英國政府律師制度研究及其啟示

徐紅斌（上海市嘉定區司法局副局長）

英國政府律師制度研究及其啟示

徐紅斌（上海市嘉定區司法局副局長）

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）在“加強法律服務隊伍建設”中提出：“構建社會律師、公職律師、公司律師等優勢互補、結構合理的律師隊伍。”要求“各級黨政機關和人民團體普遍設立公職律師，企業可設立公司律師，參與決策論證，提供法律意見，促進依法辦事，防范法律風險。明確公職律師、公司律師法律地位及權利義務，理順公職律師、公司律師管理體制機制。”在全面依法治國方略指引下，我國公職律師發展將進入一個新階段。在改革開放背景下，借鑒吸收國際先進成熟經驗，進一步完善我國公職律師制度，達到《決定》提出的要求，是必要和有益的。相對于我國“公職律師”的提法，國際上普遍采用“政府律師”（Government Lawyers）這一名稱。“公職律師”是與我國國情相適應的名稱，因為這類律師不僅設立于各級政府機關，還要設立于各級黨的機關和人民團體，因此“公職律師”包含“政府律師”。政府律師制度起源于英國，本文對英國成熟的政府律師制度進行研究，并與我國目前試點的公職律師制度進行比較，從而發現歸納出完善我國公職律師制度的一些啟示。

一、英國政府律師制度研究

（一）英國政府律師制度由來

大約在14世紀前后,英國王室就已出現了一批由國王任命，專門協助國王處理王室法律事務的“國王法律代辦人”和“國王事務律師”。到了15世紀，這些代辦人逐漸獲得國王的重用，開始成為國王和貴族院的法律顧問。在此后的幾個世紀的發展中，隨著高級大律師地位的衰落，作為國王法律顧問的皇家訴訟代辦人和皇家事務律師也日漸融合，并最終融為一體，成為官方律師①張富強主編：《香港律師制度與實務》，法律出版社1999年版，第123～124頁。。歷史沿革下，君主立憲制的英國，在政府中設立政府律師，為政府運行提供法律服務已然是一項成熟的制度。在中央政府，設有法務部(the Government Legal Department，GLD)，是非部長級的政府部門，擁有1300多名政府律師，另外還有一個政府法律服務機構（the Government Legal Service，DLS），兩者為30個中央政府部門和監管機構及其他政府組織提供法律服務。在地方議會也設有法務部門(the Legal Services team)，規模根據地域大小，如筆者參加培訓的學校所在的英國考文垂市，是英格蘭第九大城市，其市議會法務部門擁有50多名政府律師。相鄰的華威郡議會法務部門擁有70多名政府律師。

（二）英國政府律師入職資格

在英國，政府律師英文單詞“Government Lawyers”中的“Lawyer”確切的中文翻譯是“法律工作者”，作為“律師”含義更多的是指美式英文單詞含義。能夠入職英國政府“律師”，不僅是英國取得律師資格的人員可以，還有取得特定法律執業資格的法律工作者也可以。本文從比較研究角度，將英國政府法律工作者籠統地稱為政府律師，在此說明一下。

能夠入職成為英國政府律師的，主要包含三類人員：大律師（Barrister）、事務律師(Solicitor)、特許法律行政人員（Chartered Legal Executive）。這三類人員也是英國法律工作者的主體人員。下面就簡單介紹這三類人員。

