采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造利益構(gòu)成及分配研究

陳利根，童 堯，龍開勝

（南京農(nóng)業(yè)大學土地管理學院，江蘇南京 210095）

采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造利益構(gòu)成及分配研究

陳利根，童 堯，龍開勝

（南京農(nóng)業(yè)大學土地管理學院，江蘇南京 210095）

研究目的：研究采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中的利益相關(guān)者、利益關(guān)系、利益構(gòu)成及分配機制，提出優(yōu)化利益分配建議。研究方法：標準化訪談、案例分析法。研究結(jié)果：采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造是政府主導下社會多方參與的系統(tǒng)工程，涉及利益多樣。生態(tài)改造中，受到影響最大、利益關(guān)系最復雜的是縣級政府及其部門、煤礦企業(yè)、施工企業(yè)以及農(nóng)民。采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造利益分配中各主體地位不同以及分配機制不健全導致利益分配失衡，由此引發(fā)社會矛盾，影響項目順利實施。因此，應(yīng)對采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中的利益分配進行調(diào)整。研究結(jié)論：應(yīng)在建立有效的利益表達機制的前提下，發(fā)揮政府的主導作用，充分尊重各利益相關(guān)者的主體地位，通過利益調(diào)節(jié)與補償達到利益分配的合理狀態(tài)。

土地生態(tài)；采煤塌陷區(qū)；生態(tài)改造；利益構(gòu)成；利益分配；案例分析

1 引言

中國是煤炭生產(chǎn)和消費大國，煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對國民經(jīng)濟的整體進步曾有著顯著作用，但也帶來諸多問題。煤炭開采后，礦井內(nèi)上層頂板斷裂，原有地質(zhì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，進而導致地表發(fā)生塌陷[1]。塌陷破壞了土地的自然屬性，并引發(fā)系列社會矛盾，影響社會穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展[2-3]。目前，中國對采煤塌陷區(qū)的綜合治理多采取土地復墾的方式[4]。然而，采煤塌陷嚴重改變地表地貌結(jié)構(gòu)。單純對采煤塌陷區(qū)進行復墾作業(yè)，施工難度較大且難以發(fā)揮該類塌陷區(qū)水陸復合生態(tài)系統(tǒng)的功能優(yōu)勢，降低了改造工程的生態(tài)、社會效益。因此，改變單一的土地復墾模式，將塌陷地改造為人工濕地，并以此為基礎(chǔ)進行各類生態(tài)改造成為一種新的選擇[5]。

然而，對采煤塌陷區(qū)進行生態(tài)改造需要社會多方參與，改造結(jié)果又對生態(tài)、社會、經(jīng)濟造成影響，其中的利益關(guān)系錯綜復雜。在采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中因利益分配不合理引發(fā)諸多社會問題[6]。利益分配不均又使得各類利益難以顯化，以致高投入的工程并未使各項利益有重大增進[7]。學術(shù)界針對采煤塌陷區(qū)土地復墾[8-10]、生態(tài)治理[11-14]、綜合開發(fā)[1，6，15]有著大量研究，但針對改造中利益的分配問題研究較少。賀延偉等針對采煤塌陷區(qū)土地復墾利益相關(guān)者的研究已成孤例，該研究對利益相關(guān)者協(xié)調(diào)度衡量的分析值得借鑒，但研究局限于對現(xiàn)象的描述和總結(jié)，缺乏更深層次的探討[16]。因此，本文將對采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造過程中的利益相關(guān)者進行分析，并對利益的產(chǎn)生與分配機制進行研究，探討利益分配的科學性，并為解決采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造引發(fā)的各類社會問題提供政策建議。

