海洋執法協調機制研究

閻鐵毅，付夢華

(大連海事大學　法學院，大連　遼寧　116026)

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海洋執法協調機制研究

閻鐵毅，付夢華

(大連海事大學法學院，大連遼寧116026)

摘要：黨的十八大報告指出，提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國。2013年，國家海洋局機構重新整合，積極響應這一戰略。改革三年來，海洋執法效率、水平有了明顯提升，當然也仍存在海上力量動員不足的問題。許多人認為，組建一支海洋管理機關或執法隊伍就可以解決問題，但筆者認為這不是正確的方向，我們需要從海洋管理、執法實際出發，借鑒國外的有益經驗，從完善協調機制、加強民間力量等方面尋找答案。

關鍵詞：海洋執法；機制；分散；協調；民間力量

一、沿海國家海洋管理機構、海洋執法主體綜述

(一)各國海洋管理部門介紹

美國涉及海洋行政管理工作的主管部委分別是國土安全、運輸、商務、內政四大部門，環保局以及國家運輸安全、聯邦海事兩大委員會；日本海洋管理主要由則是由國土交通省、農林水產省、法務省、財務省、文部科學省、經濟產業省、環境省、外務省等八個部門負責；韓國涉海行政事務歸國民安全處、海洋水產部、國土交通部、農林畜產部、企劃財政部、法務部、環境部、未來創造科學部等相關機構行使；越南主要由交通、國防、公安三大部門及主管農業和鄉村發展、財政、自然資源環境相關機構進行；馬來西亞由交通部、國內事務和內部安全部、科技創新部、自然資源與環境部、財政部、農業部六個機構負責行使；澳大利亞則賦予部分農林漁業、地方政府、司法機關、旅游開發等相關職能機構對涉海行政事務劃分工作任務并進行管理。英國采取將其分別交涉及運輸、環境食品與農村事務、內政、稅務和海關總署四個行政機關負責。加拿大則是由海洋漁業、交通、環境、公共安全等部門和運輸安全委員會主管。

(二)各國海洋執法隊伍介紹

美國有海岸警備隊、海關與邊境保護局、移民與海關執行局、國家海洋漁業局等四個執法隊伍；日本有海上保安廳、運輸安全委員會、海難審判所、地方運輸局、水產廳、出入境管理局、海關等七個執法隊伍；韓國有海洋警衛安全本部、中央海難安全審判院、地方海洋港灣廳、漁業指導事務所、關稅廳、出入境管理事務所等六個執法隊伍；越南有海岸警衛隊、海事局、注冊局、出入境管理局、海關、漁業總局等六個執法隊伍；馬來西亞有海事執法局、海事局、移民局、環境局、皇家海關署、漁業局等六個執法隊伍；澳大利亞有海事局、運輸安全局、海關與邊境保衛局、聯邦警察、漁業管理局、檢驗檢疫局等六個執法隊伍；英國有海事和海岸警備局、海上事故調查局、邊境局、海洋和漁業管理局等四個執法隊伍。加拿大有海事局、海岸警備隊、漁業和水產管理局、皇家騎警等四個執法隊伍[1]。

以上是從各國中央政府層面的列舉，實際上，各國中央政府下轄若干省級地方政府，省級地方以下還逐次下轄層級較低的若干地方政府，各級沿海地方政府層面還有若干涉海管理部門；各級沿海地方政府涉海管理部門還根據需要建立起相應的執法隊伍，各國在基本結構方面具有共同的特點；當然，各國的歷史文化、國情不同，沿海各級地方政府涉海管理部門及其執法隊伍又存在這樣或者那樣的區別，因篇幅所限，不在此介紹*例如，美國地方政府的范圍與中國地方政府存在明顯差別。在美國，地方政府是指除了聯邦政府和州政府以外的所有政府類型，此外，還有其他方面的差別。。

