湖北省武漢市開展社區居家養老服務情況調研報告

張曉峰 董少龍

湖北省武漢市開展社區居家養老服務情況調研報告

張曉峰 董少龍

2016年3月8日至9日，我們赴湖北省武漢市專題調研地方開展社區居家養老服務情況。調研期間，聽取了湖北省廳福慈處、武漢市民政局老齡處和有關部門（機構）的工作匯報，實地參觀了百步亭居家養老信息服務中心、前進社區養老院、花水街居家養老服務中心、常青街老年服務中心及江漢區福利院，與相關人員進行了座談交流?？傮w感覺是：武漢市構建了以滿足全體居家老年人生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健、精神慰藉和日間托養等需求為目標，以保障散居“三無”老人和低收入的高齡、失能等特殊困難老年人為重點，以社區養老服務中心為平臺，以提供上門服務為主要方式，以信息化建設為支撐的社區居家養老服務體系。初步形成了投資主體多元化、服務對象公眾化、服務功能全面化、服務平臺信息化、服務方式多樣化的社區居家養老服務發展格局，惠及了廣大江城老年人。

一、武漢市社區居家養老服務基本情況

武漢市是全國較早進入人口老齡化社會的城市之一，屬于典型的“未富先老”。早在1993年，全市60周歲以上人口在戶籍人口總數中的比例超過了10%。截至2015年底，武漢市60周歲以上的老年人口達163.76萬人，占全市戶籍總人口的19.74%，高于全國平均水平。武漢市結合當地實際，加大創新實踐力度，持續做大居家養老、做強社區養老、做實機構養老，形成了具有漢版特色的“以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐”養老服務體系，養老保障功能不斷豐富完善，初步形成了由“一鍵通”對接居家養老上門服務、城鄉社區居家養老服務設施承擔日間托老服務、各類養老機構提供機構養老、短期托管需求的立體式、多層次的養老服務網絡。目前，武漢市各類養老機構289家，養老總床位6.12萬張，每千名老人擁有養老床位數37張。建成社區居家養老服務中心（站）、農村老年互助照料中心635家，累計提供家政服務、助餐應急、康復護理、精神慰藉等綜合性服務近1000萬人次。在自愿前提下，實現了全市“三無”“五保”老人集中供養率達100%。

二、武漢市社區居家養老服務的經驗做法

近年來，為實現更加精準的養老服務，武漢市實現了從重機構養老逐步轉向重居家養老服務的轉變，重點圍繞提升社區居家養老服務功能，滿足老人多層次、多樣化的居家養老服務需求，加大創新工作力度，著力打造“沒有圍墻的養老院”，初步形成了政府引導、社會參與、形式多樣、網絡健全的居家養老服務新格局。

（一）筑基謀遠，統籌推進社區居家養老服務長效機制建設。按照“在規范中求發展”的工作思路，從多個方面完善了長效機制建設。一是注重政策創制規劃引領。出臺了《社區居家養老服務工作手冊60條（試行）》《武漢市工商行政管理局、武漢市民政局關于鼓勵企業和社會組織參與社區居家養老服務的通知》《關于印發政府為特殊困難老人購買社區居家養老服務項目實施方案》等文件，健全社區居家養老服務政策支撐體系。二是建立政策激勵機制。對從事養老服務的企業和組織簡化登記手續、降低登記條件、放寬經營范圍、支持市場主體轉型升級，促進了為老服務企業和社會組織的發展。比照公益性養老機構，落實社區居家養老服務實體的優惠政策。對非營利性社區居家養老實體所得收入，比照符合條件的非營利性組織免征企業所得稅；公益性單位開辦的非營利性社區居家養老實體，利用自有房產從事養老服務的，按規定免征房產稅、城鎮土地使用稅；經工商部門登記的社區居家養老服務實體，比照小型微利企業和家庭服務業享受相應的稅費優惠政策。三是建立運行扶持機制。非營利性社區居家養老服務實體用水、用氣等價格按當地居民用水、用氣價格執行等。專門拿出一部分地方留成使用的福利彩票公益金用于社區居家養老服務體系建設。用于發展服務業的資金要向社區居家養老服務業重點傾斜，用于扶持中小企業發展的資金要對社區居家養老服務企業給予支持。落實社區居家養老服務設施的建設、營運補貼資金，社區居家養老服務中心的建設補貼標準為每個10萬元，運營補貼為每個6萬元；社區居家養老服務站的建設補貼為6萬元，運營補貼為3萬元；保障了居家養老設施的健康運營。

