海洋工程裝備制造業政策研究述評

吳賓，楊一民

(1.中國海洋大學法政學院，山東青島　266100；2.東北大學文法學院，遼寧沈陽　110004)

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海洋工程裝備制造業政策研究述評

吳賓1,2，楊一民1

(1.中國海洋大學法政學院，山東青島266100；2.東北大學文法學院，遼寧沈陽110004)

[摘要]文章首先對公共政策內涵、產業政策內涵進行介紹，并根據官方對海洋工程裝備制造業的界定以及產業政策的內涵對海洋工程裝備制造業政策進行了定義。其次，在相關政策梳理中，發現在當下的政策研究中，政策結構是研究前提，規范化研究方法是研究基礎，稅收政策是研究重點，對外國政策研究多是經驗總結式，對海工政策的專項研究較為缺乏。最后，針對當下政策研究的特點，認為我國海工政策應建立自己獨有的政策結構體系，增加規范化的定量分析，加強對人才政策和科技政策的研究并注重研究的國際視角。

[關鍵詞]公共政策；定量分析；海洋工程裝備制造業①

引言

海洋工程裝備制造業是我國戰略性新興產業和裝備制造業的重要組成部分，其戰略性和外部性需要政府政策的大力扶持。2015年，國家工信部發布《中國制造2025》，標志著我國正式開始由“裝備制造業大國”向“裝備制造業強國”邁進，而海洋工程裝備制造業入選其十大重點發展領域。2016年3月，我國“十三五”規劃草案出臺，海洋工程裝備制造業再次入選“高端裝備創新發展工程”。工信部部長苗圩指出，由于高端裝備制造業是工信部“十三五”期間聚焦的重點領域，今后還會制定一系列的規劃計劃或者政策措施推動重點領域的發展?？梢姰斚聡乙呀浾J清到海工業的重要性并逐漸加強對海工業的政策扶持。因而在這個時期，海洋工程裝備制造業的政策研究對海洋強國的建設以及裝備制造業的戰略性轉型升級具有重要意義。本文總結了國內外關于海洋工程裝備制造業政策研究的文獻與資料，并對相關研究進行了分析與評價。

一、概念界定

(一)公共政策內涵

二戰之前，公共政策學并不被世人所重視，學界并沒有把其當成一門獨立學科去進行研究。直到1951年，由美國政治學家哈羅德·拉德維爾和丹尼爾拉納合著的《政策科學：范圍與方法的新近發展》出版，公共政策學才脫離傳統政治學，成為一門獨立學科。目前，學術界關于公共政策的概念尚無一致意見。國內外學者大致有五種觀點：第一種觀點是計劃論，代表人物是政策科學的創始人拉斯韋爾(1951)，該觀點認為公共政策就是包括目標、策略、方法等的大型計劃。第二種觀點是分配價值論，所謂分配價值，是指在政策系統被輸出的過程中，公共政策實質上起到了一種社會價值分配的作用[1](P120)(戴維·伊斯頓，1999)。第三種觀點是均衡論，均衡論的持有者大部分是西方社會團體，他們認為公共政策是在既定時間，各種利益集團在政治競爭中為了自身利益相互妥協的產物，目的是為了達到既得利益者之間的利益平衡。第四種觀點是選擇論，美國學者托馬斯·R·戴伊就認為，公共政策就是政府選擇該做什么不該做什么。我國臺灣學者張世賢、林水波(2003)有類似的看法，認為公共政策就是政府選擇作為或者不作為的行為。第五種觀點是構成論，這種觀點主要從政策靜態構成來定義公共政策，他們認為公共政策是黨和政府用來引導和規范團體和個人的一系列法律法規、條例、辦法、計劃、通知等的總稱(陳振明，2004)。

對比國內外學者對公共政策內涵的界定，能夠看到顯著差異。從計劃論、分配價值論、均衡論再到選擇論，西方學者對于政策的定義側重在將政策付諸行動的施政過程，偏重于動態表現；而國內學者大部分還是從政策的內容構成上來定義政策，偏重于靜態表現。除此之外，在研究中發現，西方國家的政策普遍包括企業的行業規范等，而我國講政策側重在國家和政府層面。

