農村集體建設用地入市的發展實踐與政策變遷

丁琳琳，孟慶國，劉文勇

（1.中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京 100081；2.清華大學公共管理學院，北京 100084）

農村集體建設用地入市的發展實踐與政策變遷

丁琳琳1，孟慶國2，劉文勇1

（1.中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京 100081；2.清華大學公共管理學院，北京 100084）

研究目的：剖析中國農村集體建設用地入市政策的形成與演變機制。研究方法：采用公共政策的研究方法和歸納法，從縱向層級和地方多元創新、部門橫向協調等方面，對改革開放以來中央和地方出臺的相關政策及經濟、社會、政治生態背景進行分析。研究結果：（1）農村集體建設用地入市及其政策演變經歷了6個階段，不同時期政策驅動力和政策目標有差別。（2）經濟利益和社會矛盾打破了原有封閉性政策的平衡，自下而上的多元主義政策創新促使形成新的政策均衡，自上而下的科層治理擴大新政策的均衡效應，兩條路徑往復循環促進新的政策體系不斷發展完善。政策制定者之間的協調與政策執行效果也深刻影響政策進程。研究結論：農村集體建設用地入市是趨勢，該政策體系的形成理性、有序，演變路徑科學，在多方主體的多重博弈下，按自身演變的內在邏輯有規律、有節奏地逐步調整，持續推進。

土地經濟；政策演變；歸納法；政策形成；路徑選擇

十七屆和十八屆三中全會提出“建立城鄉統一的建設用地市場”，農村集體建設用地合法進入市場是實現這一目標的前提[1]。然而現實是，中國的土地市場中存在大量的農村集體建設用地入市，但其中只有部分屬于合法入市，能夠依照地方制定出臺的相關政策接受規范管理，促進了當地土地市場的健康發展。普遍加強農村集體建設用地入市的規范管理，推動土地市場向城鄉統一建設用地市場方向發展，還要求建立完善農村集體建設用地入市管理的國家制度體系。這不僅需要妥善解決農村集體建設用地入市面臨的土地產權歸屬、規范的收益分配制度等系列政策理論和政策制定問題[2]，還需要具備新制度產生所需的經濟、社會、政治生態等綜合條件。目前，對是否允許農村集體建設用地普遍入市還沒有形成廣泛共識。例如，劉守英認為下一輪工業化、城鎮化建設需要農村集體建設用地入市[3]。黃小虎認為改革征地制度應允許農村集體建設用地入市[4]；而華生則認為農村集體經營性建設用地在城鎮入市弊大于利，不能根本解決現行土地制度與城鎮化發展之間的矛盾[5]。陳錫文也曾表示農村集體建設用地入市違背了農村建設用地自有自用的基本制度[6]，強調要理性看待，不支持擴大入市范圍[7]。農村集體建設用地入市的改革方向決定了其制度建設的方向。面對學界、政界等社會各界、不同利益主體的爭論，迫切需要加強對中國農村集體建設用地入市發展實踐及其政策變遷的研究，提高認識，以促進達成共識，明確方向，助力中國經濟、社會的轉型發展。目前學界基于政策變遷理論對中國農村集體建設用地入市政策演變的特征、邏輯與路徑的分析尚為鮮見。在觀察中國農村集體建設用地入市發展歷程、政策演變軌跡及其特征的基礎上，探討不同時期其政策目標的演變、推進這種變化的現實動力，以及實現這種演變的路徑選擇，以判定在市場經濟體系和政府目標管控下，中國農村集體建設用地入市改革與政策發展的趨向，對完善中國土地政策理論體系，也具有理論探索意義。

之所以存在中國農村集體建設用地是否可以入市、怎樣入市的問題，原因是建國后中國農村土地所有制經歷了由農民私有到農村集體公有的轉變，最終農村集體土地所有權人落實到村或村小組一級，這期間產生了禁止集體土地以出租、買賣等形式進入市場的制度。而改革開放后，改革該制度的呼聲越來越強烈。

