決定南水北調工程成敗的關鍵：水質抑或水量

陳　偉

(浙江大學公共管理學院，浙江　杭州　310058)

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決定南水北調工程成敗的關鍵：水質抑或水量

陳偉

(浙江大學公共管理學院，浙江杭州310058)

摘要：目前，社會各界普遍認為水質是決定南水北調工程成敗的關鍵。然而，由于水源區存在著水資源緊缺、洪旱災害頻發、水土流失嚴重等問題，加之全球氣溫升高、干旱和水資源緊缺的長期趨勢等，工程將會出現調水無法持續的系統性風險。為保障工程實現“功在當代，利在千秋”，今后工程建設和運行管理應大力提高水量治理工作，加強水質與水量的“標”“本”綜合治理，實現開源、節水、治污、生態建設并舉。

關鍵詞：南水北調；成敗；關鍵；水質；水量

一、問題的提出

南水北調工程是我國的重大戰略性基礎設施，旨在緩解華北和西北地區的水資源短缺、優化水資源配置、改善生態環境和促進經濟社會可持續發展。它是迄今為止世界上規模最大的調水工程，也是建國以來我國涉及面最廣、投資額最大的重大工程，涉及江蘇、山東、河南、北京等十余個省(自治區、直轄市)，橫穿長江、淮河、黃河和海河四大流域，規劃區人口按2002年統計約為4.4億人。南水北調的東、中線一期工程分別于2013年和2014年正式建成通水，西線工程尚處于前期論證階段。全部工程規劃投資數千億元，據中國南水北調網站公布的數據，截至2016年3月底，僅南水北調的東、中線一期工程，南水北調辦公室和水利部就已累計投資2618.1億元，工程建設項目(含丹江口庫區移民安置工程)累計完成投資2590.4億元。

這項關涉中華民族偉大復興和國家長治久安的浩瀚工程，由于存在工程、水文、環境、經濟和社會等類型的風險，因而自工程規劃研究以來就受到社會的廣泛關注，并飽受各種爭議。如何保證工程可持續安全平穩運行以避免工程的失敗，成為人們關注的焦點，而焦點的中心無疑是：什么是決定南水北調工程成敗的關鍵？也即什么是對南水北調工程的成敗起決定作用的因素？

對于南水北調工程建設和運行管理這一最核心、最重要的問題，本文將其歸納為三種主要觀點：一是水質決定論，即認為水質是決定南水北調工程成敗的關鍵。目前，此觀點在政界、學界和社會各界均非常盛行，如政界有論者指出，南水北調工程成敗關鍵在于水質，而要解決中線工程水源環境保護問題，需要推動水源區污染治理和環境保護[1]；還有論者認為調水水質決定著南水北調中線一期工程的成敗[2]。同時，學界有論者認為水質好壞是決定南水北調工程成敗的關鍵[3]；也有論者指出，丹江口水庫作為中線工程的水源地，其水質的好壞直接關系到工程的效益和成敗[4]；類似地，還有學者提出中線工程成功與否，取決于丹江口水庫的水質[5]。此外，新聞界有論者表示，南水北調工程成敗的關鍵是治污，這早已成為共識[6]；還有論者提出，調水能否成功，水質是關鍵，治污關系南水北調工程的成敗，而源頭控制是保障水質的關鍵[7]；等等。二是水量決定論，即與水質決定論不同，本文認為現在特別是未來長時期內，水量都是決定南水北調工程成敗的關鍵，后文將重點闡述此觀點。三是水質與水量共同決定論，即目前在水質決定論和水量決定論之間，還存在著一個折衷的觀點，認為水質與水量同是決定南水北調工程成敗的關鍵。如有論者認為水質和水量是南水北調工程成敗的關鍵，需要加強水土保持工作以保障水質和水量，進而確保調水水質和調水工程的安全平穩運行[8]；還有論者提出，為確保中線工程能有一江清水足量、持續地進京入津，需要加強水源保護區水土保持生態建設，加大水污染防治，加快調整產業結構[9]；等等。共同決定論雖然看到了水量的重要性，但仍以保證水源地水質的長期穩定為全部工程建設和運行管理的首要任務，因而它實質上還是水質優先的水質決定論。