(二)海洋工程裝備制造業政策內涵

目前，國內尚無對海洋工程裝備制造業政策的統一界定。但是，官方給出了海洋工程裝備制造業的相關定義。2011年，工信部、國家發展改革委員會、科技部、國家能源局聯合下發《海洋工程裝備產業創新發展戰略(2011～2020)》[2]，將海洋工程裝備制造業定義為為海洋能源(特別是海洋油氣資源)開采、勘探、加工、儲運、管理、后勤服務等方面提供大型工程裝備和輔助裝備的產業。

雖然對于海洋工程裝備制造業政策并沒有具體的定義，但對于產業政策的界定學界有較為深入的研究。產業政策的提出最早要追溯到1970年的OECD大會,當時，日本通產省代表在題為《日本的產業政策》的演講中指出產業政策的實質是政府通過對資源配置的控制從而使得相關產業得到資源傾斜，達到推動經濟增長目的的一種手段[3](P44)。國內學者史忠良，何維達(2004)對產業政策的理解與日本通產省有相似之處，他們認為，產業政策是指在社會生產中，以市場調節機制為基礎，政府對相關產業的結構、組織、資金、技術、人才等進行有傾向性的調控，從而實現政府期望的產業發展和經濟增長的政策性手段[4](P34)。

根據上述的產業政策以及海洋工程裝備制造業定義，本文將海洋工程裝備制造業政策定義為以市場調節為基礎，政府通過對為海洋資源提供大型工程裝備和輔助裝備的海洋工程裝備制造業的結構、組織、技術等有傾向性的扶持與調整，從而達到推動海工業發展以及工業經濟增長目標的政策措施。

二、相關政策研究現狀

對于海洋工程裝備制造業政策的研究目前主要分散在對裝備制造業政策、戰略性海洋新興產業政策、海洋開發政策、海洋產業政策等政策的研究過程中，專項政策研究非常罕見，所以，對于相關政策中海工政策的分析提取，以期構建一個獨立的海工政策研究領域，具有重大意義。

(一)政策結構是研究前提

在政策研究初期，學者一般會厘清被研究政策的政策結構，為下一步的深入研究做準備。例如，在對戰略性新興產業政策的研究過程中，不同學者有不同的劃分標準。按時間階段，我國的戰略性新興產業政策可以劃分為前期準備和全面啟動兩個階段(改革雜志社專題研究部，2011)。按政策體系，張嵎喆(2011)等認為戰略性新興產業政策可劃分為產業技術政策、國際合作政策、產業融資政策、稅收政策等幾個方面[5](P6)，而張靜(2014)把海洋戰略性新興產業政策劃分為技術政策、結構政策、布局政策、組織政策四個方面[6](P4)。按政策工具類型，戰略性新興產業政策又可劃分為戰略規劃類、具體措施類、政策支持類和組織保障類等幾種類型(胡賽全，2013)。在對海洋政策的研究過程中，許麗娜(2014)、王剛(2012)等學者在對海洋政策進行分類梳理時，主要從政策層次、政策內容、政策領域、政策主體等四個角度來梳理[7](P9)[8](P12)。于謹凱(2007)對海洋產業政策的劃分與張靜對戰略性新興產業政策的劃分有極大相似，他將海洋產業政策劃分為技術政策、結構政策、布局政策和可持續發展政策四種類型[9](P17)。孫悅民(2013)則把海洋政策看成一個體系，并從政策體系結構、法制體系、政策層次、政策內容、政策過程、歷史借鑒和國際啟示等幾個方面做了研究[10](P38)。

(二)規范化政策研究方法是研究基礎

在理論研究層面，程新章(2011)與胡慧芳(2013)都認為，發展戰略性新興產業的政策應該是基于演化經濟學的政策體系。程新章(2011)從目前國家的實際情況出發并結合全球化的技術發展趨勢，認為從長期看，主流經濟學強調的知識外溢政策體系雖然能暫時使傳統產業得到優化升級，但是，升級的范圍將受到限制。由于其給定的技術變化速度、依賴性的能力構建路徑，將難以從根本上提高中國的產業競爭力并導致中國陷入增長的陷阱[11](P77)[12](P90)。賀俊(2012)則提出了一個具有一般性和自治性的戰略性新興產業理論分析框架，其基本邏輯是，首先，識別影響戰略性新興產業發展績效的主要的經濟型、技術性、制度性要素，然后，對這些要素之間的互相適應性和動態匹配性進行研究，最后，分析總結這些要素主要發生在企業、產業、國家的哪些層次與位置[13](P106)。