二、沿海國家政府機構間建立海洋管理協調機制情況

1992年，聯合國大會通過了《21世紀議程》，著重強調各沿海國家應加深其各自海洋行政管理過程中各機構主體間協同合作，以確保形成有效統管模式，保障長效的發展機制。據2006年“海洋、海岸與島嶼全球會議”統計，已有100個沿海國家響應了此號召[2]。

(一)主要從中央政府各機關角度建立的協調機制

分散型行業管理是社會管理的常態，在各國的行業管理專業、管理過程中被廣泛運用，尤其是經濟、科技的快速發展，使得社會專業分工逐步細化，社會管理的行業、專業分工也隨之不斷細化。從發展階段來看，海洋管理是陸上分散型行業管理不斷向海洋上延伸的結果。

現代社會管理的本質是社會成員各自精細化分工和集體互助。社會管理分工過程中產生的問題也只能通過加強綜合協調來解決。從中央政府角度來說，各個海洋國家在海洋管理過程中采用海洋管理部門的分工、海洋執法隊伍的分工，在此基礎上，構建海洋行政管理部門間的統籌協同模式，例如日本在行政系統內設立五大相關部門的協同指揮機構。或者在海洋執法隊伍之間建立協調機制，例如瑞典政府設立了兩個與海洋環境工作有關協調組和委員會的機構。或者是在中央政府、各個海洋管理部門以及各個執法隊伍之間建立更加統一的協調機制，例如日本在內閣設立了綜合海洋政策本部作為其貫徹執行國家海洋政策的統籌管理機構。

有些國家還在遠海執法中成立綜合或者較為統一的海洋執法隊伍，如海岸警備隊、海上保安廳、海洋警備安全本部等，高度整合國家海洋執法人員、裝備、資源等，統一處理事發現場情況，在保證處理質量的前提下盡可能提高辦公效率*這實際上是一種精兵戰術。在遠海執法中，事務的數量較沿海地區大幅減少，而事務的質量和強度較沿海地區明顯上升，如果再按照沿海地區的分行業、分專業的方式進行管理，在遠海區域多頭執法，必然明顯降低效能，增加成本，從公共管理角度來看不可持續。此時，需要逆精細化分工之管理基本規律而動，優中選優，培養跨行業、跨專業的通才，高標準、嚴要求，使之具有普通執法人員所不能企及的才干和組織性、紀律性、服從性。從而在提高效能、降低成本的基礎上遂行更高的國家使命。這種情況也在一定程度上說明各海洋強國為何同時重視海上民間力量的建設和使用。。至船舶抵達岸邊后，再將具體事宜劃歸各負責單位做進一步處理，盡管如此，這些國家也是由多支海洋執法隊伍共同配合完成任務，近海的執法工作仍由擔負遠海執法職責的隊伍與中央其他幾支執法隊伍，還有地方政府的執法隊伍共同完成，并且在這種協調、組織的過程中帶有明顯的各個國家的國情、特色。例如海洋執法人員是公務員、警察或軍人身份，其隸屬于某個行業性的部委、警察系統抑或軍隊，各國差別很大*例如，美國海岸警衛隊是美國五大武裝力量之一，實際上是軍隊，隊員是軍人。日本海上保安廳的主要成員是海上保安官，是公務員，另有少量特警隊員。韓國海洋警衛安全本部的成員既有警察身份的，也有公務員身份的。。

(二)主要從中央、地方行政主體協作角度建立的協調機制

上述內容主要是從中央政府各機關層面來探討的。海洋管理與海洋執法工作中還同時存在著地方政府的海洋管理部門與執法隊伍，中央政府與地方政府、不同地方政府之間均存在著不同程度和方式的分工與合作，這一點又直接地體現出憲法制度中的分權制衡原則。以美國為例，以沿海3海里為分界線，對于靠岸海域各州政府享有絕對管轄權，包括相關立法和行政管理。在3海里至200海里范圍內，聯邦政府享有專門的安全、防衛、外事、航運、科研調查等職能，其他事項交由各沿海的州政府負責管理。