1 農村土地由農民私有、可交易轉變為農村集體所有、不可交易

新中國成立初期，為利于發展農業生產，在一般農村，中國實行了農民的土地所有制，農民有經營、出租、買賣土地的權利[8]。1951年，為克服很多農民在分散經營中遇到的人力、生產工具不足等困難，便于分工分業，使農副業生產、興修水利、開墾荒地可同時開展，中央在強調保護農民土地所有權的同時，提倡農戶組織起來，形成長期或短期的互助組，或以土地入股組成土地合作社，開展生產合作，以達到提高農業生產能力、增加農業產出和收入、為發展工業化提供物質積累的目的。這引起了農民私有的土地在生產上的統一經營和使用。在此基礎上，中央進一步引導小農生產走向規模生產、農民個體經濟走向集體經濟。通過農業互助合作、土地合作社向高級農業合作社的發展，政府逐步限制參加合作社的農民私有財產，由基于個體農民私有制的集體經濟發展成為基于集體農民公有制的社會主義農民集體經濟，實現了農民土地集體所有，1956年中央發布的《高級農業生產合作社示范章程》是為標志。1958年農村建立人民公社，實行一鄉一社、政社合一。1962年中央通過《農村人民公社工作條例（修正草案）》，明確了人民公社以生產隊為基本核算單位，生產隊范圍內的土地歸生產隊所有，并禁止土地出租、買賣[9]。其時，人民公社可以是三級組織，即人民公社、生產大隊、生產隊，也可以是二級組織，即人民公社、生產隊。1983年根據憲法規定設立鄉政府，中國開始實行撤社改鄉、政社分開，生產隊變為村或村小組，生產隊的土地所有權人也變為村或村小組，其土地依然遵循自有自用原則，不能出租、買賣，包括農村集體建設用地。

2 農村集體建設用地入市重啟

改革開放以前，盡管國家政策禁止集體土地出租、買賣，但農村集體建設用地入市事實在土地隱形市場中一直存在[9-10]。改革開放后，在建立市場經濟、發展工商業、建設城市過程中，面對市場用地需求和農民的土地利益訴求，政府在政策法律上逐步為農村集體建設用地進入市場打開合法空間。

2.1 改革開放至1986年：國家發展外向型經濟促使集體土地自發入市

中國實行改革開放政策后，廣東、福建等沿海地區大力發展“三來一補”，鄉鎮企業嶄露頭角，需要大量的建設用地。當時土地利用規劃的法律地位尚未確立，相關的規劃制度也不完善，村集體擁有用地的決策權。與國有土地相比，使用農村集體土地，操作簡單，綜合成本低，因此，上述工商業經營用地越來越傾向農村集體土地。村民則“就地取材”，將村內各種存量建設用地，或者違規占用耕地作為新增建設用地，出租給這些企業。例如，在珠三角地區，許多企業租用農村的舊祠堂、舊學校和原生產大隊、生產隊的閑置建設用地。農村集體經濟組織通過獲取地租具備了一定的經濟積累，開始以集體土地作為資產或資本，與外資或鄉鎮企業合作、合資、聯營，興辦工廠。集體自建廠房出租給企業的農村集體建設用地入市方式則更加流行，而且存在農村集體建設用地或地上廠房的轉租、轉讓。農村集體建設用地以這些方式進入市場，并不符合當時的制度規定。但國家要發展外向型經濟，地方政府也要發展地方經濟、擴充財源，因此，對于種種農村集體建設用地入市行為，地方政府多采取“不支持、不鼓勵、不干涉”的態度。同時，中央政府也開始嘗試提供農村集體建設用地進入市場的合法通道。1985年，為活躍農村經濟，中央一號文件提出允許農村合作經濟組織自主經營按規劃建成的房產等設施出租。

2.2 1987—1994年：鄉鎮企業發展推動自發入市，入市規則初步形成

1987年中國鄉鎮企業迎來第一個發展高峰，其年產值首次超過農業總產值，成為農村經濟的半壁江山。與此同時，農村集體建設用地的自發入市因缺乏指導和規范，處于無序和混亂狀態，占用耕地、圈地建廠現象頻發。這時，開展的城鎮國有土地使用制度改革使土地價值得到釋放，客觀上為農村集體建設用地進入市場實現其價值做出了示范，促使大量農村集體土地涌入市場，亂占亂用土地的現象更多。為此，國家開始加強土地管理和使用制度改革，涉及農村集體建設用地入市的改革措施主要有：（1）加強立法。1988年“憲法修正案”規定土地使用權可以依照法律規定轉讓。隨后修訂的“土地管理法”規定農村集體經濟組織經批準可以使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業，或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業。國務院《關于發展房地產業若干問題的通知》等政策也做出類似規定：全民及城市集體所有制企業同農業集體經濟組織共同投資舉辦的聯營企業可以征用集體土地，農村集體經濟組織也可以按照協議將土地使用權作為聯營條件；還規定集體土地股份不得轉讓，并按國家有關政策交納土地使用費（稅）。（2）探索農村集體土地制度改革方向和制度框架的構建。1987年國務院設立農村改革試驗區，試行土地檔案制度、土地產權制度和集體土地股份制。國家土地管理局開始試點鄉（鎮）村辦企業使用集體土地的有償使用[11]。