2 采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造特征與利益構(gòu)成、分配關(guān)系

2.1 采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造特征及利益構(gòu)成

人們在對某些事物產(chǎn)生欲望或需要時，便有了利益的追求，以相應(yīng)的方式表達意愿，并通過努力確定利益[17]。由于大范圍的采煤塌陷使得所涉各方利益受損，各方期待以改造的形式彌補損失并使得自身利益有所增益。采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造大致可以分為3個階段。第一階段為改造準備階段。縣級政府作為改造發(fā)起方和組織方主要開展項目論證、規(guī)劃設(shè)計工作，并在獲得上級政府批準后著手進行土地征收、拆遷安置、項目招標等前期準備。第二階段為改造進行階段。進場后的企業(yè)按照項目設(shè)計要求進行施工。縣級政府有關(guān)部門組成的項目運營管理處負責工程監(jiān)督，而項目區(qū)周邊部分農(nóng)民也同時參與到施工中。第三階段為改造成果階段。項目區(qū)由原來的采煤塌陷地轉(zhuǎn)化為功能多樣的濕地公園，改造成果初具雛形。采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造項目具有以下特點，即政府主導性、多方參與性、生態(tài)目的性與利益多樣性。

綜上可見，采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中的利益由3個方面構(gòu)成，一是從項目的前期改造準備中直接獲得的利益，這一部分利益依賴于市場、制度或慣例在各利益方之間分配，具有經(jīng)濟屬性，通常以貨幣的形式體現(xiàn)。二是因項目的改造工程產(chǎn)生的利益，這一部分利益主要是以工程建造費為主的經(jīng)濟利益。三是因項目改造成果產(chǎn)生的利益，這部分利益是難以利用的采煤塌陷區(qū)轉(zhuǎn)化為可供利用的人工濕地這一過程中的產(chǎn)物，主要具有生態(tài)屬性或社會屬性，難以用貨幣直接衡量，但也有部分具有經(jīng)濟屬性的重要利益。

根據(jù)以上論述，本文將采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中的利益按其屬性主要分為3類，即生態(tài)利益、社會利益及經(jīng)濟利益。

2.2 利益相關(guān)者及利益關(guān)系

利益相關(guān)者是指任何能夠影響一個組織目標的實現(xiàn)，或者受到一個組織實現(xiàn)其目標過程影響的所有個體和群體[18]。根據(jù)利益相關(guān)者理論及調(diào)研結(jié)果，本文分析得出以下主體是采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中的利益相關(guān)者，包括省級政府及其部門、規(guī)劃單位、煤礦企業(yè)、村集體、縣級政府及其部門、施工企業(yè)、農(nóng)民，共計7個。在實踐中，省級政府及其部門作為審批者與監(jiān)督者，其利益目標是改造項目依法順利實施。規(guī)劃單位作為設(shè)計者與參與者，其利益目標是獲得相應(yīng)的設(shè)計費用。村集體是改造協(xié)調(diào)者，利益相對易得。上述三者只要利益得到滿足或不受損傷，都不會再去參與對更多利益的爭奪。

然而，縣級政府及其部門、煤礦企業(yè)、施工企業(yè)、農(nóng)民4者較之其他利益主體與改造有著更為直接而緊密的聯(lián)系，是采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造的核心利益相關(guān)者。這4者之間的合作與沖突關(guān)系直接影響生態(tài)改造的開展及改造效益的發(fā)揮。

作為生態(tài)改造項目的發(fā)起組織者，縣級政府及其部門傾向于獲得長遠的社會利益，即生態(tài)改造對環(huán)境保護、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展起到的正外部性作用。短期內(nèi)，其也傾向于獲得良好的政績評價及依法應(yīng)得的經(jīng)濟利益[19]。煤礦企業(yè)是資金供給方之一，它期待著在與地方政府的博弈中達到少支出資金的目的。施工企業(yè)是工程的實施者，它以盈利為目的，并期待通過參與項目打造與地方政府更好的合作關(guān)系及獲得良好的社會評價。農(nóng)民是項目的被動參與者。項目區(qū)周邊雖只有少部分農(nóng)民直接參與改造工程，但工程影響卻輻射甚廣。居住在環(huán)境脆弱地區(qū)的人們期待改善環(huán)境，又更為迫切地想要提升生活[20]。因此，農(nóng)民更熱衷于從改造的補償環(huán)節(jié)中獲得經(jīng)濟利益。關(guān)于采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造核心利益相關(guān)者及其關(guān)系分析詳見表1。