因此，海洋管理涉及到中央政府層面各職能部門分工、不同海洋執法隊伍內部的分工、地方政府層面不同部門的之間的分工、不同執法隊伍間的分工、中央行政管理部門與地方之間的分工、各地方行政管理部門之間的分工。實際上，地方政府往往還不止一級，例如美國沿海地方政府，就包括州與市縣政府，存在州政府層面與市縣政府層面的不同海洋管理部門的之間的分工、不同海洋執法隊伍之間的分工。協調機制也因應上述分工在各個層面展開，有時又要跨部門和隊伍，跨中央和地方，有時又要由中央統一建立協調機制，而且即使由中央統一建立協調機制后，原先大大小小的、橫向縱向的協調機制仍然存在。這些龐雜和混亂的情況正是美國等各個海洋國家海洋管理的現實，也是在經濟、科技快速發展過程中，社會管理不斷分工與合作的復雜局面在海洋管理中的折射。解決問題的關鍵是如何在這種復雜局面中運用制度文明和人的能動性加強管理，在管理水平與實際需求的不斷博弈中獲得高效，是動態、系統管理，而不是靜態、機械處置，在這方面沒有一勞永逸的措施。

例如，自2000年以來，美國海洋政策委員會對其現行相關規定做了深刻的立體分析，提出把制定新的國家海洋政策框架，促進海洋科學和教育，海洋資源管理和開發轉向基于生態系統管理的目標，加強中央聯邦各行政部門在開展活動和制定政策過程中的協調性。

美國政府于2010年7月通過了《關于海洋、我們的海岸與大湖區管理的行政令》，成立國家海洋委員會，同時撤銷之前設立的海洋政策委員會，并采納《政府部門間海洋政策特別工作組最終報告》，要求聯邦各部門采取措施貫徹實施，明確了國家海洋委員會的地位，它成為確定美國海洋相關政策的權威部門[3]。

但行政令除了規定上面的重要事務，對具體工作是非常原則與籠統的，不具有像關于行政處罰、行政強制、行政許可等方面法律、法規規定的權力、義務直接適用那樣的特點。因此，需要通過會議，通過工作人員的能動性去實際處置。該委員會成員涉及各重要部門高級負責人，他們負責定期召開部長級會議，統籌協調聯邦各部門的涉海事務。此外，國家海洋委員會主席還定期與其他國家海洋管理機構、國際海事組織、北極理事會等國際組織合作。

在國家海洋委員會成立之前到現在，美國海岸警備隊與相關部門和地方政府建立的合作與協調機制仍然運行有效。海岸警備隊與聯邦政府中21個部門有合作關系，并簽署了執法協議，由海岸警備隊承擔大部分海洋執法任務，并在日常工作中，及時交換信息，保持聯動。澳大利亞在進行海洋管理活動時，也大致采用美國的中央和地方海洋行政機關分工協作的方式。