（二）呼應需求，務實推進社區居家養老服務項目建設。以社會服務為主，社區服務和政府購買服務為輔，根據老人需求，探索創設了服務模式、服務項目、建設模式，從多方面落實了服務。一是明確服務模式。確定了家政服務、助餐應急、康復護理、精神慰藉、社區日間照料和特色服務相結合的“4+1+X”服務模式。二是確定服務項目。以社區為單元，整合服務資源，組織各類服務團隊為居家老人分類提供鐘點保潔、健康咨詢、送餐入戶等基本服務項目，開展預約洗衣、維修、理發等特色服務。充分利用互聯網、物聯網等信息技術，實現了信息服務平臺、區街工作平臺和家屬之間同步響應，確保老人服務需求及時響應，多方監督。三是探索多種建設模式。從增總量、強功能、重保障三個方面推進社區居家養老服務設施建設。創新社區養老院的職能定位，統籌謀劃空間布局規劃，做到高效集約、有序銜接。整合利用多方現有資源，加強社區養老服務設施與社區服務中心（服務站）、黨員群眾服務中心、社區衛生服務站以及文化、體育等設施的資源整合和功能銜接，提高使用效益。整合社區公共資源，新建了514個社區居家養老服務中心（站）、121個農村老年人互助照料中心。在城市，初步形成了政府投資興建、社會實體投資建設等多種建設模式，在農村，初步形成了村委會籌資興建、由村閑置小學改建等多種建設模式。探索建設農村失能空巢老人幸福院，重點為農村貧困、失能、空巢老人提供住養、生活照料、文化娛樂、精神慰藉等服務。四是增強風險防范能力。投入資金120余萬元，采取“保場地”的辦法對全市426處養老服務中心（站）辦理了場地意外傷害險，較好地規避了運營風險。

（三）完善機制，探索行之有效的可持續的運營管理路徑。一是建立健全縣（市、區）、街道、社區三級居家養老服務網絡。縣（區）級主要依托福利機構成立居家養老服務指導中心。街道成立居家養老服務中心，兼具服務和管理職能。社區建立居家養老服務中心，負責居家養老服務需求調查、臺賬建立、申請受理、監督考評以及組織志愿者服務等具體事宜。二是提增社區居家養老服務資金保障能力。將社區居家養老的工作經費和專項經費列入政府財政預算，建立了困難老人居家養老服務補貼制度和社區居家養老服務設施建設與運營補貼制度。同時，鼓勵通過給企業冠名權、爭取慈善資金、動員社會力量捐資捐物和結對幫扶等方式，多方籌集社會資源支持社區居家養老服務工作。三是建立依托社會組織和市場主體參與居家養老服務的市場化運行機制。出臺《關于開展城鄉社區居家養老服務社會化運營的指導意見（試行）》，提出了社區居家養老服務中心社會化運營的三種類型，將鄉鎮（街道）作為社會化運營的委托主體，專業養老服務機構、服務型實體等作為承接主體，采取購買服務、自助運營、協議托管等方式提供服務。鼓勵專業化的社會組織或企業參與和托管社區居家養老服務，支持其連片輻射、連鎖經營、統一管理，打造特色品牌。四是探索社區養老院開門辦院和居家養老醫療衛生簽約服務等多種運行機制。出臺《關于加快發展社區養老院的意見》，鼓勵社區養老院開展居家養老服務、醫療機構發展社區養老服務、促進社區醫養服務對接等。啟動了全市居家養老醫療衛生簽約服務。簽署服務協議的居家養老老人除享受基本公共衛生、醫療服務外，還將享受雙向轉診及預約上門醫療等服務。五是完善監督管理機制。投入專項資金，以政府購買服務的方式，引進第三方社會力量，對全市514家居家養老服務中心每季度開展一次檢查工作，并對其運行情況進行星級評定，通過評比的方式，促進全市居家養老服務中心規范運營。

