內容合法、程序合法的執法原則，社區矯正只能由縣（區）司法局和作為其派出機構的司法所負責執行，非經法律授權、非經法定程序，不得由其他機關或部門代為執行。否則，該執法行為便不能成立，法律效力更是無從談起。而司法所交由鄉鎮（街道）統一管理以后，就是鄉鎮（街道）內設機構，就喪失了執法主體資格，依法不能再以司法行政機關的名義對外行使刑罰執法權，而社區服刑人員完全可以根據社區矯正相關規定拒絕接受司法所的監管并不受法律追究，這必將導致大量的社區服刑人員游離在依法監管之外，最終使中央司法體制改革確定的社區矯正工作任務“落空”，進而損害非監禁刑罰執行活動的嚴肅性和權威性。

三是司法所人員不能專編專用，不能保證業務工作規范有序運行。司法所的業務工作具有很強的專業性和法律性，工作人員沒有一定的法律知識、不經過專業培訓和長期的工作實踐，很難適應工作需要。但司法所交由鄉鎮（街道）管理以后，導致司法所的人員配備出現了很大的隨意性和流動性，有的沒有法律專業知識，有的在編不在崗，有的人員調整過于頻繁，有的專職人員身兼多職，既不能保證工作人員的專業化，也不能做到專編專職專用，導致司法所各項工作銜接不到位、配合不得力，被動應付的多，主動規范作為的少，不利于發揮司法所職能作用。

四是縣（區）司法局對司法所的指揮失靈，上下司法行政工作相互脫節。雖然鎮村綜合改革賦予縣（區）司法局對鄉鎮司法行政業務的指導權和監管權，但縣（區）司法局不能越過鄉鎮（街道）黨委政府直接指揮司法所，也不能直接向鄉鎮（街道）黨委政府行文安排司法所工作，工作推動依賴于鄉鎮（街道）黨委政府和司法所的自覺與自愿，指導權和監管權容易被“架空”，很難落到實處。而缺乏指導和監管的司法所工作更容易陷入松弛和散亂狀態，要么敷衍了事，要么無人問津，不能真正取得實效。同時，因為離開了司法所這個基礎和平臺，也導致縣（區）司法局和部分司法行政工作與基層脫節，落不到實處，給中央全面推進依法治國賦予司法行政機關的相關職責任務帶來嚴重影響。

五是司法所隊伍建設滯后，工作推動缺乏后勁。從調研掌握的情況來看，全省司法所人員編制嚴重不足，平均每所只有2.4人，其中有20個無人所，260個1人所，472個2人所，3人以上的司法所只有46%。一些地方因為公務員身份的限制和本地區編制總額超編的影響而存在政法專項編制空缺的情況，導致有編無人和有人無編的雙重矛盾，給司法所工作帶來了被動。所有工作人員中具有法律專業學歷的人只有1273人，有63%的人沒有法律專業學歷，而司法所的各項工作都是貫徹執行法律的過程，讓不具有法律專業知識的人去從事一項法律性很強的工作，其中問題不言而喻，以致于有的地方出現了“找到司法所找不到人，找到人又解決不了問題”的尷尬局面。所有工作人員中50歲以上的占到26%以上，且這些人大多是熟悉業務、擔任司法所長多年的業務骨干，有很多都是那些1人所、2人所的所長，等他們退休離職后，則這些司法所將面臨無人可用的境地，將對司法所工作造成無可估量的損失。

四、對策與建議

針對司法所工作中出現的新情況、新問題，我們應當站在全面推進依法治國、維護社會和諧穩定的高度，牢固樹立重視基層、服務基層、發展基層的思想，變改革壓力為工作動力，創新理念，主動作為，以切實可行的措施推動司法所工作科學發展。