在方法論研究層面，韓超(2014)以戰略性新興產業為研究對象，以Heckman的兩部選擇模型為基礎分析地方政府的補貼選擇機制及補貼選擇偏好，結果顯示中央國有企業受到的補貼概率、補貼數量以及補貼程度遠遠低于其他所有制企業，因而得出地方政府在補貼選擇中所有制是重要的考慮因素，地方政府具有顯著的扶持弱者的行為取向的結論[14](P57)。孫蕊(2015)與胡賽全(2013)均選擇了內容分析法對戰略性新興產業政策進行規范分析，孫蕊(2015)通過構建“產業發展維度”和“政策支持維度”的二維分析框架，將政策內容進行編碼并對我國戰略性新興產業政策主題頻數進行統計分析，通過可視化分析，認為我國戰略性新興產業政策具有需求型政策明顯不足、主題聚焦“創新”、目標規劃過溢和等特征[15](P3)。胡賽全(2013)認為我國31個省市的政策工具組合類型主要分為注重政策支持，注重全面發展和注重具體措施三種，并且他把我國戰略性新興產業發展的政策工具體系分為戰略規劃類、組織保障類、具體措施類和政策支持類四類，最后對比分析了3類型省市在4種工具構成要素上的區別[16](P66)。

(三)稅收政策是細分政策研究重點

一方面，在細分政策研究中，人才政策、科技政策、產業集群政策、稅收政策都有涉及，但稅收政策的成果居多。張海星(2008)首先對東北裝備制造業的發展現狀及優劣勢進行分析，然后介紹了歐美工業化發達國家對裝備制造業支持的經驗做法，借鑒其經驗教訓有針對性地提出了振興東北裝備制造業的財稅政策措施[17](P63)。董雷(2013)與卜偉(2008)等人則把分析的重點放在財政稅收政策對裝備制造業創新能力的提升上[18](P15)。而具體到財政固定資產投資和稅收政策兩項政策的對比，張萬強(2015)通過分析認為兩者對裝備制造業的產出都有顯著的政策效應，前者保持持續的正效應，后者保持持續的負效應，而且稅收政策對裝備制造業產出的負效應絕對值高于財政投資政策對裝備制造業產業的正效應的絕對值。

另一方面，財稅政策對企業研發的作用也是當下學界爭論的焦點與核心。在持積極態度的學者中，中船船務總經理王宇航(2012)認為國家安排一定的政策性貸款，對于海工企業參與國際競爭具有重要作用[19](P23)。楊林(2013)也認為關稅政策能夠提升海洋戰略性新興產業的自主創新能力[20](P26)。張萬強(2013)通過研究發現，對不同的投資補貼標的稅收優惠政策具有不同的效率和效應，其中對機械設備及研究開發等新投資的選擇性稅收優惠是富有效率且成本低廉的措施，具有正向效應[21](P86)。在持消極態度的學者中，Mansfield和Switzer等(1985)對加拿大企業進行了實證研究，認為政府減免的稅收要遠遠大于對因此帶來的企業研發收入的增長，即這種政策對于企業增加創新支出沒有實質意義[22](P241)。任曙明(2013)使用1999～2007年中國裝備制造企業的面板數據，利用最前沿的新產業組織實證方法，測算了加成率，認為補貼會隨著數額的增加呈現出邊際效應遞減，補貼每增加1%，通過非生產性成本增加導致的加成率就會下降0.3575個單位，證實并解釋了補貼并未換來裝備制造企業競爭力的提升[23](P118)。在持中立態度的學者中，霍爾曼斯和斯羅維根認為政府對私人的研發補貼水平過高會產生擠出效應，太低則激勵作用不足，關鍵是尋找二者的平衡點。Dominique等人的研究認為，政府對企業的直接補貼政策與稅收減免政策具有相互替代效應，當其中一種政策呈增強趨勢的時候，會降低另一種政策的實施效果[24]。