（四）創新模式，逐步推進社區居家養老服務信息化建設。遵循政府搭臺、社會運作、市場推進，打造“沒有圍墻的養老院”的思路，通過居家養老信息平臺社會化運營，滿足社區居家老人的養老服務需求。

（五）多元融合，分類推進社區居家養老服務隊伍建設。以社區為基礎，社會力量為支撐，志愿者和社工為補充，匯聚政府購買服務、社區基本服務、社會組織服務、志愿者服務加強服務隊伍建設。一是增設養老服務窗口。按照“有席位、有人員、有電腦、有老人信息、有電話”的標準，全市1117個建制鎮的社區增設養老服務窗口。二是加強政府購買服務。按照“加事、加錢、不加人”的原則，經過與財政部門的多次協商，確定了社區居家養老服務2萬元的社區工作補貼標準，落實了具體工作人員，保障了窗口正常運轉。為全市社區居家養老服務中心（站）新設500個公益性崗位，負責社區養老服務設施的管理服務工作，保證了居家養老服務中心（站）正常運轉，更好地組織開展日間托老服務。三是落實社區養老服務人員。結合社區自身特點組建了基本服務隊伍，落實社區養老服務的人員，就近為居家老人提供無償服務，基本保證了每個社區有人負責、居家養老服務需求有人受理。組織社區工作人員利用“一鍵通”為獨居、空巢、高齡轄區居家老人開展主動關愛服務。四是鼓勵社會組織參與居家養老服務。按照每個社區至少保證有二至三個社會服務加盟商的要求，以街道或社區為單位，摸清轄區資源，廣泛動員、積極鼓勵企業和社會組織參與居家養老服務。五是發展志愿服務。推進了志愿者服務活動的常態化、固態化發展。組織社區志愿者、青年志愿者、社會工作者開展了為老服務活動。定期對社區居家養老護理人員和社區工作人員進行培訓。

三、武漢市社區居家養老服務面臨的困難和問題

一是養老服務的保障有待增強。從社會投資養老設施的用房（地）來看，全市95%以上都是通過租賃土地和房產的形式經營，高額的租金及租期的不確定性，制約了養老服務的再投入、再發展，也使得養老服務在安全上存在著隱患，養老設施建設場所問題已成為了制約發展的瓶頸。

二是服務隊伍建設有待加強。養老護理員的社會地位、工資待遇普遍偏低，存在“人難招、人難留”的問題，成為影響養老服務發展的短板。許多養老服務設施（組織）只好招收外地和本市“40、50”下崗失業人員，業務素質水平低。同時部分經過培訓合格的護理人員，又會轉到待遇更高的經濟發達地區就業，人才流失嚴重。

三是養老市場的建立有待引導。養老服務業涵蓋老年人衣食住行、生活照料、醫療服務、文化健身娛樂等多個領域，具有涉及面廣、產業鏈長和發展潛力巨大等突出特點，但其主要領域前期投入較多、專業人才需求大、回報周期較長，加之現階段老年人實際消費支付能力有限，使得民間資本參與意愿不高，養老服務市場發展緩慢，迫切需要加以積極引導和扶持。

四是社區養老服務設施社會化運營工作有待規范。社區老年人服務中心社會化推進工作中存在多項服務標準缺乏、對市場運營主體日常監管力度不夠等問題，需要引起足夠的重視。

五是社區居家養老與醫療康復服務的銜接有待理順。居家的失能、經濟困難老人的就醫和康復護理和服務保障內容、服務標準、醫保報銷等的對接問題有待研究。醫療康復服務上門服務的相關保障措施有待建立。醫療康復專業人員嚴重缺乏的問題也亟待解決。

四、社區居家養老服務發展的幾點建議

一是突出社區居家養老在養老服務體系中的主體地位。進一步夯實“以居家養老為基礎”的思想認識。首先，著力推進社區居家養老服務發展作為國家養老服務“十三五”規劃體系重點加以推動。其次，加大社區居家養老的政策創制力度。再者，財政資金和福利彩票公益金要加大對社區居家養老的傾斜力度，合理確定對社區居家養老的資金投入比例。