概而言之，水質是決定南水北調工程成敗的關鍵，似乎已成為人們的“共識”，已成為南水北調工程成敗的定論，因而水質決定論無疑是當前的主流觀點。水質決定論的直接出發點是保證水源地的水質安全和避免調水受到輸水區、受水區的污染而導致水質不能滿足受水區的用水需求，而與此出發點密切相關的是這種觀點的主要依據，即在工程全面論證階段和建設過程中，水源區、輸水區和受水區普遍存在嚴峻的環境污染與生態惡化，如工程水源區的許多河流的水質呈現不斷下降的趨勢，工程水源區較為嚴重的水土流失直接威脅著工程水質安全，以及工程輸水區和受水區的環境污染嚴重*許多工程涉及地區的環境污染狀況令人觸目驚心，比如東線工程中地處江蘇和山東兩省交界的重要調蓄水庫的南四湖，水體污染嚴重而像“一缸醬油”；而靠近城市的河流也絕大多數成為納污河，僅淮河和海河流域就有70%的河道水質均屬于Ⅳ類以上。中線工程地區也由于工業廢水不斷增加，而又缺乏相應的污水處理能力，使得水污染嚴重，不少地區已呈現“有河皆干、有水皆污”的形勢。受水區更是出現大面積的“有水皆干、有水皆污”的景象。等，從而已直接嚴重威脅到南水北調工程的水質安全并制約著工程建設的成效。

在水質決定論的指引下，各級相關政府圍繞此觀點出臺了許多政策法規①，學界也圍繞此觀點開展了大量深入的研究。然而，令人費解的是，這種觀點自提出以來，特別是在治污已取得階段性重要成效的當今，一直未遇到過真正的懷疑，那么水質真的是決定南水北調工程成敗的永恒關鍵嗎？如若不是，那么依此進行的一系列決策是否會產生系統性的風險？本文在分析目前這個普遍性觀點的基礎上，提出與其不同的水量決定論，重點闡述水量決定論的基本觀點、主要依據和治理策略，為今后的南水北調工程建設和運行管理提供理論依據和實踐參考。

① 現行的相關政策法規基本都是以水質為中心，如2000年，國務院規定南水北調工程建設必須做到“先節水后調水，先治污后通水，先環保后用水”(簡稱“三先三后”原則)。2002年，國務院批復的《南水北調工程總體規劃》，進一步把節約用水、加強污染治理和保護生態環境放在更加突出的位置，并且在該批復中，國務院還要求東線工程沿線各省和直轄市，切實加大治污力度，保證水質，確保供水安全。2012年，國務院批復的《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持“十二五”規劃》的各項編制原則主要圍繞水質而制定，對于與水量和水質有密切關系的水土保持工作，也規定要在水質保護優先的前提下，統籌水污染防治和水土保持任務。2014年，我國實施的《南水北調工程供用水管理條例》，要求工程水源區、調水沿線區域、受水區的縣級以上地方人民政府，把水質保障、用水管理納入國民經濟和社會發展規劃。

二、水量決定論的基本觀點

水資源具有水量和水質兩個不可分割的基本屬性，缺乏水量的水質必將是無本之木，而缺乏水質的水量也定將百無一用。水質決定論基于水源區、輸水區、受水區的嚴峻環境污染和生態環境等問題，將治污視為最緊要和迫在眉睫的事件，特別是對于東線工程，由于利用京杭運河和與其平行的河道輸水，輸水、航運、排澇等多重功能疊加，運行管理體制復雜，水質保障要求更為嚴格，治污尤為重要，因而水質決定論無疑在我國特定時期是合理的和正確的。但是，水質決定論無疑是建立在南水北調工程水源地水源充足，從而有水可調的基礎和前提條件上的。然而，就中線工程而言，若因豫鄂陜水源區(包括以后二期工程的長江水源區)出現諸如百年難遇的干旱、特枯期、中長期連續枯水期以及水源區與受水區持續同枯等情況，特別是全球氣溫升高、干旱和水資源緊缺的長期趨勢，以及隨著水源區經濟社會生態發展而不斷增長的剛性用水需求，使得丹江口水庫可調水量不足，或者無水可調，甚至連不達標的“臭水”也無可調取，而受水區又需要大量調水，那么中線工程建設的意義將大幅降低，可能出現短、中時期的失敗，甚至在未來的長時期內可能會成為“歷史遺跡”。