三、沿海國家政府與民間建立海上協調機制的情況

運用民間力量和行政力量相結合的方式進行海洋管理是國際上十分認可的方法，是國際上廣泛采用的做法。

在美國，政府力量主要是美國海岸警備隊，涵蓋了海陸空三方。其在總司令部下面分設太平洋和大西洋兩大海區司令部，擁有數個管區和基地，站點眾多，艦艇飛機等運輸救援裝備齊全*根據美國海岸警備隊官方網站資料整理，2015-8-29登錄查詢、整理，http://www.uscg.mil/。美國海岸警衛隊現有現役38000人，預備役8000人。而志愿者隊伍被編為輔助海岸警備隊(U.S. Coast Guard Auxiliary)，人員大約35000人*引自美國海岸警備隊官方網站資料：In order to accomplish these missions the Coast Guard has 38,000 active-duty men and women, 8,000 Reservists, and 35,000 Auxiliary personnel who serve in a variety of job fields ranging from operation specialists and small-boat operators and maintenance specialists to electronic technicians and aviation mechanics. http://www.uscg.mil/top/careers.asp 2015-8-29登錄查詢。，有5000條以上的船艇和約300個飛行器*根據美國海岸警備隊官方網站資料整理，2015-8-29登錄查詢、整理，http://www.uscg.mil/。志愿者們從事的輔助工作多為在海上支援搜尋與救援工作，包括向游艇乘員宣傳安全知識，登艇安檢，監聽傳送無線電訊號，開展救助風險相關演習等，使得搜救的覆蓋范圍更加擴大，應急能力明顯提升。海岸警備隊統籌政府、民間兩股力量，開展合作。一般情況下，發生海難事故，由海岸警衛隊搜救協調中心根據收集到的信息對事故分級處理并采取相應的行動。如果情況緊急，搜救協調中心會通知海岸警衛隊及輔助海岸警備隊前往救援。若輔助海岸警備隊先到達事故現場，搜救協調中心評估其能否獨立完成救助，若可以勝任，則海岸警衛隊退出，若不能勝任，由海岸警衛隊提供必要的協助。

在日本，民間力量是海上搜尋救助工作的主要方式，成立較早的民間組織“日本水難救濟會”總部設在東京，首都之下的各級行政機關又設分部，并在分部之下再細化設立多個救助所和分所。該會共19000多位救援工作者，海上保安廳對其十分重視并定期監督、培訓[4]， 1988年4月，海上保安廳又設立一個“日本海上保安廳朋友”(Friends of JCG)。海上保安廳則統籌政府和民間，開展合作。

在英國，民間搜救力量從國家宏觀層面來看占有舉足輕重的地位。其中以軍隊、皇家海岸警備隊以及以皇家救生艇協會(Royal National Lifeboat Institution，RNLI)(以下簡稱RNLI)為主。依照統計，百分之九十的海上搜救工作量由民間團體承擔*節選自RNLI官方網站：http://rnli.org/Pages/default.aspx，2015年5月6日登錄查詢。。它們接受海事和海岸警備署(the Maritime and Coastguard Agency)、皇家救生協會(Royal Lifesaving Society)的專業培訓，其重點在保障海上人命安全。該協會在全英國擁有200多個站點，并有專用救生工具和設備。其運作十分成熟，不僅有大量志愿者船員在此服務，針對船員的培訓工作也設計得相當完善，來自社會各方面的捐助也為其提供了有效的保障。至于另一個重要的志愿者組織——皇家救生協會，其成立時間早，辦事機構眾多，覆蓋多個國家和地區，志愿參與其中的人數眾多，規模相對較大，該協會不僅涉及到海難救助，還包括了游泳池救生等其他工作內容[5]。在該國的海上搜救體系中，海事和海岸警備署所設立的海上搜救協調中心(Maritime Rescue Coordination Centre，MRCC)主要負責統籌海上搜救與管理。發生海難事故時，MRCC接到搜救信息，將其分類分級，迅速協調轄區內的救助力量前往搜救。MRCC按照地理位置設立，統一協調接警、響應、指揮搜救工作，不受地方政府干預，各部門、搜救組織和志愿者均配合MRCC指揮，按程序進行搜救。雖然各搜救隊伍相互獨立，但各方協作性、配合性較好，定期召開業務會議，就搜救工作事項達成共識。如RNLI建立救生艇基地會事先征求MRCC的意見，救生艇出動時會及時向MRCC報告，離開基地超過3小時的，要安排好替代救生艇，以保證隨時待命，迅速進行搜救[6]。英國在2004年頒布《國內緊急狀態法》，截至當前該法已作為行動總則，詳細參照《應急準備》和《應急處置和回復》，它們相互結合補充，共同發揮作用。該法案要求各級政府要對危害發生的可能性和現實性進行分級分析，處置者再以此作為是否制定預案的前提。重視應急預案的修訂工作。將關于該預案的修訂條款明確在條文中。例如，英國要求定期檢查更新應急預案中寫明的聯系方式等重要信息，并應當定期進行再審查，發生變動，應及時向社會公眾示明。