表1 采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造核心利益相關(guān)者及其關(guān)系分析Tab.1 Analysis of core stakeholders’ relationships of the ecological transformation in coal mining subsided areas

由表1可以看出，縣級政府及其部門、煤礦企業(yè)、施工企業(yè)與農(nóng)民4者利益訴求在社會利益及經(jīng)濟利益上產(chǎn)生重合。雖然有效的利益相關(guān)者參與被看作項目成功的因素，但事實并非一貫如此[21]。由于4者渴求的社會利益各不相同，因此經(jīng)濟利益的分配便成了3者之間產(chǎn)生沖突的焦點。農(nóng)民與其他3者之間存在著或沖突或合作的關(guān)系，煤礦企業(yè)期待減少資金投入?yún)s囿于政府的約束，施工企業(yè)為使利潤最大化逃避政府的監(jiān)督，以上種種最終導致采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造過程中矛盾問題的產(chǎn)生。

2.3 生態(tài)改造利益分配一般路徑

在上文的論述中，本研究依據(jù)實際將采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造劃分為改造準備期、改造進行期及改造成果期3個階段。投資在各個階段的流動促進了利益的產(chǎn)生。因改造實施而生的各類生態(tài)利益、社會利益及經(jīng)濟利益形成“利益束”，實踐中各項細分利益分配的一般路徑如圖1所示。

圖1 采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造利益分配一般路徑Fig.1 Paths of interest allocation of ecological transformation in coal mining subsided areas

對于采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造，經(jīng)濟利益的分配主要在縣級政府及其部門、施工企業(yè)與農(nóng)民三者之間進行。經(jīng)濟上的利益主要涵蓋規(guī)劃設(shè)計費、土地征收費、拆遷補償費、運營管理費、項目施工費、濕地公園及其附屬設(shè)施盈利以及不可衡量的潛在收益。雖然各項費用界限明晰，但各主體所獲利益應(yīng)占總體的比重卻在現(xiàn)實中飽受爭議。此外，煤礦企業(yè)雖不參與經(jīng)濟利益分配，但其作為項目投資源之一，迫切希望通過各種手段減少投資，由此引發(fā)“礦政關(guān)系”緊張。

在采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造項目中，生態(tài)利益與社會利益難以用貨幣衡量，甚至其中多數(shù)利益是無形的[22]，如良好的政企合作關(guān)系等。在種類上，采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造所產(chǎn)生的生態(tài)利益的種類遠少于社會利益與經(jīng)濟利益的種類。在時間上，生態(tài)利益的產(chǎn)生可能會遠遠滯后于社會利益與經(jīng)濟利益的產(chǎn)生，但其重要性卻是不言而喻的[23]。在分配中，生態(tài)利益主要受益方是農(nóng)民，社會利益由縣級政府及其部門、施工企業(yè)、煤礦企業(yè)、農(nóng)民4方共享。上述3類利益的具體內(nèi)涵及在實踐中的分配情況將在下文的案例分析中詳細闡釋。