二是摸清社區居家養老的底數，使服務更加精準，使各項惠民政策更有針對性、更接地氣，增強老年人的獲得感。要切實找準社區居家養老的需求點、關鍵制約點、老年人希望的服務提供方式等。同時，要理清社區居家養老重點保障的對象、保障的內容、相關主體的職責邊界等，做到清晰劃定職責、分類區別保障、合理設定保障標準和水平。使政府、企業、社會組織都能找到自己職能、服務范圍、服務標準等，既不缺位，也不越位，營造公平合理的市場環境。

三是提振社區居家老年人的支付能力。推動各地加快建立高齡津貼、養老服務補貼及護理補貼制度，適時提高補貼的覆蓋范圍和保障水平。綜合施策，重點研究針對失能、經濟困難老年人的補貼保障制度。加強對困難老年人的社會救助、福利補貼（尤其是與殘疾人兩項補貼）的有效銜接，增強困難老年人的支付能力和消費意愿。

四是逐步建立健全社區居家養老服務的管理組織架構、運營監管規則。各級政府要明確社區居家養老涉及的相關職能部門的職責分工，與工作績效考核掛鉤，并將推進執行情況向社會公布。探索建立分級分層的管理架構，做到有人謀劃、有人管理、有人監督的閉合體系。避免出現設施（場地）建起來了，卻又面臨缺乏人員和配套運維資金的尷尬局面。因地制宜，加強空間布局規劃引導，既要保證有效覆蓋，又要避免過度重復建設。要將社區居家養老服務平臺（載體）做實，使其發展具有可持續性。

五是整合多方資源，推動社區居家養老服務的社會化，努力實現多方共贏。整合、盤活社區（村委會）現有資源，做好社區內已有的衛生、文化、體育資源的功能銜接，發揮集約效益。通過政府購買服務、股權合作、公建民營等方式，鼓勵企業和社會組織參與居家養老服務，尤其是發揮好社會組織在社區居家養老服務中的促進作用。鼓勵各級政府加大對社會力量參與社區居家養老服務的建設補貼、運營補貼等財政支持力度，幫助其降低建設和運營成本，比照社會辦養老機構享受水電氣、稅費、融資等相關優惠政策。

六是提高社區居家養老服務標準化、規范化水平。改變目前社區居家養老服務重建設、輕管理的現象，要制訂相關服務標準，建立服務質量評估制度，采取多種形式鼓勵和支持優質市場主體參與社區居家養老服務。鼓勵養老機構開展延伸服務，發揮自身在人才、設施、服務等方面優勢，輻射和帶動社區居家養老服務發展。提倡專業的服務要由專業的力量來做，提高社區居家養老服務規范化發展水平。

七是提高社區居家養老服務人才隊伍建設水平。針對居家養老服務人才隊伍建設難的問題，鼓勵各級政府適當設立公益性崗位，制訂養老從業人員的激勵政策，加大宣傳力度提高職業的社會認可度，確保服務隊伍的相對穩定性。發展壯大志愿服務隊伍、社工和義工隊伍，推動志愿為老服務常態化。同時要加大對社區工作人員、志愿者和社工的培訓。

八是在穩步提高物質保障的基礎上，強化“精神養老”功能。

精神文化需求是老年人晚年生活的“魂”和“精氣神”。基本生存滿足之后，老年人更看重的是精神的依托，精神愉悅對老年人的身體機能退化有極大的阻礙作用。延緩和縮短老年人的失能階段是最大的“孝”，也是為家庭、社會和政府“減負”。要充實社區文化、體育娛樂活動，切實發揮精神文化養老的作用。

九是加強風險防范，合理合法規避潛在風險。探索建立家庭保障、社會保障、商業保險“三位一體”的多重風險保障機制，有效提高居家老年人防風險能力。要推動各地切實落實養老機構責任保險的投保工作。同時鼓勵各地加強與當地保險機構的溝通協調，為社區養老服務設施（場地）投保場地意外傷害險，為接受社區居家養老服務的老年人和提供服務者投保社區居家養老意外傷害保險。商業保險的引入，既能提高老年人的保障水平，又可降低政府、企業和從業人員的風險，是一項小投入、大保障的工作。

（作者單位：民政部社會福利和慈善事業促進司）