(四)對國外政策研究多是介紹總結

對于國外海洋工程裝備制造業政策的研究，主要分為政策介紹和經驗總結兩大部分。在政策介紹方面，主要集中在對美國、日本、韓國以及新加坡的海工政策介紹，這些國家普遍海工產業較為發達，而且部分國家的產業環境與中國較為接近，對于中國具有借鑒意義。從1950年至今，美國政府高度重視海洋能源的利用和海洋產業的發展，先后頒布了《全球海洋科學規劃》、《21世紀海洋藍圖》及《美國海洋行動計劃》，這些規范和計劃為日后海洋工程裝備制造業的發展提供了良好的政策基礎[25](徐璐，2014)。相較于美國的海洋發展政策，日本政府對于海工產業政策的制定更具針對性。1997年，日本為了海洋科技的基礎和應用性研究，制訂了《日本海洋開發推進計劃》和《海洋科技發展計劃》，2007年，日本眾議院又通過了《海洋基本法》。在“兩大計劃、一項法案”的基礎上，日本在之后的幾年內連續出臺了《深海鉆探計劃》、《大洋鉆探計劃》、《綜合大洋鉆探計劃》、《海洋高技術產業發展規劃》、《海洋研究開發長期規劃》等多項規劃，為海工產業發展提供了兼具普適性和專一性的政策體系[26](仲雯雯，2011)。而韓國作為國際海工市場的領頭羊之一，韓國政府的海工政策體系同樣為產業提供了良好的發展環境。徐曉麗(2014)就認為，自2012年開始，韓國政府接連發布的《海洋裝備產業發展戰略》、《海洋裝備產業技術路線圖》、《海洋裝備產業發展方案(2013～2017)》等規劃對海洋工程裝備制造業之后的騰飛起到了巨大的推動作用[27](P83)。

在經驗總結方面，國家發改委重大技術裝備協調辦公室(2010)從制定相關法律、財稅減免及優惠、鼓勵技術引進及自主開發、扶植大型企業、產業資金傾斜、注重科技人才等幾個方面分析了韓國發展裝備制造業的政策和措施[28](P34)。王志(2009)在對美國、日本、印度的裝備制造業政策進行分析后，也從立法、自主創新、人才培養、產業傾斜等方面提出了意見建議[29](P46)。孫剛(2006)在對美國、韓國、日本等國的裝備制造業稅收政策進行分析后，重新梳理了我國出臺的各項稅收優惠措施，提出了一攬子并且相互配套的稅收激勵措施，為我國裝備制造業稅收優惠制度的構建提供了借鑒。在與日本裝備制造業政策對比研究中，尹小平、崔巖(2010)發現，目前中國的裝備制造業發展與日本高速經濟增長時期極為相似。一是目前通過對歐美國家的先進技術和資本的引進，仍能夠快速提高自己的產業技術水平；二是國家產業發展進入了工業化中后期階段，產業的快速發展必將為裝備制造業提供巨大的國內市場；三是同為后發國家，政府擔負著推進經濟發展的重任[30](P22)。鄧俊英(2013)通過對美國、日本、韓國等國家的海洋政策比較，得出結論:一是實施基于生態系統的海洋綜合管理已成為沿海國家未來發展的普遍趨勢；二是加強國人對海洋科技和海洋知識的理解有利于更好的貫徹海洋強國戰略和可持續發展觀念[31](P10)。陳俊，同春芬(2009)回顧了美國、日本以及中國海洋政策的發展歷程，并分析了各國最近政策和政策發展趨勢，最后，從理念、政府、科技、倫理與合作五個角度闡述產業政策工具應具備的要素[32](P1)。

(五)對海工政策的專項研究缺乏

雖然國家在新世紀加強了對海工業的政策扶持，尤其在近十內頻繁出臺海工業的指導性政策，但是目前學界對海工業政策的專項研究依然罕見，僅有成果主要停留在對海工政策階段的劃分和海工政策框架的構建兩方面。在海工政策階段劃分上，呂芳華(2013)與侯晚梅(2011)分別對海洋新興產業政策和海洋開發政策做了階段性研究，兩者對海洋政策的劃分基本上采取了一致的時間節點。即以改革開放、21世紀為兩個節點劃分為改革開放前、改革開放到20世紀末期、21世紀后三個階段。兩位學者認為，在改革開放前，國家百廢待興，國際形勢較為嚴峻，因而新中國的海洋觀念和海洋政策主要側重于海防方面，國家的海洋政策中基本上沒有海洋開發的相關信息。在改革開放到21世紀末這個階段，我國開始關注海洋資源開發并逐漸建立了基本的政策體系。1982年的第五屆全國人大五次會議明確要求積極開展海上石油的勘探和開發，這被侯晚梅(2011)看成是最早的海洋裝備制造業的政策雛形。從21世紀開始，國家逐漸重視對海洋能源的開發和利用，并把發展海洋工程裝備制造業提升到戰略強國的高度，開始構建全方位、多層次的海工政策體系[33][34](P1)。在對海工政策框架構建上，現有的研究對其劃分較為簡單，呂芳華(2013)在把海洋新興產業發展政策分為國家海洋戰略、國家層面的產業發展政策和地方層面的產業發展政策；郭越(2012)也在其文章中把海洋工程裝備制造業的政策支持分為國家層面和地方層面[35](P20)。