大律師（Barrister）和事務律師(Solicitor)是英國真正意義上的律師，這也是英國二元律師制度的最大特征。Barrister，國內譯為“大律師”“高級律師”或“出庭律師”。要成為Barrister有著嚴格的資格條件。首先一般要有法律專業本科學位，然后通過BCAT（the Bar Course Aptitude Test ）能力考試，加入Gray’s Inn（格雷律師學院）、Lincoln’s Inn（林肯律師學院）、Middle Temple（中殿律師學院）和Inner Temple（內殿律師學院）這四大律師學院中的一所，接受BPTC（the Bar Professional Training Course）專業課程培訓，培訓需要全日學習一年或業余學習兩年。如果本科學位非法律專業，還要參加為期一年的轉換課程（the conversion course）學習，才能繼續接受BPTC專業課程培訓。培訓結束后，申請進入律師辦公室，在有經驗的大律師指導下實習一年，才有資格成為Barrister。Solicitor，國內譯為“初級律師”或“事務律師”。其資格取得相對簡單些，一般需要法律本科學位，非法律專業的，需要學習7門基礎法學課程一年，其法律實踐課程培訓（the Legal Practice Course）也是一年，培訓可選擇在全英任何有資質的法學院進行，然后在Solicitor事務所實習兩年，就有資格申請成為Solicitor。

從社會地位來講，Barrister比Solicitor要高，這從以下兩點可以看出：一是Barrister擁有高等以上法院的出庭權，而Solicitor一般只能在郡法院以下及一些專門法庭出庭，委托人的案件涉及到高等以上法院，只能由Solicitor再委托Barrister辦理。不過近10年來，通過特定程序，Solicitor也可以擁有高等以上法院的出庭權。二是高等以上法院法官會從Barrister中遴選。英國普通百姓的日常法律事務一般都委托Solicitor，Barrister一般不直接接案，而社會公眾非常尊重Barrister，把他們視為法律的代言人。英國這兩類律師都由各自的行業組織機構進行管理，在英格蘭和威爾士，Barrister的行業組織機構是the Bar Council，國內譯為大律師公會；Solicitor的行業組織機構是the Law Society，國內譯為法律協會。

除了Barrister 和Solicitor可以成為政府律師外，Chartered Legal Executive也可以成為政府律師。特許法律行政人員（Chartered Legal Executive）可以說是律師的補充，是從早期英國的法律事務代辦員演變而來。在1892年就有小規模的自律組織，1928年則有較正式的行業組織機構——律師管理職員協會（The Solicitors Managing Clerks Association）。二戰后，由于法律人才缺乏，成為Managing Clerks的人員中，不少人法律知識水平低或法律實務經驗缺乏。為了更好地分類管理，律師管理職員協會與法律協會協商，針對此類人員創設了一個新的法律工作者種類，即法律行政人員Legal Executive。在1963年，相應設立了行業組織機構The Institute of Legal Executives，2012年又成為特許機構，即法律行政人員特許協會Chartered Institute of Legal Executives。特許法律行政人員的入門門檻比較低，英國普通中等教育證書中4門以上課程達到C或以上水平的，其中包括英文和文學課程，就可以參加協會認可的法律學校的培訓課程，而且培訓形式多樣，可業余可全日，甚至可以遠程教育，培訓課程時間可根據自己實際安排。同樣的，要成為特許法律行政人員，也需要在律師事務所、政府法務部門或公司類似崗位進行工作鍛煉，時間是三年，而且最后兩年必須連續。培訓課程完成情況和相關工作經歷都作為特許法律行政人員的申請條件。特許法律行政人員培訓的法律課程更強調專業領域，因此所從事的法律事務相對律師而言，專業范圍較窄，這是一個重大區別。但是在從業范圍上，近些年來逐漸與事務律師Solicitor接近。

英國中央政府律師的入職資格條件較嚴格，基本就限定在以上三類法律工作者范圍內，只有少量的政府律師崗位面向實習律師。而地方議會中的政府律師入職條件近些年有所放寬，大律師、事務律師實習階段人員和特許法律行政人員工作鍛煉階段人員都可申請職位，雖然嚴格意義上他們還不是各自領域內具有完全資格的法律工作者。

（三）英國政府律師履職范圍

英國政府律師主要職責大致包括如下幾個方面：一是向行政官員的建議法案和議會辯論準備工作提供法律指導意見；二是為立法進行調研；三是起草次級立法文件；四是參與以政府或議會為一方的民事和刑事訴訟；五是起草法律文件；六是為政府或議會公共產品采購、物業經營、項目開發等經濟活動提供法律服務。

