淺談云和縣農村宅基地流轉改革

淺談云和縣農村宅基地流轉改革

云和縣國土資源局 周 琳

農村土地流轉制度改革將全面影響我國農業現代化、城鎮化進程的多個方面，根據國務院扶貧開發小組關于設立扶貧改革試驗區的復函（國開發〔2013〕1號）文件，確定在浙江麗水設立改革試驗區。麗水市確定云和縣為農村宅基地流轉試驗區。現總結云和縣農村宅基地流轉經驗，探討如何開展農村宅基地流轉改革。

一、農村宅基地流轉制度的歷史發展

自20世紀80年代以來，我國農村宅基地使用權制度歷經多次調整。1982年國務院頒布了《村鎮建房用地管理條例》，標志著我國農村宅基地使用權制度得以在法治軌道上前行。2004年國務院發布了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，該決定“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”，國土資源部根據該決定印發了《關于加強農村宅基地管理的意見》。2008年，國務院發布《關于促進節約集約用地的通知》，首次提出對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的，當地政府可給予獎勵或補助。2010年《國土資源部關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》提出，在經濟條件較好、土地資源供求矛盾突出的地方，允許村自治組織對新申請宅基地的住戶開展宅基地有償使用試點。由上可知，宅基地有償使用是推進集體建設用地流轉的突破口。因此，開展農村宅基地流轉改革除完善行政手段，應探索運用更多的經濟手段。

二、云和縣農村宅基地使用權流轉現狀及存在的問題

云和縣農村宅基地使用狀況中，存在一戶多宅、超面積住宅、違法建房、占地建房等現象。縣城在初期發展階段吸納了大量的農村剩余勞動力，致使廣大僻靜的村莊“人去樓空”，造成住房和宅基地的大量閑置，致使農村出現大量“空心村”。同時，相當一部分率先富裕起來的農民在進城購房后，他們留在農村的宅基地，受現行宅基地流轉政策的限制，不能進行公開合法的轉讓而被迫閑置。農村宅基地使用權流轉存在的問題伴隨著市場經濟的發展及城市化進程的推進，流轉數量呈現不斷上升的趨勢。特別是在城鄉結合部或經濟較發達的農村，宅基地使用權流轉現象已非常普遍。現行的農村宅基地制度理論研究的滯后以及限制農村宅基地上市流轉的相關規定，導致農村經濟發展受阻，并引發一系列農村社會問題，阻礙云和縣“小縣大城”向“小縣名城”轉變的建設進程，制約了農村經濟的發展。

三、云和縣建立五項機制開展農村宅基地流轉制度改革

近年來，云和縣積極探索農村宅基地流轉改革頗見成效。

1.建立產權登記制度，完善農村土地產權體系，強化土地流轉利益主體

多措并舉，全面推進農村宅基地確權登記工作，初步形成了宅基地產權登記體系。2014年，云和縣出臺了《云和縣土地登記標準化建設實施辦法》《云和縣農村集體土地房屋產權制度改革實施方案》《云和縣農村宅基地使用權確權登記發證實施細則》和《關于全面推進農村住房抵押貸款工作的實施意見》。進一步完善技術支撐，一方面推進農村數字地籍調查工作，于2015年底實現全縣數字地籍測量全覆蓋；另一方面加強對地籍系統升級改造，在已完成杰思科地籍管理信息系統更新升級，全面實現城鄉一體、圖屬一體的地籍信息系統進行土地登記。進一步優化服務，在各鄉鎮（街道）設立辦理農房登記便民服務點，簡化登記程序。實行聯合辦證，深入鄉鎮，采取現場辦公的形式，為村民提供便利的現場辦證服務，讓農民在“自家門口”就能辦證，同時取消宅基地地籍測繪費和證書工本費，減輕農民負擔。2015年，云和縣將發證任務納入鄉鎮（街道）考核，各國土所加強與鄉鎮（街道）緊密配合，努力克服發證難、時間緊的問題，通過新聞媒體、上門服務、發放宣傳手冊等方式加大宣傳力度，向農民解說相關優惠政策，調動農民的辦證積極性。

2.建立有償使用和流轉價格指導機制，加強市場引導

探索建立公開的宅基地使用權流轉市場，規范宅基地使用權流轉的交易行為，宅基地流轉采取“兩種產權、一個市場”的原則，建立與城鎮地價相銜接的農村集體建設用地基準地價體系。云和縣試行在符合“一戶一宅”規定的前提下，允許本縣農村村民在縣域范圍內跨村進行農村宅基地使用權流轉，允許由村民委員會統一有償收回農村空閑宅基地通過公開掛牌競標方式有償流轉，進一步激發農村土地資產效益，增加農民財產性收入，為農村發展和農民增收注入新的活力。農村空閑宅基地流轉的，必須由所在鄉鎮（街道）牽頭，以宅基地所有權人為主導，統一有償收回農村空閑宅基地后，通過協議、公開掛牌競標方式對外有償流轉宅基地使用權，競買人需符合農村村民建房條件，申請人參加競買前，需經有關部門進行建房條件審核，符合建房條件的方可參加競買，對宅基地使用權流轉的期限、程序和價格參照城鎮國有土地使用權的出讓、轉讓管理辦法，依法確定流轉期限和管理程序。