3 案例分析

綜合上述分析結(jié)果，本文以江蘇省沛縣安國鎮(zhèn)安國湖采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造項目為例，進行利益構(gòu)成與分配案例分析。研究所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)均來源于當?shù)卣?wù)信息公開網(wǎng)站上發(fā)布的文件，以及《中國煤炭工業(yè)年鑒》與《沛縣統(tǒng)計年鑒》。與項目成果相關(guān)的數(shù)據(jù)均來源于對項目區(qū)土地利用現(xiàn)狀圖和竣工驗收圖的分析以及對管理方的直接調(diào)查。筆者于2015年11月對江蘇省沛縣國土資源局、安國鎮(zhèn)國土資源所、安國鎮(zhèn)旅游辦公室相關(guān)負責人進行了面對面訪談，訪談的內(nèi)容包括：生態(tài)改造項目的實施背景、過程、成效及存在問題。此外還有針對性地選擇項目企業(yè)負責人、項目周邊村莊村干部、農(nóng)民開展半結(jié)構(gòu)化訪談，訪談內(nèi)容包括：被訪談?wù)呱鷳B(tài)改造參與情況、被訪談?wù)邔ι鷳B(tài)改造的認知、生態(tài)改造成效及存在問題、被訪談?wù)咴诟脑熘欣嬖鰷p情況等。

3.1 項目區(qū)概況

安國湖生態(tài)改造項目位于江蘇省徐州市沛縣安國鎮(zhèn)，地處沛縣西北部，是省級生態(tài)改造項目。項目所在地安國鎮(zhèn)人口共11萬人，面積81.3 km2，境內(nèi)有一座大型煤礦，年產(chǎn)原煤2×106t。因采煤造成的萬畝土地塌陷區(qū)多年來缺乏人為管護，垃圾遍地，水質(zhì)遭到破壞，水土流失嚴重。2012年，經(jīng)省林業(yè)廳批準，在縣政府的主導下，該縣共投資5億元對塌陷區(qū)域進行治理（一期工程投資2億元），治理面積約5 km2，涉及安國鎮(zhèn)周田、蔡家和張雙樓3個行政村。該項目成果顯著，但在實施過程中，政府、企業(yè)及農(nóng)民之間存在著利益分配不協(xié)調(diào)的問題，并由此引發(fā)系列矛盾，研究區(qū)域具有代表性和廣泛的適用性。

3.2 項目利益分配概況

采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中的利益分配受多方關(guān)系的綜合影響。基于上文對利益分配主體的論述，本文將繼續(xù)從利益源及組分、利益分配兩個方面對采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中的利益分配概況進行分析。

3.2.1 利益源及組分 研究區(qū)因改造而衍生的利益主要包括三個方面：生態(tài)利益、社會利益與經(jīng)濟利益。三類利益的利益來源有所不同。具體來講，生態(tài)利益、社會利益來源于項目改造成果，而經(jīng)濟利益的來源較廣。改造準備期、改造進行期及改造成果期均是經(jīng)濟利益源。三類利益的產(chǎn)生及具體組分見表2。

表2 采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造利益來源與組分Tab.2 Interest sources and components of the ecological transformation in coal mining subsided areas

3.2.2 利益分配 在安國湖生態(tài)改造項目實施過程中，各利益方的利益分配如下。

（1）生態(tài)利益的分配。生態(tài)利益的直接受益方是農(nóng)民。因生態(tài)改造項目的實施，項目區(qū)周邊農(nóng)民徹底擺脫原有的惡劣環(huán)境。項目實施后，該區(qū)域生物多樣性由低轉(zhuǎn)高，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值得到提升，繼而使得農(nóng)民生活整體環(huán)境得到改善。改造后的人工濕地為周邊群眾提供了休閑養(yǎng)生的娛樂場所，并有效解決了沛縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)污水排放問題，經(jīng)污水處理廠處理過的水再由濕地凈化達到地表三類水質(zhì)，解決了該縣西部30萬畝農(nóng)田灌溉用水短缺的狀況，促進了農(nóng)民增收。經(jīng)過生態(tài)改造，原采煤塌陷區(qū)面貌煥然一新。