因此，水量和水質無疑是現階段影響中線工程成敗、保障工程水安全、切實發揮工程效益的兩個不可或缺的極為重要因素，但相較于水質因素而言，特別是在工程經過十多年以水質為中心的大力治理并已能夠基本滿足調水水質需求的形勢下，在現今和未來漫長的時期，水量因素都更為根本和關鍵。中線工程的水源區能否長期向丹江口水庫供給可持續的水源，從而保證可持續地正常調水和供水，是決定中線工程水量和水質的基本前提，是未來長期決定工程成敗的關鍵。對于東線工程，水量也具有同樣的決定作用。這也就需要我國現階段應在堅持“三先三后”原則的基礎上，建立水量和水質并重的觀點，在繼續保持南水北調工程水質治理不放松和防治新型污染以確保水質安全的同時，進一步提高對工程水量安全的認識，不斷加強水量治理工作；而在不久的未來，更需要從中長期著眼，“為之于未有，治之于未亂”，逐步將工程建設和運行管理的中心由水量和水質并重過渡到水量，大力加強工程水量安全的研究、建設和治理工作，實現水量和水質的綜合治理以確保可持續的水量和水質安全，從而經過世代努力，保障南水北調工程能夠像歷經兩千多年的都江堰水利工程一樣持久地服務于中華民族。因此，與“水質決定論”不同，本文認為如果把水質作為一個較短時期決定南水北調工程成敗關鍵的話，那么當前和未來的長時期內水量都是決定南水北調工程成敗關鍵的關鍵，進而需要逐步以水量為中心開展工程建設和運行管理工作。

三、水量決定論的主要依據

(一)水源區的水資源緊缺

水資源緊缺是世界性問題，我國水資源也由于人均占有量低、時間與空間分布不平均、在北方銳減、日益嚴重的供求沖突等而出現嚴峻的危機，已經成為我國經濟增長的“瓶頸”，成為阻礙經濟社會可持續發展的戰略性問題[10]。然而，南水北調作為一項重大調水工程，水源地的水資源并非取之不盡，用之不竭；是否有水可調，也并非杞人憂天。氣候變化直接影響河流水量和調水分配[11]，氣候變化無疑也是導致中線水源區供水水文風險最主要因子，是丹江口水庫流域徑流減少的主要原因[12]。地球氣候現正處于冰期后相當漫長的緩慢升溫過程中，全球平均氣溫自1880年以來逐漸升高，到2012年已升高了0.85℃，其中1951-2012年期間每10年升高0.12℃。特別是自20世紀90年代以來，由于全球氣候變化改變了水文循環的特征，暴雨洪澇、高溫和干旱等極端氣候事件發生頻次和強度呈大幅增加趨勢，已經嚴重威脅著全球和區域水安全，給經濟、社會和人民生活帶來日益嚴重的影響[13-14]。2050年，天氣還將變得更加極端，將會出現更多大規模的暴風雨、更長的干旱期和更嚴重的洪水泛濫[15]。同時，我國由于季風氣候特別明顯，受季風氣候變異性和全球氣候變化的影響，除沙漠、極端干旱和高寒地區之外，我國2/3的國土面積都處在洪澇和干旱災害的籠罩之下[16]，而且水旱災害的突發、多發、頻發的趨勢在明顯增強并加劇，特別是長江流域降水的基本特征是水量豐沛，時空分布不均勻，容易形成洪澇和干旱，水旱災害發生率高，影響面廣[17]，而旱災將加劇工程水資源的緊缺，洪澇災害也會加重水源污染、水土流失等問題，甚至會導致東線工程沿線相對較滿的水庫潰敗而威脅調水安全平穩運行。再者，前文已分析的水源區存在嚴重水土流失問題，不僅影響水源地的水質，更是因降低土壤涵養水源能力、加快土地荒漠化、加劇洪旱災害、加重水資源供需矛盾等，而成為直接影響水源地水量的重要因素。

