南通市：關于基本照護保險制度名稱和內容的思考

楊 揚 楊根來

南通市：關于基本照護保險制度名稱和內容的思考

楊 揚 楊根來

江蘇省南通市1982年進入老齡化社會，先于全國17年、江蘇省4年進入人口老齡化。2013年，南通市啟動了調研工作，擬率先建立起一項基于社會保險機制的相對獨立的社會保險制度——基本照護保險。2015年，南通市人社局、民政局、財政局等部門進一步加大調研力度，對制度設計、可行性進行了研究論證，10月16日，南通市政府印發《關于建立基本照護保險制度的意見（試行）》，12月17日，人社局印發《南通市基本照護保險實施細則（試行）》。從2016年1月1日起正式實施基本照護保險制度。

一、名稱問題

基本照護保險制度和醫療護理保險、醫療照護保險制度、長期護理保險制度、長期護理保障等制度的確切定位為時尚早。

從各地探索實踐的視角看，至少有三個以上不同的概念：基本照護保險制度、醫療護理保險、醫療照護保險制度。南通的制度為“基本照護保險制度”，和青島2012年7月開始積極探索“醫療護理保險”、長春2015年5月起試行“失能人員醫療照護保險制度”相比，南通市把制度命名為“基本照護保險”，更加名副其實，是相對完整意義的長期照護保險。實施長期照護保險制度全民參保計劃，創新了我國的社會保險制度，是獨立于現有養老、醫療、失業、工傷、生育等5項社會保險險種之外的第6個社保險種，其保障內容主要為生活照料、生活護理，與現行醫療保險相對獨立，又相互銜接。

從政府倡導的視角看，最早的名稱叫 “老年人長期護理制度”“長期護理保障制度”和“長期護理保險業務”。2011年9月17日，《國務院關于印發中國老齡事業發展“十二五”規劃的通知》（國發〔2011〕28號），提出“研究探索老年人長期護理制度，鼓勵、引導商業保險公司開展長期護理保險業務。”此后“長期護理保險制度”開始見諸于法律和政府文件。2013年7月1日，修訂后的《中華人民共和國老年人權益保障法》第29條指出，“國家逐步建立長期護理保障制度。鼓勵、引導商業保險公司開展長期護理保險業務。”2013年9月28日，《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》提出“積極開發長期護理商業險以及與健康管理、養老等服務相關的商業健康保險產品。”2013年12月27日，《民政部辦公廳 發展改革委辦公廳關于開展養老服務業綜合改革試點工作的通知》“探索建立長期護理保障制度，保障特殊困難老年人基本生活等。”

2015年之后，“長期護理保險制度”開始廣泛使用并進一步規范。3月6日，《國務院辦公廳關于印發全國醫療衛生服務體系規劃綱要（2015—2020年）的通知》提出“完善治療—康復—長期護理服務鏈”。10月29日，中國共產黨十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》指出“探索建立長期護理保險制度”。11月18日《國務院辦公廳轉發衛生計生委等九部門關于推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》進一步提出“繼續做好老年人照護服務工作。進一步開發包括長期商業護理保險在內的多種老年護理保險產品，鼓勵有條件的地方探索建立長期護理保險制度，積極探索多元化的保險籌資模式，保障老年人長期護理服務需求。鼓勵老年人投保長期護理保險產品。”

2016年3月3日，《中國人民銀行 民政部等五部門關于金融支持養老服務業加快發展的指導意見》指出“探索建立長期護理保險制度，積極探索多元化保險籌資模式，保障老年人長期護理服務需求。”2016年4月7日，《國家衛生計生委辦公廳 民政部辦公廳關于印發醫養結合重點任務分工方案的通知》提出“進一步開發包括長期商業護理保險在內的多種老年護理保險產品，鼓勵有條件的地方探索建立長期護理保險制度，積極探索多元保險籌資模式，保障老年人長期護理服務需求。鼓勵老年人投保長期護理保險產品。”5月17日，《國家衛生計生委辦公廳 民政部辦公廳關于遴選國家級醫養結合試點單位的通知》提出“要探索建立長期護理保險制度，積極探索多元化的保險籌資模式。”6月24日，《民政事業發展第十三個五年規劃》，把“探索建立長期照護保障體系”作為單獨一節，提出“建立健全長期照護項目內涵、服務標準、質量評價等行業規范和體制機制，探索建立從居家、社區到專業機構等比較健全的專業照護服務體系，保障老年人長期護理服務需求。”