（四）英國政府律師招錄機制

英國政府律師招錄是全國性的，無論是中央政府律師，還是地方議會中的政府律師。職位一旦出現空缺，職位信息將通過人力資源部門登錄到報紙或網站上，信息內容主要包括職位職責描述、資格要求、大致的年薪報酬等。具體的面試等招聘工作都是由法務部門自己負責，人力資源部門只是配合。

（五）英國政府律師薪酬水平

薪酬標準根據職位而異，中央政府部門和地方議會、地方議會之間都有差異。在中央政府中，3年以下工作經歷的政府律師年薪標準一般是35000~42000英鎊；3年以上工作經歷的政府律師年薪標準一般是47000~55000英鎊。在地方議會中，年薪標準較復雜，根據郡市鎮等地域層級和職位重要性，從24000至58000英鎊。上述提及的實習階段人員年薪最低，一般是22000~24000英鎊②《Working for GLS: Salaries》，英國政府官網https://www.gov.uk/government/organisations/civil-service-government-legal-service/ about/recruitment#salaries，2015-12-30。。2014年英國人均年工資水平是27000英鎊，政府律師薪酬總體處于中等水平。雖然政府律師收入與社會律師相比有差距，但是在彈性工作時間、年休假、工作壓力和福利待遇上有優勢，對法律工作者還是具有吸引力的，特別是對于女性。例如，考文垂市的議會法律服務部門中，女性占比已經超過50%，部門下的兩個主要法律服務團隊負責人也是女性。在中央法律服務部門政府律師中，女性占比達到60%，高級別政府律師中女性達到49%，最高級別政府律師中女性達到53%③《Statistics at GLS》，英國政府官網https://www.gov.uk/government/organisations/civil-service-government-legal-service/about/ statistics，2015-12-30。。

（六）英國政府律師工作時間

工作時間一般為每周35至37小時，但是實行彈性工作制（Flexible Working），即可根據自身工作情況調整工作時間安排。除了一般保證核心工作時間（每個工作日上午10點到12點，下午2點到3點半）外，可自由安排上下班時間。原則上總體工作時間不能少于每周規定的工作時間。不過，在中央政府法務部門實行更靈活的彈性工作制，包括非全日制、靈活工作時間安排、在家工作和輪班制。大約22%的中央政府律師實行非全日制或輪班制工作。在全日制或非全日制工作的中央政府法務部門人員中，15%的人員將在家工作作為日常工作模式之一。中央政府法務部門的最高級別人員中，也有18%的人員實行非全日制工作，18%的人員也將在家工作作為日常工作模式之一④《Working for GLS: Flexible Working》，英國政府官網https://www.gov.uk/government/organisations/civil-service-government-legalservice/about/recruitment#salaries，2015-12-30。。

（七）英國政府律師職業成長

英國政府律師工作專業性較強，每個政府律師職位都只是負責某一個細分的專業領域的法律服務，如建設工程、房地產、物業、就業、家庭、人權保護等等。就職某個職位就從事這個職位對應的專業領域法律服務。職業發展上，縱向上向領導層級發展，橫向上跨專業領域輪崗。在中央政府法律服務部門，鼓勵政府律師多崗位鍛煉。雖然需要領域內的專家型法律服務人才，但是認為這與多崗位積累經驗、豐富經歷并不矛盾。一般政府律師在某個崗位服務3至4年時間，就可以根據自己發展意愿申請輪崗。在這里還是要強調，崗位空缺實行公開招聘原則，無論是領導層面空缺崗位，還是普通政府律師崗位，不會內部選任。盡管有意愿的內部人員競聘會有熟悉情況這一優先條件，但是公開平等的程序必須實施。

在政府律師培訓方面，專業上側重于公法，如行政法、商業法、就業法、人權法等。培訓項目集中在專門的法律問題以及提高法律服務能力上。另外，政府律師主要來源于三類法律工作者，他們各自都是自己行業組織機構的會員，行業組織機構也有繼續職業訓練。