此外，水源區和受水區之間降水的同步或異步對南水北調工程起著至關重要的作用，不同區域降水同步的概率決定著工程的可行性和水源區是否有足夠的水源可供調取[18]。雖然一些針對中線工程的研究認為南北同枯出現的頻率較低，但通過對我國1470-1995年的歷史和氣象資料研究表明，在這526年中，水源區出現干旱有150年，出現2-3年持續干旱有28次；同時，水源區和受水區同步干旱出現了42次，共65年，并且同步持續出現2-3年干旱的次數12次，共27年。而如果水源區出現中等持續干旱的年份，丹江口水庫并沒多少水可供外調，若遇水源區和受水區出現同步持續干旱，年內調水將不能持續[19]。這種類似的情況在國外調水工程中也屢見不鮮，如西班牙于1975年竣工的將塔霍河水調往塞古拉河流域的調水工程，設計調水量一度達到每年5億多立方米，約占最大可能調水量的90%，近年來由于受到氣候變化等因素的影響，水源地的水越來越少，因而要求停止調水[20]。而2010年我國西南地區出現的百年難遇的特大旱災，是對尚在前期論證階段的西線工程和處于建設階段的東中線工程的一次很好的警示。時隔僅5年后的2015年，由于進入7月份后，漢江流域降雨與前期預測存在較大偏差，丹江口水庫在主汛期7、8月份實際來水偏少4成和8成，后汛期9、10月份來水偏少7成和9成，來水量急轉直下，水源地供水形勢趨緊，相關管理部門不得不采取多種舉措，以全力保障工程供水[21]，正式通水尚不到1年的中線工程第一次被敲響水量安全的警鐘。因此，如何保持警鐘長鳴以保證有可持續的充分水源可調，是工程建設和運行管理的首要問題。否則，遇到北方急需大量調水而工程又無水可調時，再考慮治理水量的問題，成本將是高昂的，代價是慘痛的，甚至是無能為力的。這只要回顧一下我國1800年前湖水還很多而現在已干涸成為大片鹽殼的羅布泊，1992年徹底干涸而在2002年又開始投入巨大成本進行治理的居延海等事件，以及自20世紀末開始頻繁出現的黃河斷流、黑河斷流等現象，人們就應該時刻銘記保障各類水利設施的可持續水源的重要性。

綜上所述，水源區的地表水資源無疑是直接影響南水北調工程可靠性和安全性的關鍵變量，但面對全球范圍內、我國范圍內、長江流域內均易頻繁發生和正不斷發生的干旱與洪澇，特別是強度較大的持續性旱災，以及未來長期的全球氣溫升高、干旱和水資源緊缺的趨勢，使得水源區有限的水資源在滿足當地使用和向受水區調水之間的矛盾尖銳，甚至無水可調。此外，由于降水增幅減小和氣溫升高，還會引發徑流減少，降低水源的自凈能力，并增加水源的藍藻和富營養化等問題，進一步突顯工程的水質安全問題，因而如何保障水源地有永續充分的優質水資源以滿足調水需要，已成為一項長期而艱巨的系統性工程。

(二)水資源浪費嚴重

雖然我國總體上和南水北調工程涉及地區的水資源都比較緊缺，但對現有的水資源卻沒有做到物盡其用，大量的寶貴水資源被浪費甚至被視為災害而唯恐避之不及，這里僅從三個方面予以說明。一是洪旱悖論浪費大量水資源。筆者曾在考察、探究和總結我國長期存在的洪澇與干旱、洪災與旱災的一般規律基礎上，提出了洪旱悖論的概念，即它是在洪水與干旱、洪災與旱災領域中，一切有悖于人類、自然、社會、經濟和生態等系統實現有機統一和協調發展的事實[22]。洪旱悖論使得工程水源區、輸水區和受水區的大量寶貴水資源特別是汛期的洪水被視為“猛獸”、災害等，未能合理利用而白白流走，直至流入大海，浪費了本已緊缺的水資源，還導致加重洪災、旱災、水土流失等問題。二是工農業生產用水粗放。目前我國許多地方的水資源利用方式較為粗放，節水措施與技術較為落后，用水浪費嚴重，每立方米水的GDP產出僅約為世界平均水平的1/3，每立方米水的萬元工業增加值也只是發達國家的1/3-1/4，農田灌溉水有效利用系數為0.55左右，與0.7-0.8的世界先進水平也有較大差距。三是日常生活用水浪費嚴重。人們在日常生活用水方面普遍缺乏節水意識，浪費現象嚴重，城鎮生活供水和用水的跑、冒、滴、漏現象也相當嚴重。這些浪費現象加劇了水資源的緊缺，直接威脅著調水的水量保障和北方用水危機的有效緩解。