總之，南通市的“基本照護保險制度”來源于社會保險的五大險種，雖然和中央規范的名稱有些不同，但是作為探索實踐，這一制度對于厘定和分析醫療護理保險、醫療照護保險制度、長期護理保險制度、長期護理保障制度不無益處，更有啟發作用。

二、內容問題

長期照護保險的制度定位、保障人群、籌資來源、保障范圍和標準、失能鑒定標準和流程等關鍵內容，探索還在路上。

（一）服務內容、覆蓋和保障范圍

照護服務內容包括但不限于清潔照料、睡眠照料、飲食照料、排泄照料、臥位與安全照料、病情觀察、心理安慰、管道照護、康復照護及清潔消毒等項目。屬于基本醫療保險、工傷保險、生育保險以及應由第三人依法承擔的護理、康復及照護費用，照護保險基金不予支付。

因年老、疾病、傷殘導致失能，經過不少于6個月的治療，符合《日常生活活動能力評定量表》重度失能標準，生活不能自理、需要長期照護的參保人員，享受照護保險待遇。市區符合此條件的人數初步估計約5500人左右。根據照護保險籌資水平和基金運行情況，逐步擴大保障人員范圍。根據照護保險籌資水平和基金運行情況，逐步擴大保障范圍，適時將中度失能人員及失智老人納入保障。

參保人員在定點照護服務機構中養老服務機構照護床位接受照護服務的。參保人員接受定點照護服務機構提供的上門照護服務的。參保人員因病情需長期保留胃管、氣管套管、膽道外引流管、造瘺管、深靜脈置換管等各種管道的；需要長期依靠呼吸機等醫療設備維持生命體征的；因各種原因導致昏迷，短期住院治療不能好轉的；患各種嚴重不可逆型疾病且全身癱瘓、偏癱、截癱并且生活不能自理，需要長期支持治療的。

（二）籌資標準和待遇保障標準

基本照護保險制度規定，籌資標準暫定為每人每年100元，其中個人繳納30元，參加職工醫療保險的人員個人繳納部分從個人醫保賬戶中一次性扣繳，參加居民醫療保險的法定勞動年齡段、超過法定勞動年齡段的人員個人繳納部分，在繳納居民醫保費的同時按年度繳納，城鎮最低生活保障家庭、特困職工家庭，以及完全或大部分喪失勞動能力的重殘人員及未成年人、學生兒童個人繳納部分由財政全額補貼；職工醫療統籌基金根據年初職工醫療保險參保人數按每人每年30元標準籌集；財政按每人每年40元標準補助，籌資標準以內、個人繳費和職工統籌基金籌集資金以外的政府補助，由市財政于年初一次性劃入照護保險基金。基金總規模1.1億元左右。

經照護保險經辦機構評定，符合享受待遇條件的人員，屬于照護保險支付范圍及支付標準以內的費用，不設起付線，由照護保險基金按比例支付。在定點照護服務機構中醫療機構照護床位接受照護服務的，照護保險基金支付60%，同時可按規定享受基本醫療保險住院待遇。在定點照護服務機構中養老服務機構照護床位接受照護服務的，照護保險基金支付50%。接受定點照護服務機構提供上門照護服務的，照護保險基金分服務項目按標準按月限額支付，月度限額暫定為1200元。

照護保險基金以個人繳費與財政補助相結合為主，多渠道籌集資金，接受企業、單位、慈善機構等社會團體和個人的捐助；照護保險待遇與本市經濟社會發展水平和各方承受能力相適應，保障需要長期照護人員的基本照護需求，低水平起步，逐步提升；照護保險與醫療保險相對獨立、相互銜接，實行分類管理；照護保險基金按照以收定支、收支平衡、略有結余的原則籌集和使用，獨立核算，專款專用，接受社會監督。

（作者楊揚系國家康復輔具研究中心科研部碩士，楊根來系北京社會管理職業學院老年福祉學院院長、教授）