在瑞典，海上救助協調中心(MRCC)行使海上搜尋救助工作，工作范圍包括沿海及3大湖(維納恩湖、韋特恩湖、梅拉倫湖)。瑞典民間組織承擔了瑞典主要的海上救助工作[7]。

四、我國海洋執法的立法及協調機制現狀

(一)我國海洋執法協調機制的法定依據

相較于其他海洋強國，我國有關海洋的法律制定時間較晚，雖然至今沒有一部可以協調各有關海洋行政執法機關執法事務的基本法律規定，但是隨著國家對海洋戰略地位的重視，我國的海洋立法從無到有，相關法律、法規、規章陸續出臺，相關政策、預案與規范性文件、技術規范大量實施，立法的總體框架已具規模。我國海洋行政執法協調的依據散見于各類涉海法律、法規、規章、政策、預案、規范性文件、技術規范以及相關國際條約、協定中。

例如，《海上交通安全法》、《領海與毗連區法》、《專屬經濟區和大陸架法》、《海域使用管理法》、《突發事件應對法》、《海島保護法》、《海南省沿海邊防治安管理條例》等，《國家突發公共事件總體應急預案》、《國家海上搜救應急預案》、《國家通信保障應急預案》等，以及國際條約《聯合國海洋法公約》、《1979年海上搜尋救助公約》等，均對如何在海洋行政執法、搜救工作中保障海上航行的安全、有序高效地應對海上突發危險情況、加強各層級行政主管主體的配合協作，甚至我國如何履約等方面，做出了細致的規定。

(二)我國海洋行政執法主體構成及輔助體系

1.國家海洋局

1964年，國家海洋局正式設立，由海軍代管，負責統管我國海洋資源、收集整理相關信息、提供充分的高質量公益服務，負責海洋行政事務。1980年，國務院將其交由國家科學技術委員會負責管理，由其開展海洋行政相關工作。1998年，“中國海監總隊”正式成立。主要職責是依法嚴格對我國所有并管轄下的海域范圍進行監管巡查，查處海上違法開發利用、破壞生態、擾亂正常秩序等行為。

1983年，國家海洋局成為國務院的直屬機構，明確由其統一協調組織國家海洋行政事務，組織進行相關科研和公益服務。1998年3月，國務院機構方案決定由國土資源部管理國家海洋局，國家海洋局成為部管國家局，繼續行使其以往相應職權。

2013年，《國務院機構改革和職能轉變方案》被全國人大審議并通過。方案旨在重整當前大部分執法主體，形成新的國家海洋局，由國土資源部管理，接受公安部業務指導。其職權要以中國海警局名義行使，進行維權執法，監督管理海域資源的開發和利用，保護海洋資源和生態環境等。

國務院同年7月9日公布《國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規定》，國家海洋局內設11個具體執法機構，并設立5個相關直屬單位。國家海洋局主要負責海洋維權執法制度和措施的擬定、海域使用的監管、海洋環境的保護、海洋經濟運行的綜合監測和評估，以及國家海洋委員會具體工作的承擔等*國家海洋局主要職責.國家海洋局官方網站，2013年7月9日上傳，2015年5月17日瀏覽. http://www.soa.gov.cn/zwgk/bjgk/jgzz/201212/t20121201_16732.html。。根據該規定，重新組建的國家海洋局的職能在綜合管理和相關執法上得到明顯提升。

2.中華人民共和國海事局

1998年11月18日，中華人民共和國海事局(以下稱“海事局”)成立，直接隸屬交通運輸部，實行垂直管理，下設14個直屬機構；同時，地方政府下轄28個地方海事機構；至此海事系統形成交通運輸部海事局及其直屬機構與地方海事機構三者并存的局面。