(三)高度重視水質只存在于我國環境污染嚴重的特定時期

改革開放以前，我國地表水水質整體優良，人們在野外旅行時直接喝地表的生水是普遍的現象。但改革開放以來，在各地方政府“GDP崇拜”的作用下，伴隨我國經濟高速發展，空氣污染、土地荒漠化、生態系統退化等日益嚴重，環境問題已威脅到人們的正常生存，水污染相比空氣和食物污染尤為嚴重[23]。日益嚴重的環境污染也直接影響到南水北調工程建設的理念，如1959年中科院和水電部在北京召開的“西部地區南水北調考察研究工作會議”上，確定南水北調工程的指導方針是“蓄調兼施，綜合利用，統籌兼顧，南北兩利，以有濟無，以多補少，使水盡其用，地盡其利”，沒有污染方面的考量。但到了工程全面論證階段，2000年國務院就明確規定工程建設必須做到“三先三后”原則，后來政界和學界又提出了治污關系到工程成敗的觀點。而進入工程建設階段特別是最近幾年，治理污染以保障水質更是成為頭等大事，水質是決定工程成敗的關鍵幾乎成為人們的共識。

目前，在經歷十余年的大力治污后，東中兩線一期工程的水質問題已經可以達到規劃和設計的預期目標，可以滿足調水的水質要求[24]。此外，隨著我國生態文明建設的推進和科學技術的進步，若干年后環境污染將得到比較有效的治理，使得水質能夠長期穩定地達到調水要求。到那時，對于南水北調工程而言，人們對水質問題的關注度將會大幅下降，不再可能“堅守”水質決定論，水量的決定作用將會更加得到社會的廣泛認同。這就好比在100年前，人們若想修建南水北調工程，但由于當時的工程設計、建筑材料、施工技術等不夠成熟，人們一定會認為工程(包括工程建設、工程質量、運行安全等)是決定南水北調成敗的關鍵。因此，決定因素不是永恒不變的，究竟什么是決定南水北調工程成敗的關鍵，主要取決于當時的水文條件和經濟、社會、科技等的發展水平。

四、水量決定論的治理策略

為保障南水北調工程能夠可持續安全平穩運行，本文在堅持“三先三后”原則的基礎上，提出實現水量與水質綜合治理的“開源為前提、節水為關鍵、治污為手段、生態為保障”工程建設和運行管理理念。這就是說，基于水資源有限的長期態勢，廣開水源以實現水源地水資源的永續充分供給和推動受水區增加本地水資源供給，是工程可持續安全平穩運行的前提和基礎；基于水資源緊缺的現狀與趨勢和水資源浪費普遍的現狀，有效節水以實現水源地可持續供水和促進受水區緩解本地用水危機，是工程可持續安全平穩運行的關鍵；基于污染仍較為嚴重和不斷出現的新型污染，高效治污以實現水源地水質達標和通水水質滿足用水需求，是工程可持續安全平穩運行的重要手段；基于生態環境質量較差的現狀，建設良好的生態環境以實現水源地具有可持續優質水資源和促使受水區改善生態環境，是工程可持續安全平穩運行的基本保障。這四者具有密切的相互聯系和相互作用關系，共同保障南水北調工程有效實現建設的目標。

(一)切實推進水土保持工作

水土保持是一項關涉工程水量和水質的重要措施，工程涉及地區特別是水源區需要重點做好以下工作：一是在切實貫徹執行《水土保持法》和《全國水土保持規劃(2015-2030年)》等的基礎上，制定和完善符合本地區的工程配套水土保持法規、規章和規范性文件，健全工程水土保持的法規制度體系，增強水土保持的法律地位。二是加大工程水土保持的理論與技術研究，加強水土保持的動態監測體系和評價體系建設，推進水土保持的信息化，提升水土保持的科技支撐。三是實施水土保持的預防、保護和治理的綜合措施，逐步探索和構建人與水、土、植被和諧的水土生態[25]，禁止無序采礦和毀林開荒，保護和建設林草植被，加強小流域綜合治理，增加濕地保護和建設力度，提升水源涵養功能，提高居民對改善灌溉基礎設施和參與水土保護組織的激勵[26]，從源頭遏制人為的生態破壞和水土流失。四是提升工程各級水土保持機構的監督執法能力，加大水土保持的監督執法力度，嚴格查處各類違法違規行為，完善水土保持的考核與問責機制。