（2）社會利益的分配。同生態(tài)利益相同，采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造的社會利益產(chǎn)生于改造成果，并通過獲益渠道流向各利益相關(guān)者。具體而言，農(nóng)民也是社會利益的最大獲益方。自然環(huán)境的改善帶來了農(nóng)民生活整體軟環(huán)境的變化。“一方水土養(yǎng)一方人”，富有鄉(xiāng)土氣息和時代特征的文化從新的環(huán)境中孕育。硬化的道路、完備的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、灌溉問題的解決使得農(nóng)民從土地中可以獲得更多的收益。與此同時，縣級政府及其部門因有效解決采煤塌陷難題并增進農(nóng)民福祉，一方面獲得了良好的社會反響，一方面也可得到上級政府的認可，政府政績由此提升。施工企業(yè)在構(gòu)建與政府間緊密合作關(guān)系的同時，也樹立了良好的企業(yè)的社會形象。煤礦企業(yè)因采煤塌陷問題與當?shù)卣⑥r(nóng)民之間積怨已久。生態(tài)改造后，煤礦企業(yè)甩掉了農(nóng)民長期以“塌陷地”為借口尋求補償?shù)睦_，在樹立良好企業(yè)形象的同時，緩解了“礦農(nóng)”、“礦政”關(guān)系。

（3）經(jīng)濟利益的分配。如表2所列，采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造的經(jīng)濟利益有三個來源。①在改造準備期，縣級政府作為組織者，一方面積極向省級政府爭取項目資金，另一方面進行資金的初步分配。一部分資金作為運營管理費交于生態(tài)改造工程項目部作日常管理之用，計800萬元。還有一部分資金作為土地征收費及拆遷安置費流向項目區(qū)周邊農(nóng)民。在研究區(qū)域生態(tài)改造中，共以558萬元征得186畝的土地用于農(nóng)民新村建設(shè)，并向項目區(qū)周邊需要拆遷安置的農(nóng)民每人發(fā)放12000元的安置費，此款項共計1560萬元。即農(nóng)民因土地征收及拆遷安置而獲得2118萬元經(jīng)濟利益。②在改造進行期所產(chǎn)生的經(jīng)濟利益較為單一。這一時期，經(jīng)濟利益主要是來源于投資中的工程建造費，其流向為參與施工的各企業(yè)。在安國湖生態(tài)改造項目一期工程中，政府針對工程建造共投入資金19029萬元。在這19029萬元中，綠化費用為5629萬元，濕地水質(zhì)凈化費用為4100萬元，公共配套設(shè)施費用為2600萬元，污水處理廠建設(shè)費用為4100萬元，土方挖運費用為1700萬元。③在改造成果期，經(jīng)濟利益主要來源于改造后濕地公園的旅游收入及濕地公園附屬設(shè)施盈利（主要為污水處理廠收入）。項目投入運營后年均利潤總額預估在5700萬元左右，此部分利益主要由政府獲得。項目區(qū)周邊農(nóng)民參與了濕地公園的養(yǎng)護工作，并從中取得工資收益，分享了部分經(jīng)濟利益，占55萬元。除此之外，整個生態(tài)改造項目破解了采煤塌陷影響當?shù)赝顿Y環(huán)境的困局，長期來看有利于促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

煤礦企業(yè)作為生態(tài)改造項目的供資者，在本研究案例中并不參與利益分配。但這并不表示煤礦企業(yè)在整個利益分配過程中無關(guān)緊要。后文將對這一主體在整個生態(tài)改造過程中遇到的利益問題進行闡釋。

采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造各利益相關(guān)者可量化經(jīng)濟利益分配如表3所示。

表3 采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造各利益相關(guān)者可量化經(jīng)濟利益分配情況（運營當年）Tab.3 Quantitative economic interest allocation of the ecological transformation in coal mining subsided areas（frst year of operation）

3.3 采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造利益分配存在問題

從上述分析可以看出，采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中各利益相關(guān)者具有不同的利益訴求，利益相關(guān)者在改造中也具有不同的地位。因改造而產(chǎn)生的利益具有有限性，利益的創(chuàng)造與占有和利益的有限性矛盾導致采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造利益分配存在一系列問題。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