海事系統的工作內容是制定并實施國家水上交通安全、防污、相關運行設備檢測的政策、規范性文件以及技術標準，此外還包括船員、引航員培訓、考試管理、證照管理、通航環境管理等，履行國際海事條約規定的義務，開展官方、民間跨國的溝通、合作。

此外，中國海上搜救中心的日常相關行政管理工作交由海事局負責。2012年，廣東省海上搜救中心辦事機構職能轉至廣東海事局。至此，我國所有省級以上海上搜救中心的職能已轉至海事部門，海上搜救工作更加有效順暢*中國各省級海上搜救中心全部完成職能劃，新華網，2011年12月27日上傳，2015年5月18日瀏覽。http://news.china.com/domestic/945/20111227/16953686.html。。

3.地方海洋行政執法機關

我國沿海省市根據相關法律、法規并結合其自身情況，建立海洋行政執法機關，具體分為以下三種：第一種，設置專門的海洋行政執法機關。比如上海市合并了國家海洋局東海分局與原地方海洋行政執法機構，成立統一的海洋行政執法機關。第二種，設立同漁業相配套的行政執法主體。多數沿海省市設立了海洋與漁業廳(局)，同時針對這兩大方面進行管理，并接受相應上級部門領導。第三種，逐步擴大國土資源部門管理權限，將有關海洋執法工作納入其中。其中，廣西壯族自治區、天津市與河北省建立了國土資源廳(局)，整合了國土、海洋、礦產等職能，通過下設的海洋行政管理部門管理海洋事務。

在海上搜救工作的開展上，沿海省、自治區與直轄市海上搜救分支機構具體承擔從信息監測、預警、險情報告的分析與分級響應、險情的指揮與控制到醫療、保險保障等工作，切實履行其相關職責。

4.涉海行業管理單位

由涉及海洋的中央和地方的相關行業部門、資源型、能源型國企等對其所管轄的部分海洋資源進行開發利用，同時負責保護海洋環境，此類單位較多，并擁有相應的職權。

5.社會公眾及軍隊

社會公眾包括與海洋事務相關的企事業單位、學術機構、社會團體及一般公眾。其中科研機構包括涉海類高等院校、學術單位，以及從事研究海洋開發利用和可持續發展的技術研究機構等。我國是世界上漁船數量最多的國家，其中海洋漁船就有三十多萬艘*中國漁船數量106萬艘世界第一 約占世界總數1/4.人民網，2012年3月26日上傳，2015年5月19日瀏覽。http://politics.people.com.cn/GB/70731/17482746.html。，另有五十多萬名運輸船舶的海員*交通部首次公布中國海員隊伍規模.人民網，2014年6月19日上傳，2015年5月20日瀏覽。http://www.chinanews.com/gn/2014/06-19/6298957.shtml。，涉海企事業單位及一般公眾范圍更加廣泛。軍隊中無論哪一個軍兵種，其涉海的力量都是海洋執法中的重要組成部分。

(三)我國海洋事務執法協調機構及相關制度介紹

自“十八大”以來，我國高度重視海洋強國的建設，為了滿足當前社會發展的需要，解決我國海洋爭端頻繁發生的問題，實施了一個重要舉措，就是完善我國的海洋行政管理體系與海洋執法隊伍體系。這次改革，有助于高度整合我國現有海洋執法力量，加大執法力度，更有助于保護好、利用好海上資源，守護好海洋權益。實踐證明，多個海洋事務管理機關的存在，沿海區域多個海洋執法隊伍的存在，既是海洋行政管理事業發展的必然結果，也是繼續前進的重要條件。不論是已經啟動運行的海洋執法協調機構，抑或是還未啟動、議程之中的海洋執法協調機構，抑或是相關的制度建設，它們的存在和完善是社會的大勢所趨。因此我們應當順應社會發展的客觀規律，并在尊重這一客觀實際的前提下開展海洋執法工作。