(二)綜合治理洪旱災害

治理工程涉及區域特別是水源區的洪旱災害的根本之道，是有效消解洪旱悖論，將洪與旱這兩類水資源問題的核心方面進行綜合治理。一方面，為消解洪旱悖論的自然屬性，重點需要在加快生態文明建設的同時，加強水利基礎設施建設，盡快建設一批大中小型水庫、引(提)水工程和連通工程為重點的水源工程，建設一批以小塘壩、小水窖(池、柜)、小堰閘、小泵站和小渠道等為重點的農田水利設施[27]，并加強濕地、地下水庫、回補地下水等建設工程，以有效解決降水在時空上分布的不均勻[28]。另一方面，為消解洪旱悖論的社會屬性，重點需要轉變傳統的洪旱治理思路，一是注重從洪旱災害發生的源頭和根源采取綜合性的治本措施，盡量減少僅針對表面、細節的治標措施，以在降低治理成本的同時，提高治理的實效。二是注重前瞻性、系統性的洪旱治理，盡量減少對即將發生和已經發生的洪旱災害進行“臨時抱佛腳”的防御與應對。三是注重增加洪旱治理投入，增強治理效果，以降低災害損失，并實現“減負等于加正”，將有效治理洪旱災害作為實現經濟增長和發展的一個重要途徑。四是注重增加對干旱和旱災的重視和治理力度，扭轉現有對旱與洪之間重視程度的巨大差異。

(三)加快實施雨洪資源化工程

洪水無疑是水資源的重要組成部分，當它達到一定程度而對人類的生存和經濟社會發展造成損害時，便會產生災害。因此，為減輕洪災、增加水源、緩解旱災和改善生態等，需要轉變治水思路，逐步實現控制洪水-管理洪水-治理洪水-利用洪水的轉變，在保證防洪安全的前提下，加快推進洪水資源化，實現興利與除害、防汛與抗旱并舉。一方面，工程的水源區要加快推進雨洪資源化工程、興建雨洪水資源利用設施、加大各水庫聯合動態調度等[29]，以盡量減少雨洪棄水，增加工程的水源儲備和供給。另一方面，受水區更應積極綜合利用雨洪水資源，借鑒國外雨洪資源化的經驗和技術，實施雨洪的延緩、貯存和排水的梯級策略，大力建設海綿城市，修復城市的水生態環境和提高水資源涵養能力，從而開源更多的可利用水源，減少對外部調水和超采地下水等的依賴。

(四)大力推動節水型社會建設

大力推動節水型社會建設，是解決我國各類水資源問題和保障南水北調工程可持續運行的重要舉措。特別是在目前工程的水量和水質均達標的情況下，主要緣于外調水價格遠高于當地水價格，用戶往往選擇優先使用當地水，使得受水區對工程調水的實際用水量遠低于規劃調水量，這既說明了水價對水資源供需關系的影響，更深刻地說明受水區通過開源、節水等措施能夠一定程度地解決缺水問題。為推進節水型社會建設，現階段工程各涉及地區應重點做好如下工作：一是加強宣傳教育，牢固樹立公眾的深刻水資源危機意識這一節水的根本內在動力，將節水的思想和行為方式貫穿于經濟活動和人們生活的全過程，積極推行節水措施，發展節水型經濟[30]，限制和淘汰高耗水與高污染的建設項目，逐步形成勤儉節約的社會風尚。二是加大節水技術和產品的研發與推廣力度，大幅提升水資源利用效率與效益，并加強各類輸水設施建設和供水管網改造以降低漏損率。三是推進工業和生活污水處理與回用，逐步將再生水、雨水和微咸水等納入水資源系統進行統一配置。四是切實落實最嚴格的水資源管理制度，加強水資源大部門管理制度、水功能區管理制度和水權交易制度的建設，并引入市場機制加強水利設施、城鎮供水和污水處理的建設。

(五)不斷深化環境污染綜合治理

面對工程涉及區域的環境和經濟社會發展的現狀與趨勢，為保障工程水質能夠長期穩定達標，工程建設和運行管理應不斷總結治污經驗、鞏固治理成果、防治新型污染，重點做好以下工作：一是大力推動經濟結構轉型升級，淘汰落后的生產技術、工藝、設備和產能，強制推行清潔生產，建立資源循環型的現代綠色工業、生態農業和綠色服務業，全面節約和高效地利用資源與能源，積極建設清潔低碳和安全高效的現代能源體系。二是由于水質問題的根源在岸上，因而需要實現點源、面源、內源的流域綜合治理，調高企業污染排放標準，強化居民生活垃圾的無害化處理和資源化利用，提高污水和污染物的收集率，控制和消減入河污染物總量。三是切實實施最嚴格環境保護制度，創建政府、企業和社會多元參與的環境治理體系，提高區域和流域環境治理的整體意識，防止區域和流域的河道成為企業排污的通道，加強和實施大氣、水和土壤的綜合污染防治措施。