1992年鄧小平南巡講話后，鄉鎮企業發展得到更多扶持，進入第二個發展高峰，在珠三角、粵東西北等地區，農村集體建設用地入市現象變得十分普遍，在此過程中，入市規則自然形成，內容主要有：（1）明確了交易客體是農村集體建設用地使用權；（2）體現了農村集體經濟組織、鄉鎮企業、外資企業、國有企業、城市集體所有制企業為農村集體建設用地市場主體；（3）實行有償使用，使用者需要交納土地使用費（稅）；（4）交易形式包括作價入股、聯營、交換、出租、抵押、置換、征用后返還使用權再出租等；（5）集體土地股份不得轉讓以保護農村集體和農民權益；（6）限制土地入市用途，尤其不能用于房地產開發。然而，這種在市場中自然形成的交易規則，不具有法律效力，發揮的規范管理作用很有限。

1992年國務院發布《關于發展房地產業若干問題的通知》，規定集體所有土地必須先行征用轉為國有土地后才能出讓，農村集體建設用地有償使用受阻、直接入市通道被堵。這顯然與國家土地管理局對農村集體建設用地管理的主張不同?？赡苁苤朴诓课鴦赵旱炔煌瑖衣毮懿块T的意見不同，對農村集體建設用地入市規范管理的經驗積累不足等原因，1993年起國家土地管理局起草的《集體土地使用權出讓、轉讓管理辦法》沒有出臺。

2.3 1995—2002年：規范入市試點興起，改革思路明確

1995年國家土地管理局開始通過試點探索為農村集體建設用地入市相關法律的修訂和全國層面操作辦法的制定提供實踐積累，這也成為此后該項改革的基本思路。這次試點從蘇州市開始，逐步擴大范圍，形成了從東南沿海到中部、東北地區的涵蓋不同經濟發展程度區域的系列試點[13-14]。 1996年正值第一輪土地利用總體規劃修編，國家土地管理局提出允許農村集體建設用地使用權在符合土地利用總體規劃、村鎮規劃以及土地利用年度計劃的前提下，經依法批準，可以采用規定形式流轉。這成為這次試點的主要特點。這批試點還取得如下創新：（1）明確了有償、有限期流轉；（2）流轉范圍從存量農村集體建設用地擴展到新增農村集體建設用地；（3）交易途徑增加，如兼并等；（4）管理模式初步形成，如“規劃區內外區別對待”、“保權讓利”和“轉權讓利”模式[15]；（5）交易內容拓展，開展了農村房地產發證流轉、宅基地整理流轉、家庭工業進園區等；（6）對收益分配和鄉鎮改制企業土地如何處置進行了規定。

這些制度創新在政策試行的市（縣）范圍內起到了促進和規范農村集體建設用地入市的作用。但相關的國家制度建設并沒取得實質性進展。1998年《土地管理法》二次修訂時，因試點時間不長，操作、管理、監督經驗不足，存在交易過程沒有市場化、人為影響程度大、土地收益分配監管不力等問題，相關修訂沒成行[16]。1999年國土資源部開始增加試點，2002年再次研究出臺國家層面的規范性政策，但因為缺乏上位法支持，形成的《規范農民集體所有建設用地使用權流轉若干意見（討論稿）》未能出臺[16]。缺乏上位法和配套的稅費、金融制度的支撐，又導致部分試點地區積極性不高，影響了對其規范管理的進程。