1.中央海洋權益工作領導小組辦公室和國家海洋委員會

2012年下半年，中央海洋權益工作領導小組辦公室成立啟動，它是維護海洋權益的高層次協調機構(簡稱“中央海權辦”)，具體負責協調國家海洋局、外交部、公安部、農業部和軍方等涉海部門統籌管理海洋權益等事宜。

2013年，《國務院機構改革和職能轉變方案》經全國人大審議通過。《方案》內容之一是設立國家海洋委員會。當前該機構還未正式啟動運作，但根據制度設計，國家海洋委員會作為更高層級的統籌協調機構，其工作內容不僅在宏觀上要制定國家戰略，用來指引方向，同時要對重大海洋事項進行把關，處理好相關工作，相關具體事務交由國家海洋局負責。

2.中國海上搜救中心

1989年，中國海上搜救中心設立運作，由其負責全國的海上搜尋救助任務。2005年，我國建立國家海上搜救部際聯席會議制度，該中心負責該項制度的具體實施和日常辦公，負責編制并實施《國家海上搜救應急預案》及《國家重大海上溢油應急處置預案》，而且也負責重要通航水域障礙物清除工作以及應急信息的收集分析工作。2006年，國務院通過出臺《國家海上搜救應急預案》(2009年修訂)，形成由該中心進行總體指揮協調、專業技術團隊與社會民間團隊相互協同、多個機構部門共同參與的全方位的搜尋救援格局。

中國海上搜救中心、省級和市(地)級或縣級海上搜尋救援分支機構三大層級，共同組成了我國海上搜救全方位體制。為了協調各級海上搜救機構，發生海上事故時，事故發生地的海上搜救機構最先行動，按照自下而上的順序依次響應*《國家海上搜救應急預案》第5.6.1條。。此外，我國十分注重與國外同類搜救機構的配合，由中國海上搜救中心負責協調同國外搜救機構的救助行動*《國家海上搜救應急預案》第5.5.5條。。

3.國家海上搜救部際聯席會議制度

國家海上搜救部際聯席會議制度建立于2005年，是我國啟動實施較早的海洋執法救助協調機制。該會議制度負責整體協調處理全國海上搜救和船舶污染等突發事件，進行商議探討，并確定各組成部門的職責，協調各部門統一出擊，并就沿海省市的海上搜救工作實施統籌、監督。

4.國家重大海上溢油應急處置部際聯席會議制度

2012年，國家重大海上溢油應急處置部際聯席會議制度建立并實施。該會議制度負責研究解決海上重大溢油事故的突發嚴重問題，制定方案措施，并審議、研究為海上溢油等重大事故制定的預案，有針對性地組織協調各部門應急行動，指導、監督地方應急處置工作的開展。此外，為了更好地實施國家海上搜救部際聯席會議制度和國家重大海上溢油應急處置聯席會議制度的相關內容，2014年2月，交通運輸部出臺五項具體的工作制度，包括國家海上搜救和重大海上溢油應急處置部際聯席會議工作制度、聯絡員制度、緊急會商工作制度、聯合演習工作制度以及咨詢專家組工作章程等，旨在增強其協調性。

五、我國海洋執法協調機制的發展方向

現代社會管理中個體精細化分工和集體互助的本質，各國在海洋執法協調機制建設方面具有的共同特點，使得我國在建設海洋執法協調機制的過程中，應當堅持以下方向上的引領：

第一，制定明確的海洋政策。例如，英美兩國均有專門的海洋政策制定機關，研究國家的海洋發展狀況并推出相應的指導政策。在海洋政策的制定中，需要根據現代社會管理的常態，借鑒各國的實踐經驗，以運用多種手段、進行綜合治理為方向，而不應當是單純依靠建立一個海洋管理機關、一支海洋執法隊伍的簡單思路。在“十三五”規劃中，我國首次將“軍民融合”思想上升到國家戰略高度，力求在促進經濟發展的同時保障國家安全。隨著該思想的不斷深化，其范圍已經輻射到我國的海防以及海洋經濟。因此，制定明確的海洋政策，規范與引導行政管理活動，使公務力量不僅知道加強自身的執法效能建設，而且知道與海上專業力量、軍隊力量、民間力量等的結合、協作，激發社會活力，使我國的海洋管理發展路徑由內向發展逐步轉型為外向發展，推進制度的改革創新，保障我國海洋權益。

