國土資源信息公開常見敗訴問題研究

浙江鑒湖律師事務所 何建航

國土資源信息公開常見敗訴問題研究

浙江省國土資源廳法規處 謝 偉

浙江鑒湖律師事務所 何建航

編者按：

自2008年5月1日《政府信息公開條例》施行以來，國土資源信息公開復議訴訟連年攀升（占比常在前三位），敗訴率穩居各類行政案件首位，筆者擬從信息公開受理、公開范圍、內容審查、一事一申請原則、網上信息公開、合件或分件處理、信息不存在、辦理機制等常見敗訴問題著手尋求解決之道。因內容和案例較多，本文擬分兩期刊出。

隨著法律意識的高漲，社會公眾對關涉征地拆遷權益的國土資源政府信息需求與日俱增，兼之如今信息公開的申請、救濟渠道（復議、訴訟、監察投訴等）十分暢通，國土資源信息公開申請連年翻紅。筆者結合近年來國土資源信息公開復議、訴訟案件情況，在《國土資源政府信息公開案件辦理中的幾個問題》（見2009年第2期本刊）基礎上，就常見敗訴問題作一探討。

問題一：信息公開受理---不為名稱所惑

把好信息公開受理關，旨在厘清國土資源信息公開的邊界，關鍵是兩看：先看名稱，剔除出信訪訴求、查處違法申請、行政復議申請、行政監督申請、舉報投訴件等明顯非信息公開訴求，轉由信訪、法規、監察等機構處理，并告知申請人。再看內容，社會公眾因認知所限，以行政核查、查閱（公開）報告、依法行政申請等名義提出信息公開申請的（多見于郵寄、電子數據等方式），可現場、電話、電郵要求其明確請求屬否信息公開，必要時書面通知其補正。因路途遙遠或外出等原因補正不便，但根據申請公開內容及溝通結果能夠斷定確屬信息公開申請的，可直接受理。

問題二：信息公開范圍把握----重在查看公開目錄、屬否本機關制作與保存、法規政策規定和實踐做法

信息公開受理后，對申請公開內容明確的，除保密信息外，是否公開關鍵看屬否信息公開范圍。方法是三查。一查該項信息在否本系統、本機關主動公開的政府信息公開目錄內，若是應告知已公開的網站等渠道，不便獲取的直接提供。二查本機關是否制作、保存，這需要從檔案室（含地質檔案館）、信息系統（如建設用地審批、地籍管理、礦業權管理、規劃管理等）、制作處（科）室等查找，尤其要注意對尚未歸檔但屬公開范圍的政府信息的查找。三查法規政策及實踐做法。上述兩種渠道查不到（可能是信息公開目錄時未能窮盡，或信息保存不全等原因），應遍查國土資源法規政策中有無此項職權、事務要求，并問詢實踐中有無該項事務及信息，若有就得繼續查找；若無應告知申請人信息不存在并說明理由。

問題三：信息公開內容審查----答對所問的關鍵

很多時候，因社會公眾對國土資源業務不懂（少數情況是故意設陷阱），所申請公開的政府信息內容不明確或有歧義，這時需要通過現場或電話詢問、釋疑，書面補正，乃至召開調查會等方式，要求其明確申請內容，做到與國土資源工作事項一一對應。除此之外，信息公開工作人員要精研國土資源業務，與經辦處（科）室、法制部門等充分商議，審查時做到“排除合理懷疑、內心確信”，方可答對所問。下面試以兩個信息公開申請析之。

1.要求公開“征地拆遷后本村宅基地使用權的去向”

國土資源部門查詢地籍管理系統后，答復該地塊出讓后未辦理土地登記，故該政府信息不存在。經分析：一是征地后村民占用宅基地的依據，即基于農村村民身份取得的集體宅基地使用權（承包地同理），雖然由于土地依法征收轉為國家所有，但在宅基地上房屋未拆除土地未交出前的征地實施階段，村民仍享有事實上的使用權，只是其原宅基地使用權權能被限縮，如宅基上房屋不得翻建、征地實施完畢時宅基地使用權消滅等。二是宅基地使用權的去向并非現成的政府信息。因該地塊上房屋拆遷尚未結束，每戶居民房屋是否已拆除情況不一，現行法律也未規定拆除進度要向國土資源局實時報告，故國土資源局不可能掌握宅基地使用權情況，申請人要了解該情況須通過信訪調查途徑。三是宅基地使用權是由農村村民根據建房需要經政府審批取得的，土地登記僅是對該項權利的行政確認和向社會公示，并不創設、變更或消滅宅基地使用權，因此國土資源部門以土地登記查詢結果作答顯然答非所問。