一是爭取司法部和省委省政府的重視和支持，從根本上理順司法所管理體制。把司法所工作提上全省司法行政工作的重要日程，積極向省委省政府及司法部有關領導反映鎮村綜合改革給司法所工作帶來的負面效應，請求省委省政府能夠從加強政法工作基層基礎、理順刑罰執行體制的角度，對司法所管理體制、管理方式進行研究和決策，著重解決好社區矯正執法體制不順的問題，盡最大努力恢復司法所原有管理體制和相關職級待遇，為發揮司法所職能作用創造良好條件，消除基層司法行政機關和司法所工作人員的顧慮，增強司法所工作人員投身司法所工作的積極性和創造性。

二是督促縣（區）司法局加強指導和監管，推動司法所工作規范有序運行。對于已經完成和即將參與體制改革的司法所，要督促縣（區）司法局加強與綜治、人事、編制和鄉鎮（街道）的溝通協調，圍繞鎮村綜合改革建立一套符合司法所工作要求的包括專編使用、人員配備、業務培訓、考核獎懲和責任追究在內的工作制度，確保鄉鎮（街道）統一領導、縣（區）指導監管和司法所有序運行相互協調一致，共同推動司法所各項業務工作全面有效開展。加強縣（區）司法局對司法所的業務指導和監管，通過制定考核辦法細化工作任務，明確考核標準和獎懲措施，將考核結果與司法助理員崗位津貼發放、經費保障和裝備配置相掛鉤，形成長效激勵機制。落實鄉鎮（街道）主體責任，將司法所工作納入縣（區）綜治維穩考核范圍，尤其要明確鄉鎮（街道）黨委政府主要領導關于社區矯正的領導責任和執法責任，確保管理權限與執法責任相一致，增強鄉鎮（街道）黨委政府抓好司法所工作的主動性和自覺性。

三是加強隊伍建設，為發揮司法所職能作用奠定堅實的基礎。積極協調省編辦等部門，通過自上而下的方式，對市、縣司法行政機關和司法所專項編制進行一次摸底調查，并對擠占、挪用、截留司法所專編的問題進行清理整頓，全面掌握各縣（區）司法所專編底數和動態。通過借鑒公、檢、法的專編管理經驗，力爭從省級層面出臺專編人員招錄、使用、調動、監管的規范性文件，建立省級招錄、市級監管、縣級使用的專編管理體制。針對政法專編不足的問題，建議協調編制、人社部門為司法所增加部分事業編制或者定向招錄一批法律服務志愿者，達到城市街道和鎮司法所不低于5人、鄉司法所不低于3人的配備標準，有效緩解司法所職責任務重與人員不足的矛盾。協調組織部門按照中央“兩所一庭”建設要求，明確司法所長正、副科職級待遇。協調財政、人社等部門進一步細化司法助理員崗位津貼制度，明確由縣（區）司法局負責管理和發放，明確司法助理員同時享受崗位津貼和鄉鎮工作津貼，將發放范圍放寬到司法所所有在崗人員，不區分專編與非專編，實現同工同酬，確保司法所崗位留得住人。加大司法所工作人員教育培訓力度，省司法廳每年對司法所長進行一次知識更新集中培訓，各市司法局每年對司法助理員進行一次業務培訓，不斷提高司法所工作人員的政治法律素質和業務能力。

四是加強基礎設施建設，為發揮司法所職能作用提供有力保障。明確司法所必須保持獨立的業務用房，督促縣（區）司法局加強監督和巡查，嚴防鄉鎮（街道）其他部門擠占司法所業務用房。加大司法所辦公場所規范力度，保持統一的外觀標識。要建立司法所工作激勵機制，對成績突出的縣（區）給予裝備和經費方面的支持，增強基層的工作積極性。督促縣（區）司法局加強對司法所業務裝備的監管，防止被擠占或挪用。協調省財政廳明確司法所經費保障標準和預算途徑，由縣（區）司法局通過行使經費支配權來達到對司法所業務工作的指導和監管，增強上級司法行政機關的主導權。

（執筆：蘇特星 華文勝 關衛國 李榜勇）

（責任編輯張文靜）