(六)系統推進生態文明建設

南水北調工程不僅要通過供水促進北方生態建設，而且還要加強水源區的生態建設，方能有效保障水源地具有可持續的優質水源，因而南水北調本身就應是一項綜合性的生態工程。為推進此生態工程建設，需要按照中共十八大報告提出的將生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設各方面和全過程的要求，大力推進工程涉及地區的生態文明建設，筑牢工程的生態安全屏障，重點做好如下工作：一是積極開展生態文明教育，將生態文明嵌入人們的意識形態、文化規范和行為之中，實現人們價值觀和行為的生態化[31]，轉變各地區管理者、生產者和居民的傳統生產發展觀念和生活方式，從根本上杜絕人們對自然環境的不利影響，實現人與自然和諧相處[32]。二是推進水生態文明建設，加強水生態環境的修復、保護、建設和治理，強化水功能區和飲用水水源的保護與監管，加大生態脆弱江河湖泊和地區的水生態修復[33]，特別是受水區應在注重統籌配置南水北調工程調水和當地水資源以保障水量安全的同時，嚴格控制地下水的開發利用，逐步用調水替代超采的地下水，著力改善水生態環境。三是推進生態環境治理體系現代化建設，在綠色發展、循環發展和低碳發展等方面加強科技、體制和機制創新，探索并建立氣候融資和綠色技術機制，加快構建低碳能源體系和建立全國碳排放交易市場體系，并積極引領和加強國際合作，共同應對全球氣候變暖問題。

(七)積極構建綜合保障機制

保障工程水量和水質，就需要按照水資源的整體屬性，構建和完善工程建設與運行管理的綜合保障機制，重點做好以下工作：一是建立高效協作治理機制，對涉及水土保持、洪旱治理、生態文明建設、經濟社會發展等重大問題，在涉及的各地和各級政府之間進行高效的府際溝通與協商，增強利益相關者在制定決策中的參與力度，破解治理的碎片化，強化決策的制定、執行和監管的統一性和規范化，推行建設與管理的精細化、專業化和標準化。二是完善長效投融資保障機制，建立以政府投資為主導以及企業、第三部門、民間資本和國外資本等廣泛參與的多元化投融資機制，明確各自的責權利，增強各方參與的積極性和持續性。三是構建利益長效補償機制，可按照水源區為保障水量與水質達標的直接投入、喪失發展機會損失的間接投入，以及為進一步改善水量與水質的延伸投入三個方面確定補償的范圍和標準[34]，著力提高水源區保障水量與水質的積極性、公平性和責任性以及促進受水區改善本地水量與水質的積極生與能動性。四是建設合理水價形成機制，明確界定水資源所有權，遵循水資源商品內在價值規律，使工程的水價綜合反映水資源的稀缺程度、水環境治理成本和供水管理單位正常經營成本，并加強受水區對工程調水和本地水源的一體化管理[35]。五是加強建設和管理的創新機制，重點對新技術研發與運行、氣候預測與監測、突發事件應對、信息資源共享、可調水量動態評估等方面加快創新，增強工程建設和運行管理的現代化、科學化、信息化和規范化，以現代科技和管理支撐高效的工程建設與運行管理。

五、結論與探討

南水北調工程自進入論證階段以來，由于水源區、輸水區、受水區存在的嚴峻環境污染和生態環境問題，治污成為最緊要和迫在眉睫的事件，特別是對于東線工程尤為重要，因而水質決定論無疑具有一定的正確性和合理性，以致水質是決定南水北調工程成敗的關鍵，已成為政界、學界和社會各界廣泛傳播的“真理”，成為決定工程成敗的“定論”。