三、對當前海洋工程裝備制造業政策研究的評價

總體上看，當前國內海洋工程裝備制造業政策未被作為產業政策或海洋政策的分支學科加以研究，對海洋工程裝備制造業政策的專項研究幾乎處于空白狀態?，F有的研究成果主要是對于裝備制造業政策、戰略性新興產業政策、海洋產業政策普適性的政策結論。如果海洋工程裝備制造業政策長期從屬于裝備制造業政策、戰略性新興產業政策、海洋產業政策等領域，會受到極大的束縛，難以形成一個獨立體系的研究學科。因此，應把海洋工程裝備制造業政策作為產業政策或海洋政策的分支學科加以研究，采取成熟的公共政策學和產業政策學理論和方法探討海工業政策問題。

在理論層面上，由于諸多研究缺乏理論指引，因而部分研究觀點缺乏理論支撐，難以做出精確的結論和判斷。政策分析的理論體系是政策研究的前提，沒有自身的政策分析理論體系，便無法開展有價值的研究工作。因此，我們要探究適合中國海工產業的政策理論體系。對于海工政策體系，可以借鑒戰略性新興產業、海洋產業政策的現有研究成果。而對于海工政策分析理論體系，既要關注政策制定、政策執行等各個階段的理論與實踐問題，也要關注海工政策自身的特殊性問題。

在方法論層面上，規范的定量分析技術與方法主要集中在對戰略性新興產業政策的研究，罕見于裝備制造業政策與海洋產業政策。即便是在戰略性新興產業政策研究領域，定量研究方法也不夠系統與全面。其直接后果是當前海工政策研究結果較為空泛，可操作性不強。政策的研究不能僅停留在政策描述與宏觀政策研究階段，應該從具體的政策制定、政策執行等規范的分析面入手，通過文本的實證與量化研究，借鑒相關學科的理論與發展，從微觀的細微政策領域展開探討。只有如此，才能形成該領域特色的研究方法與研究技術，為整個學科的研究打下堅實的基礎。

在細分政策層面上，稅收政策的研究較為完善，但是技術政策、人才政策等政策的研究較為缺乏。在當前的技術政策研究中，政策分析的學者對于海工技術的基本常識較為缺乏，而對海工技術有深入研究的學者不懂得政策的規范分析與量化。此外，即便是技術研究型學者，由于行業調研的缺乏，對自身就職以外的海工企業與機構的核心技術也缺乏了解。即便了解到，由于海工業事關國土安全，也很難寫入文獻，而對人才政策的研究則更為缺乏。海工技術與海洋人才是我國海洋強國戰略的重要武器，加強技術與人才政策的研究，更有利于我國突破海工業發展的屏障，盡早趕超海工業第二梯隊。

在國外研究層面上，海洋工程裝備制造業政策研究缺乏國際視角，有待進一步深化。現有的國外相關政策研究基本上是總結發達國家產業政策的相關經驗，并提出中國裝備制造業或海洋產業發展的政策建議。研究方法多局限于定性分析與經驗分析，使得已形成的結論大多依靠主觀判斷與經驗總結。海工業是全球性產業，訂單與市場全球共享，外國產業的相關指標與中國產業現狀有極高的比較價值[36](P69)。用規范的實證與量化分析方法對外國海工業指標進行度量，更有利于我們清晰地認識中國裝備制造業在國際上所處的地位，找到與海洋工程裝備制造業強國之間的發展差距。

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[責任編輯：郭震旦]

[收稿日期]①2016-05-10

[基金項目]國家科技部軟科學研究計劃項目“裝備制造業產業技術政策研究”(項目編號：2012GS4D078)階段性成果。

[作者簡介]吳賓(1974-)，男，陜西洛南人，中國海洋大學法政學院公共管理系副教授，東北大學公共管理博士后，主要從事海洋公共政策研究；楊一民(1992-)，男，山東濟寧人，中國海洋大學法政學院公共管理系研究生，主要從事海洋公共政策研究。

[中圖分類號]F426.4

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-7077(2016)04-0130-06