3.3.1 生態(tài)利益分配問題 生態(tài)利益可以看作政府借采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造提供的公共物品，因此具有非競爭性與非排他性的特點，是不分利益主體皆可共享的。生態(tài)利益分配中存在著“邊造益、邊造損”的問題。具體表現(xiàn)為，改造項目工程一方面促進了采煤塌陷區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善，另一方面又對周邊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施及環(huán)境造成負面影響。塌陷前的土地多數(shù)為優(yōu)質(zhì)耕地及宅基地，塌陷區(qū)周邊是連片的自然村及耕地，內(nèi)部也零星分布著一些農(nóng)戶。首先，施工設(shè)備進場作業(yè)會損壞村莊路面，破壞農(nóng)田作物，產(chǎn)生噪聲污染。其次，施工前期需對塌陷區(qū)附著物、垃圾進行清理，垃圾在運輸、深埋過程中因缺乏管理會對周邊群眾生產(chǎn)生活產(chǎn)生負面影響，損害周邊農(nóng)民的利益。

3.3.2 社會利益分配問題 在采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造過程中，縣級政府及其部門、施工企業(yè)、煤礦企業(yè)及農(nóng)民4者之間形成利益鏈條關(guān)系，互為聯(lián)系，互為牽制，主要表現(xiàn)為政—農(nóng)利益鏈、政—企利益鏈、礦—農(nóng)利益鏈、礦—政利益鏈及企—農(nóng)利益鏈[16]。

在政—農(nóng)利益鏈中，政府為推進工程進度，往往忽視農(nóng)民利益訴求，對于出現(xiàn)的矛盾采取忽視、拖延的手段，政府形象因此受到負面影響。在政—企利益鏈中，企業(yè)為謀求更高的利潤傾向于逃避政府監(jiān)督，為追求工程速度而忽視工程質(zhì)量，因此政企雙方的合作關(guān)系中易產(chǎn)生糾葛。在礦—政利益鏈中，煤礦希望通過各種手段減少投資，但受制于政府約束不得不參與改造，齟齬與失信因雙方博弈而生，進而影響礦政關(guān)系。在企—農(nóng)利益鏈中，如上文所述，施工企業(yè)開展作業(yè)易對農(nóng)民利益造成損害，由此影響企業(yè)社會評價。礦—農(nóng)利益鏈中存在的矛盾因采煤塌陷而發(fā)，但煤礦企業(yè)在采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中并不與農(nóng)民群眾直接接觸，兩者之間沖突并非因生態(tài)改造而導致的問題，此處不作討論。

3.3.3 經(jīng)濟利益分配問題 經(jīng)濟利益分配問題是采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造過程中最為突出的問題，也是激發(fā)矛盾、減損收益的主要原因。具體表現(xiàn)在以下三個方面：

（1）拆遷補償標準低于農(nóng)民受償意愿，且補償中存在不公正的現(xiàn)象。在塌陷發(fā)生后，本著“農(nóng)民個人收入不減少”的原則，煤礦投入資金對農(nóng)民進行補償。部分農(nóng)民從原本依賴耕種為生變?yōu)橐蕾囇a貼為生。改造實施后，煤礦企業(yè)不再繼續(xù)補貼，使得部分農(nóng)民“斷了財路”，加之改造實施后對塌陷區(qū)未搬遷的農(nóng)戶拆遷補償標準較低，更有少部分農(nóng)民未獲得補償。當?shù)剞r(nóng)民在利益的引導下采取不正當甚至暴力的手段迫使政府滿足農(nóng)民利益。

（2）施工企業(yè)在采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中的收益比例不合理。施工企業(yè)沒有拿不到工程款的隱憂，又因政府強權(quán)保證了良好的施工環(huán)境，減少了施工阻力及成本。在安國湖案例中，企業(yè)收益去除成本后占項目總投資40%強。此外，在公共設(shè)施建設(shè)中引入私人企業(yè)參與，采用招投標體制時經(jīng)常會使得投標價格過高。參與投標的企業(yè)為了給投資者一個合理的回報，不得不把投標的價格定得高一些[24]，這進一步加劇了經(jīng)濟利益的天平朝企業(yè)一方傾斜。