（八）英國政府律師退出機制

英國政府律師，在中央政府是公務員（Civil Servants），在地方議會是職員（Public Servants），職位性質是永久的（Permanent）。 如果自己想離開，需提前3個月申請，重要職位則需要提前更長時間，以便法務部門找到合適的替代人選。如不勝任職位的，法務部門會請人力資源部門做專門評估，實在不行的，可以辭退。新招人員有6個月試用期，2個月后就會有評估，如不合適可以辭退。

二、英國政府律師制度的啟示

公職律師制度的建立和完善，是我國推進法治國家建設的一項具體措施，對于提高法治政府依法行政水平具有重要意義。試點工作全國范圍推進至今，已經有13年之久，在依法治國的時代背景下，適時總結經驗，研究公職律師制度系統性完善已經迫在眉睫。

2016年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深化律師制度改革的意見》（以下簡稱《深化意見》）和《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》（以下簡稱《推行意見》）。《深化意見》中指出，“積極發展公職律師、公司律師隊伍，構建社會律師、公職律師、公司律師等優勢互補、結構合理的律師隊伍。各級黨政機關和人民團體普遍設立公職律師，企業可設立公司律師。針對公職律師、公司律師的職業特點，明確其法律地位及權利義務。” 《推行意見》則要求，“從實際出發，在黨政機關、人民團體、國有企事業單位分類推行法律顧問制度和公職律師、公司律師制度，明確政策導向和基本要求，鼓勵各地區各部門各單位綜合考慮機構、人員情況和工作需要，選擇符合實際的組織形式、工作模式和管理方式，積極穩妥實施。”在這兩個文件指引下，下面就從比較角度，對完善我國公職律師制度提出幾點建議。

（一）機構設置

英國政府律師機構設置在中央政府和地方議會中是不同的。在中央政府，除了非部級的政府法務部（GLD）外，還有專門的政府法律服務機構（GLS）。政府法務部的負責人同時也是政府法律服務機構的負責人，法務部內設有法律服務機構秘書處，協助法務部負責人管理整個中央政府法律服務事宜。政府法務部的政府律師向中央政府的13個部門提供法律服務，同時為政府向議會提交法案提供咨詢建議服務，承辦政府為一方的訴訟事務，為政府減少公共支出提供商業法律服務，參與歐盟法律涉及英國各領域的法律事務，承辦就業方面的法律事務，參與無主財產的管理，服務職責和項目明確具體。除此以外的中央政府法律服務事項則由政府法律服務機構承擔。英國中央政府律師較多地以團體小組形式，駐在所服務的政府部門中，就近提供法律服務。在地方議會，設有專門的法律服務部門，實行集中辦公，按照專業領域分成若干服務團隊，政府律師根據工作需要參與所服務部門的工作。英國政府律師機構的設置完全根據實際情況，按照管理層級、部門需要、法律服務的有效性和便利性，采取集中或分散、集中加分散的模式。

我國公職律師試點模式中，雙重管理的廈門模式，沒有公職律師專門機構，基本屬于分散型；設立專門公職律師事務所的廣州模式，有專職公職律師的集中，也有崗位律師的分散，但是公職律師事務所與政府法制部門之間關系存在協調問題；政府雇員的揚州模式，基本屬于集中型。參照英國政府律師制度的經驗，筆者認為我國公職律師機構設置可以就現有模式取長補短，通過司法行政部門批準，公職律師事務所可在政府職能部門設立，政府職能部門中符合條件的人員可轉為公職律師。

鑒于試點過程中，較多地區公職律師身份與公務員緊密相聯，參考英國中央政府律師身份明確為公務員的做法，建議《中華人民共和國律師法》中“公務員不得兼任執業律師”的規定及早作出修訂。