2.4 2003—2007年：制度建設有實質性突破，入市實踐進一步深入

經多年市（縣）試點，農村集體建設用地入市制度建設取得了階段性突破。廣東、江蘇、浙江、安徽等省在總結省內試點經驗后，制定了省內試點政策，限定了入市方式，規定了入市管理辦法、收益分配辦法、鄉鎮改制企業土地處置辦法等，并在試點結束后，出臺正式的規范性政策文件，為省域范圍內農村集體建設用地入市的規范管理提供了政策依據。這也是提高農村集體建設用地入市的質量和效益，配合產業結構調整，提高土地利用率的需要。

2003年，即1998年十五屆三中全會提出“小城鎮，大戰略”后的第5年，中國城鎮化率超過了40%。經濟發展與城鎮化發展同步。2003—2007年中國GDP保持著10%以上的增長速度。城鎮化和經濟的快速發展導致建設用地需求猛增，征地范圍迅速擴大，引發了眾多土地糾紛。用地需求增加和征地矛盾糾紛加劇的雙重壓力，客觀上推動了農村集體建設用地入市的深入探索。主要表現為：（1）國土資源部提出“增減掛鉤”政策試點，提供農村集體建設用地間接入市路徑。根據2004 年國務院出臺的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，2005 年國土資源部發布《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，提出了“增減掛鉤”政策，并進行試點，2006年開始為十幾個省、區、市的試點城鎮提供增減掛鉤周轉指標，嘗試多種主體利用農村集體建設用地進行城市開發建設。重慶市基于“增減掛鉤”制度，設計試驗了地票制度，使流轉出多余農村集體建設用地指標的農戶，在獲得新增承包地的同時，獲取大部分地票入市收益。地票制度客觀上給那些經濟水平不發達、政府財力不足、不具備條件開展直接入市的地區，提供了一條可供參考的間接入市路徑。（2）地方實踐更加豐富與深入，在創新流轉模式（宅基地置換等）、完善公開交易制度等方面取得了進展，如：①交易方式增加“招拍掛”；②規定流轉范圍不包括公共設施、公益事業用地和農戶法定的宅基地，實際上是在政策層面擴大了流轉范圍；③細化流轉前提，除符合規劃外，還要求權屬合法、界址清楚；④限制用途，明確提出禁止用于住宅建設；⑤進一步明確出讓期限，不超過國有土地使用權出讓的最高期限；⑥規定出讓最低價格標準；⑦調整收益分配與管理，實行市、鎮、村三級分成，增加了增值收益分配機制，出現了土地基金制度，開始建立“三資”監管平臺等。

總體看，在經濟發達地區，農村集體建設用地入市進入提質增效階段，相關制度規范取得了階段性進展，但未取得全局性的突破[17]。農村集體建設用地入市的規范管理還需要更清晰明確的頂層設計和配套改革。

2.5 2008—2013年：中央明確改革目標，推動配套制度改革

為應對2008年世界金融危機，中國實行了特殊的經濟擴張政策。這帶來了城市擴張、建設用地指標緊張，導致地價快速增長、征地面積不斷擴大，征地矛盾進一步加劇，影響了社會穩定。另一方面，城鎮化繼續發展，農村空心化問題日益突出，大量農村集體建設用地閑置。推動農村集體建設用地入市再次成為政策討論熱點。相關的政策實踐也再次向前推進。主要體現為：（1）中央明確改革目標。十七屆和十八屆三中全會先后提出“建立城鄉統一的建設用地市場”，“必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”，以及“實行與國有土地‘同等入市、同權同價’”。（2）推動配套制度改革。如十七屆三中全會決定縮小征地范圍，明確“城鎮規劃區范圍外的非公益性項目”不再征地，并開啟試點；國土資源部形成了關于宅基地退出機制的意見，允許宅基地使用權村內流轉；2013年國土資源部推動農村集體建設用地交易納入國有土地市場等交易平臺，探索農村集體建設用地公開交易。此外，這一階段的改革還表現出“謹慎推進”的特點，不僅限定入市范圍為農村集體經營性建設用地，還劃定“圈內”、“圈外”。

相對于政策進展，地方實踐突破更大。例如，溫州市允許縣域范疇的農戶之間在本村范圍內進行農宅所有權的交易，安徽省在宅基地確權基礎上實行“退出補償激勵”機制，建立了農民通過流轉使用其他農村集體經濟組織宅基地的制度，南海市探索建立了農村集體建設用地交易平臺等[18]。入市模式也有創新，如成都市施行的“拆院并院”模式。