第二，將制度性相關規定不斷強化為立法文件。我國在這方面成績斐然，但尚需制定法律、行政法規，將各種預案、制度法律化，例如將以上兩項會議工作制度在法律、行政法規中加以規定，明確相關主體法律地位及職責，為其工作的開展提供法律上的依據。但在建設中需要結合本國特點，逐步積累經驗，運用辯證思維，多利用法律的優點保護我國這種海洋地理不利的國家，避免法律的缺點阻遏我國海洋事業發展的腳步，切不可不顧國情，簡單、盲目地跟進美、日等海洋強國的立法步伐。在十三五規劃中，也提出了加快推進“軍民融合”立法，具體到建設中國特色現代海洋管理體系這一塊，也同樣適用。只有加強立法，制定相關行政主體的權力授予、行使以及協調的規范，做到執法有規范，協調有依據，才能使我國由海洋大國向海洋強國轉變。

第三，加強跨部門的協調機制建設。跨部門協調機制是海洋行政執法的必然趨勢，通過加強各部門間合作，提升執法的水平。跨部門的協調機制要注重專業性與綜合性，并不斷改進完善，我國在這方面并不遜色，在此不贅。

第四，海洋執法協調機制的建設要注重吸收民間力量，促進民間有條件的組織和個人發揮其靈活性與及時性，形成以行政機關組織、指揮、協調，民間力量大量參與的海洋執法協調機制。目前，這一點是我國明顯的短板，我國民間力量參與海洋執法的組織、培訓、訓練、行動、物料供應、信息建設、財政支持、社會保險、國家補償、人身保障等方面缺乏制度保障，與國外差距甚大，并與我國在世界各國中，擁有最多海洋漁船、最多運輸船舶海員的情形極不相稱，需要盡快改革。

參考文獻：

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(本文責編：辛城)

收稿日期：2016-01-20修回日期：2016-05-21

基金項目：國家社科規劃基金項目“海洋行政體制改革的法律保障研究”(13BFX037)；教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“世界主要海洋國家涉海管理體制及海上執法力量建設研究”(13JZD040)、“中國與鄰國海洋權益爭端問題的國際法理研究”(12JZD048)；2015年教育部人文社會科學研究規劃基金項目“中國參與海上搜救國際合作研究”(15YJAGJW003)。

作者簡介：閻鐵毅(1970-)，男，山東榮成人，大連海事大學法學院教授，博士，研究方向：行政法、海洋警察法、海事行政法。

中圖分類號：D920.0

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2016)07-0001-08

Research on Coordinated Mechanism for Marine Law Enforcement

YAN Tie-yi，FU Meng-hua

(InstituteofLaw,DalianMaritimeUniversity,Dalian116026,China)

Abstract：In the report of the 18th National Congress of the CPC, China stressed，We should enhance our capacity for exploiting marine resources, develop the marine economy, protect the marine ecological environment, resolutely safeguard China’s maritime rights and interests, and build China into a maritime power. Hence, in order to actively implement the development strategy, we restructured the developments of state Oceanic Administration. Now, a great progress has been made in improving efficiency and standard of oceanic law enforcement since we launched reform three years ago. However, there are some inevitable flaws in our reform such as the lack of power which participate in management. Many people think that just by establishing only one marine management institute or a law enforcement term can solve the problem, but actually it is not true. We should take lessons from foreign countries not only in marine management and marine law enforcement but also in coordinating mechanisms and strengthening private efforts.

Key words:marine law enforcement; mechanism; separated;coordinated; private efforts