（3）縣級政府及其部門在采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中的收益過大。采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造資金來源于國家及省級政府撥款，縣級政府在整個改造過程中起著組織者和協(xié)調(diào)人的作用。然而，其在整個經(jīng)濟利益分配過程中所獲利益占比高達23.46%，隨著項目的不斷運營，其獲得的經(jīng)濟利益將進一步增大。對采煤塌陷區(qū)進行生態(tài)改造，應(yīng)以公共性為目的，著眼于項目帶來的生態(tài)利益及社會利益。在這一過程中，政府獲得較高的經(jīng)濟收益顯然是違背改造初衷的。

可以看出，在采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中存在著利益分配失衡的情況。利益分配失衡易引發(fā)社會矛盾，因此需要建立合理的利益分配協(xié)調(diào)機制。

3.4 合理分配采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造利益的政策建議

采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造得以順利實施以及改造利益最大化的前提便是利益相關(guān)者之間利益的合理分配。基于采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中利益分配的一般情況及現(xiàn)實問題，應(yīng)從以下幾個方面進行調(diào)整，以促進各利益相關(guān)者之間利益分配的相對公平。

（1）建立多方參與的利益表達機制。農(nóng)民與政府之間的關(guān)系從來不是虛無縹緲的，而是通過真實的互動過程顯示出來的[25]。缺少話語權(quán)的農(nóng)民在表達利益訴求時，往往會通過“事情鬧大”的方式引起關(guān)注，不利于問題的解決。長期來看，利益表達機制的缺失使得農(nóng)民與政府之間多了一道鴻溝，影響著政策的推行與社會的穩(wěn)定。在采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中建立合理的利益表達機制，要求政府在保證公共利益得以實現(xiàn)的前提下，重點考慮農(nóng)民的利益獲得問題。保證農(nóng)民利益不受侵害，賦予農(nóng)民充分的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)[26]。此外，建立有效的利益表達機制也應(yīng)尊重煤礦企業(yè)、施工企業(yè)在改造中的主體地位，以政府為溝通協(xié)調(diào)核心，充分考慮各方利益訴求，以此作為合理調(diào)節(jié)利益的基礎(chǔ)。

（2）建立公正有效的利益調(diào)節(jié)機制。這里的利益調(diào)節(jié)，指的主要是通過行政手段使縣級政府及其部門、施工企業(yè)、煤礦企業(yè)、農(nóng)民4者之間的矛盾與沖突保持在一個可控的范圍內(nèi)，并盡可能減少沖突以求利益最大化。前文提到，縣級政府及其部門是改造項目的組織者，因此，在利益調(diào)節(jié)機制框架下必須發(fā)揮其主導作用。采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中的利益具有特殊性，無論是經(jīng)濟利益、社會利益還是生態(tài)利益大多具有明顯的公共性。市場調(diào)節(jié)的手段并不能較好的發(fā)揮作用，政府需要制定有效的制度使利益分配盡可能公平合理。

（3）建立合理科學的利益補償機制。在采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中，縣級政府及其部門與煤礦企業(yè)應(yīng)是利益補償主體，相應(yīng)的農(nóng)民應(yīng)是利益補償客體。政府應(yīng)在利益補償中承擔主要責任，本著公平與效率的原則補償農(nóng)民損失，增加農(nóng)民在改造中的獲利。其方式主要有兩種，一種是直接補償，即將原本屬于政府的利益及企業(yè)不應(yīng)得的利益“分一杯羹”給農(nóng)民。另一種是間接補償，即政府通過額外投資，再加大對項目區(qū)周邊農(nóng)村醫(yī)療、教育等的建設(shè)力度，間接彌補其損失，增強其發(fā)展能力。