至此，中國農村集體建設用地入市試驗已經開展了20年，但國土資源部、地方以及其他相關部門，對是否突破既有法律規定，出臺國家層面的農村集體建設用地入市管理辦法，仍未達成共識。2011年土地管理法第四次修訂也未將農村集體建設用地使用權流轉納入法律框架[16]。

2.6 2014年至今：全國人大授權試點，改革觸碰核心

2011年之后，中國經濟增長速度開始下降。十八屆三中全會認為城鄉發展不平衡是中國經濟社會發展存在的突出矛盾和必須要解決的重大問題。而城鄉土地制度不統一，權能不一致，被認為是城鄉發展不平衡的重要原因之一。允許農村集體建設用地合法依規進入土地市場，對降低用地成本、減少征地糾紛、盤活農村集體建設用地資產、從根本上改變城鄉二元結構，有不可替代的意義。

2014年國土資源部再次選擇經濟發達程度不同的區域開展典型試點，與農村土地征收改革、宅基地制度改革并列為農村土地三項改革。國土資源部選擇了15個農村集體經營性建設用地入市試點，試點數量占這三項改革試點總數的45.5%，足見該項改革在農村土地改革中的份量。這次試點的內容主要是針對以往試點進展不理想的農村集體經營性建設用地抵押融資、集體成員資格劃定、規劃管理、土地增值收益的分配、城鄉地價銜接、財務管理等方面，試驗就地入市、調整入市、城中村整治入市等多種入市模式，意在節約用地、激活資產、活躍市場、資源配置、規范管理、同價同權、流轉順暢、收益共享等方面取得進展。這次試點的特點一是由地方政府因地制宜申請并自擬試點方案，上報國土資源部批準，理論上，安排試點的方式更科學；二是由全國人大授權，試點目標明確，直指具體法律內容的修改。是否能實現試點目標，試點效果將起至關重要的作用。

3 農村集體建設用地入市政策的形成邏輯與路徑選擇

3.1 農村集體建設用地入市政策形成的動力分析

從政策演變的背景與過程看，這一政策是在市場經濟體系下，由經濟驅動引發農村集體建設用地入市事實的自然產生和新政策體系的制定與試行。在新政策的形成中，政治考慮改變了政策意圖，影響了政策方向。隨著政府認識的加深和實踐的深入，正式制度創新和經濟驅動、政治考量共同成為農村集體建設用地入市政策形成與演變的推動力量。具體分析，在改革開放前期，中國農村經濟社會發展好轉，市場經濟體系逐步建立，建設用地需求急劇增加，國有土地不足以滿足各個時期各類市場主體的用地需求，使市場對農村集體建設用地資源產生了強烈的內在需求，土地價值顯現和預期土地收益激勵了農村集體建設用地的自發入市，進而擴大了隱形土地市場，帶來了土地管理問題，使農業合作化后形成的封閉性的農村集體建設用地政策走向失衡，產生了農村集體建設用地入市政策創新的需求，開啟了農村集體建設用地合法入市的進程。到20世紀90年代，國務院宣布減輕農民負擔，使農村集體建設用地有償使用制度的推行被迫中斷。同時，農村鄉鎮企業發展滑坡，城市建設和房地產熱興起，農村集體建設用地入市成為經濟和城市開發建設的主要抓手之一，農村集體建設用地入市的規范管理也成為土地管理政策改革的重要內容之一，政府對該政策建設的探索速度加快、力度加強。發展到2003年，城鎮化和工業化成為政策演化的推動力量。2008年以后，中國經濟發展速度減慢，土地財政融資能力減弱，征地成本提高，征地補償糾紛增加了社會風險，農村社會發展也進入新常態，支持發揮市場作用、主張保護農村集體和農民權益的政治力量增強，影響了政策演變的方向與速度，也影響了政策探索的支持力度。