3.建立跨村流轉機制

2013年，云和縣出臺了《關于開展農村宅基地使用權流轉試點的實施方案》，明確了宅基地使用權流轉必須遵循“一戶一宅、集約利用、依法審批、總量控制、用途管制”和“自愿、公開、公平”的原則，明確了四個“嚴禁”：嚴禁借流轉之名利用農村集體建設用地進行商品住宅開發及小產權房建設；嚴禁城鎮居民參與農村集體建設用地使用權流轉，購買農村宅基地及其地上建筑物；嚴禁對農村集體土地上的違法建筑進行流轉；嚴禁在不保留村進行農村集體建設用地使用權流轉。放寬了宅基地使用權局限于村內流轉限制。在符合“一戶一宅”和“農村宅基地所有權不變”的前提下，允許在縣域范圍內的“農村村民”跨村進行農村宅基地使用權流轉。

4.建立有償退出機制，完善宅基地流轉收益分配

云和縣立足“小縣大城”發展戰略的實際需要，以農村人口向縣城集中為重點，以下山移民、內聚外遷為載體，持續深化農民異地搬遷安置方式創新，不斷加快人口集聚步伐。一是政策扶持，推動搬遷。先后制定出臺《云和縣萬名農民下山轉移實施意見》《云和縣深化萬名農民下山轉移工程實施辦法》等系列扶持政策，采用自建房式下山、公寓式下山、資金補助式下山、縣外安置補助等多種方式，全力推進農民異地搬遷。異地搬遷人員可享受政府補助最低5000元/人、最高可達17500元/人。2013年，在進一步完善農民異地搬遷安置扶持政策基礎上，結合縣城飲用水源保護，斥資1億元啟動了霧溪鄉整鄉人口轉移工程，符合一級保護區整村搬遷條件的農戶實現了“零成本”搬遷。二是新建小區，促進集聚。持續推進異地搬遷安置小區建設，積極引導偏遠山區群眾加快向縣城區和中心村、中心鎮集聚。三是復墾土地，強化保障。充分利用農民異地搬遷后騰出的空間，大力實施農村建設用地復墾工程，有效盤活存量土地，為農民異地搬遷小區建設提供強有力的用地和資金保障。四是建房審批，規范管理。在2014年出臺了《云和縣農村村民建房審批管理試行辦法》，明確規定：申請人在建房審批時，原有住房可以拆除的，在辦理農村村民建房用地批準文件前應當自行拆除舊房，將原宅基地無償退還給本村村民委員會或本集體經濟組織，依法注銷原宅基地土地使用證。拒不拆除舊房、退還宅基地的，停止辦理有關建房審批手續。因房屋結構或文物保護等原因不能拆除的，可依法將原宅基地土地使用權、房屋所有權變更登記給本村村民委員會或本集體經濟組織。在未辦理變更手續前，停止辦理有關建房審批手續。在堅持農村宅基地“一戶一宅”原則的前提下，允許村民將原合法的住宅調劑給本村符合建房條件的其他村民，依法將原宅基地土地使用權、房屋所有權變更登記給受調劑戶，調劑雙方應當不存在違法建房行為未處理結案的情形。

5.建立網絡管理制度，推進農村宅基地流轉交易體系建設試點

云和縣縣委、縣政府切實把農村宅基地使用制度改革試點工作作為一項重大任務，成立了以縣政府分管副縣長為組長，設立了專門的辦公室，并通過“點將”和“自薦”相結合的方式，從農辦、農業、國土、住建等部門抽調業務骨干成立工作組。同時，建立了試點工作聯席會議制度，成立專家委員會，協調解決改革試驗過程中的重大問題，評估論證改革試驗成效，統籌推進各項工作，為農村宅基地使用權流轉試點工作順利開展提供了強有力的組織保障。開展農村宅基地流轉試點改革的目的，在于探索農村宅基地流轉的有效方式，宅基地流轉市場培育以及宅基地流轉風險防控辦法，在宅基地流轉機制上取得新突破。按照條件限定、充分自愿、流轉有償的原則，將農村宅基地納入城鄉統一土地交易市場。