（二）人員資格

我國執業律師入門門檻相對偏低。通過國家法律職業資格考試，在律師事務所實習一年，就有資格申請執業律師。與前述英國執業律師資格獲得條件相比，在先天法律素質上是有差距的。我國公職律師試點過程中，公職律師門檻基本是獲得律師資格或法律職業資格即可，這也是加快法治進程和具體國情使然。就像英國的特許法律行政人員的產生一樣，是歷史條件造就的。普遍采用符合條件公務員轉為公職律師的做法是切實可行的。因為這些公務員往往是本部門原有從事法務工作的人員，具備一定的法律工作經驗，在具有代表法律知識水平的法律職業資格的條件下，轉為公職律師也是合理合情的。《推行意見》第二十五條對公職律師證書取得的條件與司法部《試點意見》中的公職律師任職條件基本一致，主要有三點：在黨政機關專門從事法律事務工作或者擔任法律顧問、具有法律職業資格或者律師資格、經所在單位同意。另外，《推行意見》結合現實情況，對國家統一法律職業資格制度實施前已擔任法律顧問、未取得法律職業資格或者律師資格的人員，規定在符合一定條件的情況下，經國務院司法行政部門考核合格的，由國務院司法行政部門向其頒發公職律師證書。這些條件是：在黨政機關擔任法律顧問滿15年；具有高等學校法學類本科學歷并獲得學士及以上學位，或者高等學校非法學類本科及以上學歷并獲得法律碩士、法學碩士及以上學位或者獲得其他相應學位；具有高級職稱或者同等專業水平。由設定的條件和考核頒證的部門來看，這個“口子”開得還是比較緊的。總體而言，我國公職律師的入職資格條件是合理可行的，建議待制度進一步完善，法律人才素質水平進一步提高，在實踐經歷和實務水平等方面可以增加相應的要求。

（三）人員招錄

英國政府律師招錄過程透明度較高，職位空缺一律實行向社會公開。招錄職位說明也較詳細，除了崗位職責描述外，特別在年薪報酬上都有具體數額區間，使有意應聘者一目了然。目前在我國公職律師制度完善過程中，除了建立專門的公職律師機構外，在政府其他部門中，總體可采用雙重管理的廈門模式，將符合公職律師資格條件的人員轉為公職律師，就近向本部門提供法律服務，克服人員編制緊張問題。對于沒有合適人選的部門，且編制已滿，可采取政府雇員的揚州模式，臨時解決問題，待編制空缺后再補錄。對于有空缺編制而又無合適人選的部門，一是可以向社會公開招考公職律師，二是可以通過政府人事部門將空缺公職律師崗位在區域內公務員序列中公布，讓其他部門中符合條件人員自愿報名進行崗位交流。在向社會公開招考公職律師時，參考英國政府律師招錄做法，建議在職位描述中將年薪報酬一并注明。

（四）人事管理

在英國，中央政府律師人事管理集中在政府法務部（GLD）和政府法律服務機構（GLS），地方政府律師人事管理集中在法務部門。這種管理模式，有利于人力資源的統籌調配，也符合所提倡的政府律師多崗位鍛煉的理念，適應英國“小政府管理”的國情。在我國，從中央到鄉鎮，管理層次多、范圍廣，機構多、公務員隊伍龐大是具體國情。因此，公職律師人事管理模式需要符合我國的國情。司法部《試點意見》中明確“公職律師由所在單位管理，司法行政機關負責其資質管理和業務指導。”《推行意見》第二十四條也明確了公職律師由所在單位管理的體制：“黨內法規工作機構、政府法制機構和國有企業法律事務部門，分別承擔本單位法律顧問辦公室職責，負責本單位法律顧問、公職律師、公司律師的日常業務管理，協助組織人事部門對法律顧問、公職律師、公司律師進行遴選、聘任、培訓、考核、獎懲，以及對本單位申請公職律師、公司律師證書的工作人員進行審核等。”筆者工作所在的上海市亦是實行此種雙重管理體制，即市司法局主要負責公職律師資質管理、年度考核、業務指導和執業監督。目前，多數試點地區都采取雙重管理的廈門模式。公職律師的人事關系、工資待遇、職務晉升等與本人切身利益密切相關的事項都由其所在部門管理。這種模式，使公職律師與所在部門關系緊密，增強了為部門法律服務的責任感，提高了公職律師對所在部門業務工作的了解度和參與度。缺點是公職律師的職業發展空間和業務領域受到限制。在推進公職律師制度建立和完善的初期，采取分散管理模式還是利大于弊，特別在前述中編制限制的情況下，公職律師盡量從本部門中符合條件的公務員中產生，避免了改革實施中的阻礙。待公職律師隊伍壯大、整體素質水平較高的時候，集中管理模式的可行性亦可研究。