3.2 農村集體建設用地入市政策的目標演變分析

政策目標引領了政策演變的方向。農村集體建設用地入市政策目標體現了多元化的特點。在不同發展階段，政策目標組合有變化，重點也不同，但其主線最終仍是耕地保護。在改革開放前期，其政策目標是經濟目標和土地管理目標的組合，既要活躍農村經濟，也要治理隱形土地市場，制止耕地亂占濫用和土地利用浪費，兼顧為農村建設發展籌集資金，并體現保護農村集體權益的思想，為此開展了農村集體建設用地有償使用、初步制定了流轉入市的規則。1995年啟動專門的政策試驗，目的是建立農村集體建設用地入市制度，根本目標還是滿足經濟發展需要的同時加強土地集約節約利用和土地市場管理，并重視在土地收益分配中加強對農民權益的保護。2003年之后。政策目標重點發生改變，從強化土地管理向強化支持經濟社會建設方向轉變，尤其是支持城市開發建設，政策的實施效果偏離了耕地保護這個土地管理的核心目標。2008年之后，政策目標組合中更加強調社會穩定這個政治目標，要求堅持農村集體建設用地所有權的歸屬和產權的平等地位與完整性，對支持城市建設的目標開始理性看待，著手劃定并縮小征地范圍。經歷了30年的政策探索磨礪，在2015年新一輪的農村集體建設用地入市試點中，國家明確了改革底線：耕地紅線不突破、集體所有制不改變、農民利益不受損，強調讓市場在資源配置中起決定性作用，政策目標再次向加強土地管理回歸，向促進土地市場建設發展拓展，兼顧集體和農民權益的保護。

3.3 農村集體建設用地入市政策演變的路徑選擇

以上分析透露了一個農村集體建設用地入市政策的演變路徑。

第一，自下而上的多元主義政策創新促進新的農村集體建設用地政策均衡。為了增強土地管理管理效果、降低農村經濟發展運行成本，就要消除農村集體建設用地禁止入市制度與經濟社會發展實踐需要農村集體建設用地入市之間的矛盾性，打破原來已處于失衡狀態的禁止農村集體建設用地入市的制度體系，建立新的能夠達到均衡狀態的允許農村集體建設用地規范入市的政策體系。在新的政策體系形成初期，由矛盾積累已達到相當程度的地方政府率先進行政策的創新與變革，打破農村集體建設用地的封閉性，取得的成效引起廣泛關注，其他亟待改革的地方政府為了地方發展與自身利益，甘冒政治風險，積極吸納創新經驗，這一行為的普遍性給上級政府管理帶來壓力，激發了制度創新動機。全國多地同時因地制宜開展政策試驗，政策創新各有亮點、各有經驗。各省、市政府通過實地調查，聽取基層匯報、專家意見、土地管理部門內部意見，然后充分交流信息，溝通偏好，在此基礎上對地方的創新政策進行規范、完善，給予肯定或建議，并請示上級部門或政府（省或國家）批示，使地方創新政策取得一定的合法性。

第二，自上而下的科層治理擴大新政策的均衡效應。新政策的出臺牽涉法規法律的修改，一般而言，盡管高層級政府對地方政策創新予以了肯定，也不會立即修改國家法律法規，而是通過主導開展更多的“政策試點”，逐步擴大試點范圍，歷經多個層面的檢驗，才最終改進相關的國家制度，讓發展實踐更平坦順暢。從改革設計上看，農村集體建設用地入市的政策過程體現了國家意志，國家土地管理部門從吸納地方經驗開啟政策試驗開始，自上而下地推動實踐的發展與政策的形成。

第三，“自下而上”與“自上而下”兩條路徑往復促進，期間出現政策過程的飛躍或中斷。時機成熟時，政策法規會上升為法律，政策過程出現飛躍。實施的新政策也會因為某種政治、經濟、社會因素而中斷。農村集體建設用地入市政策“自下而上”引發，政策試驗“自上而下”推行。但“政策試驗→政策效果反饋→政策調整”一個周期的試驗難以獲取操作、管理、監督等全方面的經驗，當“自下而上”反饋的政策試驗效果不好，就難以形成改革共識，不能實質性地推動制度的改變和實踐的展開，于是，國家土地主管部門總結經驗與問題，根據國家新的經濟社會發展形勢，增加試點，調整政策試驗目標和內容，協調相關部門，“自上而下”的推動新一輪的政策試驗。如此往復。理論上，經濟發展急需、對社會穩定影響不大、部門之間利益可協調、符合中央意志的改革內容更易取得政策過程的飛躍，得以在全國范圍施行，成為正式制度內容，例如“增減掛鉤”政策。在操作上，難以保證土地管理效果，損害農民或農村集體利益的風險較大，可能有礙于城市經濟和建設發展的政策改革內容，容易出現政策過程的中斷，例如，農村集體建設用地可用于非公益性項目。