4 結(jié)論

采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造是解決塌陷區(qū)綜合治理問題的有效途徑之一，但其中因利益分配而引發(fā)的社會問題需要引起重視。對采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造進行研究有助于明晰其中的利益分配機制，為平衡各方利益提供決策參考。在對江蘇省沛縣安國鎮(zhèn)安國湖采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造項目深度調(diào)研的基礎(chǔ)上，本文通過分析采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中的利益相關(guān)者、利益關(guān)系、利益構(gòu)成與分配機制以及利益分配中存在的問題，提出以下政策建議。

（1）采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造是在政府主導下由社會多方參與的以獲得公共利益為主要目標的系統(tǒng)性工程，因改造項目而生的各類生態(tài)利益、社會利益及經(jīng)濟利益在分配過程中相互交織，構(gòu)成采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造利益網(wǎng)。在利益分配的過程中，諸如政府、企業(yè)等強勢的利益相關(guān)者通常會獲得更多本群體需要的利益，同時避免自身利益有所損失[27]，而農(nóng)民作為弱勢利益相關(guān)者則處于被動地位，往往無法得到預期收益，甚至自身利益也會遭到侵犯。如果生態(tài)改造項目不能有效解決經(jīng)濟利益問題，生態(tài)利益和社會利益的實現(xiàn)就會受到制約，或者根本無從談起。

（2）采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造利益關(guān)系最復雜的是縣級政府及其部門、煤礦企業(yè)、施工企業(yè)與農(nóng)民。厘清并解決這4者之間存在的問題，對解決采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造的利益分配問題尤為重要。采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中的利益合理分配應(yīng)在建立多方參與的利益表達機制的前提下，發(fā)揮政府的主導作用，充分尊重各利益相關(guān)者的主體地位，通過利益調(diào)節(jié)與補償達到利益分配的最佳狀態(tài)。

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（本文責編：王慶日）

Study on Interest Components and Allocation of the Ecological Transformation in Coal Mining Subsided Areas

CHEN Li-gen, TONG Yao, LONG Kai-sheng
（College of Land Management, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China）

The purpose of this paper is to analyze stakeholders, interest relationships, interest components as well as its allocation mechanism during the implementation of the ecological transformation project in coal mining subsided areas. Moreover, several feasible suggestions are made to deal with relevant problems. The methods used include standardized interview and case study. The results show that the ecological transformation in coal mining subsided areas is a systematic project led by the government and relies on other parts of stakeholders’ participation in the society, involving diverse interest. The relationship among the county-level government, coal mine enterprises, construction enterprises and farmers is the most complicated one in regard to all kinds of the relationships among stakeholders and it is most likely to be profoundly affected. The difference in social positions of different stakeholders and the distempered allocation mechanism lead to an unbalanced distribution and even the social conflict, which affects the project implementation. Thus, it is imperative to change the unreasonable allocation state. The conclusion is that interest adjustment and compensation measures should be taken on the premise of establishment of an effective interest expression mechanism. Besides, thegovernment should play a major role and each stakeholder’s main body position should be respected.

land ecology; coal mining subsided area; ecological transformation; interest components; interest allocation; case study

F

：A

1001-8158（2016）10-0081-09

10.11994/zgtdkx.20161102.092841

2016-04-08；

2016-07-07

國家自然科學基金項目“經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)生態(tài)補償?shù)耐恋乩米兓?yīng)及其優(yōu)化調(diào)控研究——以蘇州市為例”（71373129）。

陳利根（1961-），男，江蘇常熟人，博士，教授，博士生導師。主要研究方向為土地行政與土地法。E-mail: lgchen@njau.edu.cn

龍開勝（1981-），男，湖南綏寧人，博士，副教授，博士生導師。主要研究方向為資源（環(huán)境）經(jīng)濟理論與管理。

E-mail: longkaisheng@njau.edu.cn

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