（五）執業管理

《中華人民共和國律師法》第四條規定：“司法行政部門依照本法對律師、律師事務所和律師協會進行監督、指導。”第四十三條規定：“律師協會是社會團體法人，是律師的自律性組織。”司法部《試點意見》中明確公職律師有“加入律師協會，享有會員權利”的權利。《推行意見》第二十五條、二十六條規定了公職律師證書由司法行政部門頒發；第二十八條明確：“律師協會承擔公職律師、公司律師的業務交流指導、律師權益維護、行業自律等工作。”從以上規定來看，公職律師作為我國律師的一個種類，其執業管理機構為司法行政部門是理所應當的，有利于法治的統一。英國政府律師根據其原有身份，作為其對應的行業組織會員接受執業監督。其執業管理與政府聘用的部門人事管理并存而不相矛盾。對于我國公職律師是否加入律師協會，有學者認為公職律師不同于社會律師，公職律師作為國家公職人員本身已受到所屬單位的人事管理和紀律約束，以及司法行政機關的律師管理。如果再讓政府律師承擔律協的各種交流、培訓等義務，勢必分散公職律師的精力，無暇辦理本職工作⑤張鵬飛：《政府律師制度研究》，《中國司法》，2012年第5期。。而筆者認為公職律師素質提高離不開交流和培訓活動，而律師協會在這方面能夠發揮作用。隨著公職律師隊伍壯大成熟，律師協會中設立與之對應的專門委員會履行公職律師日常自律職責，是必要和可行的。

司法行政部門與公職律師人事隸屬單位要加強經常性溝通。對于律師資質受到司法行政部門處罰的公職律師，該公職律師所屬單位應給予其相應的執業限制；對于被吊銷公職律師執業證書的人員，其所屬單位應及時給予崗位調整。而公職律師職位發生變動時，其所屬單位應及時通報給司法行政部門，并督促該律師到司法行政部門辦理公職律師執業證的注銷、暫停執業等登記和備案手續⑥張鵬飛：《政府律師制度研究》，《中國司法》，2012年第5期。。

（六）激勵保障

公職律師是法律人才，其工作政策性強，工作難度和壓力較大，必須建立有效的激勵機制，以利于這支人才隊伍的穩定。司法部在《試點意見》中明確：“公職律師可以直接轉換為社會律師。公職律師申請轉為社會律師時，按換發證件程序進行，擔任公職律師的經歷計入執業年限。”《推行意見》第二十七條延續了這一規定：“公職律師、公司律師脫離原單位，可以申請轉為社會律師，其擔任公職律師、公司律師的經歷計入社會律師執業年限。”在公職律師與社會律師通道順暢的情況下，沒有合理的激勵措施，極易造成公職律師人才流失。具有較高理論和實踐經驗的公職律師，由于熟悉政府部門運作規程和相關法規政策，特別在行政類法務上的優勢使其受到社會律師事務所的歡迎。當然，如果公職律師法定具有公務員身份，那么公務員工作和收入穩定的特性也具有一定的吸引力，公務員職務職級晉升同樣也是一種激勵手段。公職律師在公務員職位分類中，應歸于專業技術類，建議建立公職律師專業技術職稱評定制度，從而增強職業榮譽感，同時將職稱評定與工資待遇掛鉤，體現其專業性勞動價值⑦蔡洪增、劉寧：《法治視野下的公職律師制度研究》，《法制與社會》，2015年第24期。。另外，在薪酬待遇方面，參照政法工作津貼做法，給予公職律師相應的工作津貼，使其收入水平適當高于同級別的一般公務員。

（責任編輯張文靜）