4 結論與思考

從30年前的農村實踐、地方試驗，發展到如今國家有設計、有針對性地推動大范圍試點，政策體系也從無到有，從縣市一級地方政策逐步上升到省級規章和國家級政策，中國農村集體建設用地入市政策一直在既定方向上，按政策變遷的基本規律漸進發展、不斷深入?？v觀中國農村集體建設用地入市政策變遷歷程，在入市規則形成之初，幾個關鍵的入市原則就得以提出或明確，并在長期的政策演變中得到確立或堅持，反映出這一政策形成伊始就是理性而有序的。其政策演變的路徑也體現了頂層設計意識，探索形成的“簡要規則初定→政策試驗→政策效果反饋→政策調整→政策試驗→制度修訂”的政策演化路徑具有科學性，其中政策效果反饋在“‘自下而上’與‘自上而下’的雙路徑往復促進政策演變的模式”中，具有關鍵性作用；從農村集體建設用地入市政策演變的動力與政策目標看，其政策發展受國家宏觀經濟的影響很大，多方主體利益、關系的調整，農民、政府與市場，農村、地方、部門與中央之間的多重博弈也影響了農村集體建設用地入市政策發展的方向和速度，尤其是在政策變遷的轉折點上，相關部門的意見起到了至關重要的作用，甚至是決定性的作用。

從中國農村集體建設用地入市實踐和政策演變的關系看，如果中國經濟繼續向好發展，發展方式沒有大的轉變，市場和社會對建設用地的需求不會縮減，農村集體建設用地入市很可能繼續發展，這就需要中央政府通過政策、法規、法律的形式，表明其對農村集體建設用地入市的態度、立場和要求，使其成為促進經濟社會穩定發展的積極力量。目前這一政策體系還不完善、缺乏細則、效力層級較低、不足以應對新形勢下農村集體建設用地入市實踐的復雜性[19]，需要繼續探索建設。同時，政策演變推進的節奏、范圍也要視經濟、社會乃至政治生態的變化有度進行。最終，只有成熟、有效、長期穩定的政策才能上升為法律，取得制度上的進步。

（References）：

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（本文責編：陳美景）

Development Practice and Evolution of Policies on Rural Collective-owned Construction Land Transfer in China

DING Lin-lin1, MENG Qing-guo2, LIU Wen-yong1
（1. Institute of Agricultural Economics and Development, Chinese Academy of Agricultural Sciences, Beijing 100081, China; 2. School of Public and Management, Tsinghua University, Beijing 100084, China）

The purpose of this study is to analyze enactment and evolution mechanism of policies on rural collectiveowned construction land use right transfer（RCCLT）in China. The methods used in this study include the general research method in public policies and inductive method. The study took the central and local RCCLT policies enactment as well as the economic, social and ecological background since reform and openness of China as samples, and built analytical framework based on three aspects in longitudinal hierarchy, multiple local innovation and coordination of horizontal departments. The results show that 1）a developmental history of RCCLT and its policies is briefly reviewed and divided into six periods, policy driving forces and policy objectives are different in different times. 2）When closed policy balance is broken by economic interests and social conflicts, multiple local policies innovation from bottom to up make a new policy balance. The hierarchical governance from top to bottom enhances the balance effect of the new policy. On multiplecycles, the new policy system is developed. Coordination of horizontal departments and effects of policy-execution have a profound impact on the policy-making. The study found that RCCLT is a trend; RCCLT policy enactment expresses the practical rationality and good order; its path choice expresses the scientificity; its evolution process expresses the rhythmicity and regularity, which implies a strong internal logic.

land economy; policy evolution; inductive method; policy-making; path choice

F301.0

A

1001-8158（2016）10-0003-08

10.11994/zgtdkx.20161104.103221

2015-11-09；

2016-01-21

國土資源部軟科學研究項目（201529）。

丁琳琳（1983-），女，黑龍江鶴崗人，博士。主要研究方向為土地經濟與政策。E-mail: dinglinlin@caas.cn

劉文勇（1985-），男，江西萍鄉人，助理研究員。主要研究方向為農地制度、土地流轉。E-mail: liuwenyong@caas.cn