“問渠哪得清如許？為有源頭活水來。”鑒于全球氣候變暖、干旱加劇、水資源緊缺的長期趨勢，以及南水北調工程水源區的水資源緊缺、洪旱災害頻發、水土流失嚴重、水資源浪費普遍等態勢，在工程現階段和未來持續的運行中，水資源緊缺是長期的，而污染隨著經濟社會和科技的發展以及生態文明建設的推進，是能夠在較短的時期里得到有效控制和治理的，因而現在和未來，水量都是長期決定南水北調工程成敗的關鍵。這也就是說，為保障一江清水永續北送，治污以確保水質只是“標”，而治水以確保水量才是“本”。因此，在目前南水北調工程的污染治理已取得階段性成效，并基本滿足調水需要的形勢下，對水質和水量在工程中的重要性進行重新認識，有利于明確未來工程建設的重心和有效實現工程建設的目標。在現階段，南水北調工程建設和運行管理應在堅持“三先三后”原則的基礎上，以水量和水質并重的觀點保持水質治理不放松的同時，大力提升對水量安全的認識和加強水量治理工作；而在不久的未來，更應結合氣候條件、水資源缺乏態勢、生態環境狀況、經濟社會發展需要等，適時逐步將工程建設和運行管理的中心由水量和水質并重轉向水量，牢固樹立水危機意識，長期以水量為中心開展工程建設和運行管理工作，以水量為中心實現兼顧水質與水量的“標”“本”綜合治理，從而既能保障水源地具有可持續的優質水源，也能促進受水區采取多種舉措以盡量少調水甚至不調水。否則，當遇到持續性的旱災使得水源地無水可調，而受水區又需要大量調水時，南水北調工程的意義將大打折扣，工程建設和運行管理將會產生系統性的風險。

以水量為中心開展工程建設和運行管理工作，將是一項非常復雜的系統性工程，需要加強科學研究和政策調整。同時，這種以水量為中心的觀點和治理策略，既對我國減輕洪旱災害、推進生態文明建設、實現經濟社會可持續發展等方面具有重要的啟示和推動作用，也更需要在這些方面得以有效地落實以保障工程永續安全平穩運行。此外，根據水利部《中國河流泥沙公報 2014》中長江的大通水文控制站實測，1950-2010年長江的平均徑流量為8964億m3，而2005-2014年的平均徑流量為8343億m3，近十年比前期少了6.9%；同時，對于長江支流的漢江，根據2005-2014年《中國河流泥沙公報》的皇莊水文控制站實測數據計算，漢江近十年平均徑流量也比1950-2010年的平均徑流量少了7.7%。這其中的緣由和這種趨勢是否會持續，都需要做進一步的研究，并采取相應的措施以保障南水北調工程水源安全。特別是應圍繞現階段與未來的水源區水資源情況和受水區調水需求，持久地對工程涉及區域的氣候、水文、生態、經濟和社會等方面加強相關基礎性研究、預測監測和前瞻性規劃，著力構建水量和水質安全保障機制與體系，確保工程具有永續的優質水源，保障這項功在當代的宏偉工程，真正能夠利在千秋。

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(本文責編：辛城 )

收稿日期：2016-01-03修回日期：2016-03-31

基金項目：國家社會科學基金重大招標項目(13&ZD040)；國家社會科學基金重點項目(13AGL008)；國家社會科學基金一般項目(14BZZ050);中國博士后科學基金項目(2016M592008)；河南省哲學社會科學規劃項目(2014BKS021)；河南省教育廳人文社會科學研究重點項目(2016-ZD-062)。

作者簡介：陳偉(1977-)，男，安徽霍邱人，浙江大學公共管理學院博士后，研究方向：公共管理、洪旱災害治理、生態文明建設。

中圖分類號：TV512

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2016)07-0009-09

The Key Determinant for the Success or Failure of the South-to-North Water Diversion Project: Water Quality or Water Quantity

CHEN Wei

(SchoolofPublicAffairs,ZhejiangUniversity,Hangzhou310058,China)

Abstract：At present, all circles of society generally believe that water quality is the key to determine the success or failure of the South-to-North Water Diversion Project (SNWDP). However, the water source area exits many issues such as the water resources shortage, flood and drought disasters, serious soil and water loss and so forth. Moreover, there is the long-term trend of global warming, drought and water shortage. In these cases, the SNWDP will occur systemic risk because water diversion cannot be sustained. Therefore, to realize a power of the SNWDP in the contemporary can really benefit future generations, we should vigorously improve water quantity management work in the construction and operation management of the SNMDP. Furthermore, we should strengthen the comprehensive governance both water quality as the symptoms causes and water quantity as root causes of the SNWDP, and simultaneously actualize a series of measures such as broadening water sources, water saving, pollution control and ecological construction.

Key words:South-to-north water diversion; water quality; water quantity