2.要求公開“某拆遷安置工程用地占用基本農田調整為一般農田的批文”

國土部門收到后公開了省政府征地批文，但案件審理中發現，該批文所涉土地并不含基本農田（基本農田得國務院審批），顯然答非所問。一番推敲后，筆者發現這一信息公開申請其實自相矛盾，國土資源部門根本不存在這一政府信息。

一是否存在基本農田調整為一般農田的審批。綜觀《土地管理法》及實施條例、《基本農田保護條例》等法律法規可以發現：法律并未規定何為“一般農田”，更未設定基本農田調整為一般農田的審批事項、審批機關和審批程序；基本農田是由土地利用總體規劃確定的，現實中多是根據城市發展和重大建設需求，通過土地利用總體規劃編制、修改等方式確定基本農田布局，使之既滿足耕地保護需要，又為城市發展留出空間（一般直接將基本農田調整為建設用地，而非調整為一般農田）。因此，從某種意義上看，規劃編制或修改的批文就是基本農田調整的批文，但仍不同于案涉信息公開申請。（備注：詳見《我國基本農田立法的四大軟肋》，見本刊2015年第2期）

二是法律禁止為一般建設項目調整規劃確定的基本農田?！锻恋毓芾矸ā返诙鶙l規定，除非國家和省級政府批準的大型能源、交通、水利等基礎設施建設用地才可占用基本農田，并按批文修改土地利用總體規劃。其他項目要在土地利用總體規劃（或修改、調整完善）確定的建設用地區安排。

本案中，正是通過第二輪土地利用總體規劃的編制，改變了基本農田的布局，案涉拆遷安置工程用地位于規劃的建設用地區，所申請的政府信息其實不存在。因此，要準確答復，必須理清建設占用基本農田及土地利用總體規劃修改的法律依據和實踐做法，并解釋不存在的法律和事實理由，方能釋疑解惑，防范行政爭議。

問題四：信息公開處理的便民原則----“一事一申請”原則應慎用

《國務院關于做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發〔2010〕5號）基于行政效率提出的“一事一申請”原則，在實踐中往往需要申請人補正（拆分或歸并信息公開申請），很可能違反一次性告知（補正）規定，人為制造信息公開障礙。而且，該項原則違反了行政便民原則，也忽視了行政機關基于專業優勢（對法律和業務的掌握）及充沛的行政資源實質具有的區分、判定多項政府信息內容能力。

我們試以唐某申請公開6項政府信息一案來作分析，這6項政府信息申請為：1.信訪意見及上京接訪記錄、人員安排和接訪費用等；2.異地調產安置的登報公告、異地調產戶數人數；3.房屋地質下沉質量檢測鑒定、復核報告、鑒定單位抽選程序報告及公告；4.兩小區項目批文、土地使用證、建設用地、工程規劃許可證、施工許可證、商品房預售許可證、小區設計圖紙、招標、掛牌程序、建造企業合同、房屋驗收報告、套型數量；5.某區政府〔2007〕XX號專題會議紀要；6.區財政補貼5000多萬元給某置業有限公司憑據。

經分析，第5、6項內容十分明確，只是國土資源部門是否制作或保存不清楚。第1項的對象不明（從語意上判斷應為唐某），且是否屬于政府信息存疑；第2、3項所涉地塊不明，需要補正后查實是否國土資源部門制作或保存；第4項中不少內容由建設部門或房地產公司掌握，國土資源部門無法提供。因此，即使唐某按“一事一申請”的要求分項提出，國土資源部門仍得逐一分析后要求其補正或告知向其他部門申請公開。這樣的處理方式，既為唐某增設了無謂的義務，又增加了國土資源部門的公開負擔，還容易引發行政爭議，可謂得不償失。因此，“一事一申請”原則在信息公開實踐中應當慎用。

問題五：網上信息公開回復----切莫簡單“網來網去”

根據《政府信息公開條例》第六、二十六條等規定，政府信息應當正式、準確、完整，并按照申請人要求的形式提供?，F實中，為便利公眾申請政府信息，國土資源部門多通過政務服務網或門戶網站提供政府信息公開申請服務，并設置了固定的網上答復格式，但這種數據電文答復的效力尚難與書面答復等同，在現實生活中使用也存在諸多障礙。因此，不少申請人通過網絡平臺提出政府公開申請時明確要求以書面方式公開。國土資源部門若簡單網來網去，既不符合公開的形式要求，又會面臨復議訴訟檢驗，目前不少行政機關已因此敗訴。