我國城鎮化若干問題研究

周青瑩

(安徽大學法學院，安徽合肥　230601)

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我國城鎮化若干問題研究

周青瑩

(安徽大學法學院，安徽合肥230601)

[摘要]我國城鎮化面臨著質量低下、環境污染嚴重、規劃混亂和交通落后等諸多問題。對此，政府應當樹立城鎮化與工業化協同發展理念，引導經濟資源均衡分布，合理規劃城市布局，實現資源優化配置。建立完善的城市環境空間規劃制度和嚴格的環境考核監管機制，解決環境污染問題；完善相關立法，確保城鎮化法治化推進；發展多元化的集約型城市群的交通方式，建立綠色交通，緩解交通壓力。

[關鍵詞]城鎮化；環境；規劃；交通

城鎮化是伴隨著工業化擴張、農村人口向城鎮集中的社會發展過程，是現代文明國家社會發展的必然趨勢。近年來，我國城鎮化高速度的發展，截止2013年，城鎮人口增加到7.3億人，城鎮化率提升至53.7%。雖然我國城鎮化成績顯著，但是我國城鎮化存在政府意志主導、資源環境承載能力不匹配、法律規制不健全、交通壓力過大等問題，這些問題嚴重影響了城鎮的質量。

一、城鎮化形成過程

相比較我國城鎮化歷史進程，西方發達國家的城鎮化經歷了一個漫長的發展過程，雖然其城鎮化率可達80%，但是從同等程度的城鎮化水平來看，我國發展所耗的時間比西方發達國家發展所耗的時間要少的多。其原因就是政府的強勢推進，因此，我國城鎮化呈現出“被動城鎮化”特點，這也是我國城鎮化區別于發達國家城鎮化的一個要點。我國的城鎮化是政府主導下進行的城鎮化，很多地方政府為了塑造政績，大規模搞城市建設，在短時間內迅速擴張城市面積。與我國城鎮化不同，歐美城鎮化是自然的城鎮化，其形成主要依靠工業化和農業現代化的動力，城市發展需要工業作支撐，而工業的發展需要配備大量外來人口，尤其是來自于農村的外來人口，城市為這些外來農村人口提供了大量的工作機會，使其漸漸融入城市，并最終定居形成城市居民。由此看出，歐美城鎮化是以城市發展自然吸納外來人口定居方式發展起來的。

學界關于城鎮化形成方式的討論很多。有學者認為，城鎮化應當任其自然形成，政府不應加以干預，建議中國發展城鎮化應當效仿歐美國家的自然城鎮化模式，政府應當遵循社會發展的客觀規律，收斂自己的權力，避免行政強制干預帶來“土地城鎮化”超前的社會問題。但近年來，有些學者對這種自然城鎮化提出了質疑，他們認為，城鎮化是大型的社會變遷，如果沒有政府干預，可能會導致無序的城鎮化，病態的城鎮化。對此，筆者認為，對于城鎮化的形成方式，我們應當既要求城鎮化貼近于自然形成，又要要求政府積極地對城鎮化適當干預和引導。日本在發展城鎮化時，沒有放任其自然發展，而是考慮到日本地少人多、資源匱乏的基本國情，積極采取干預政策，引導資源合理利用，確保以較小的環境和社會代價獲得最高的城鎮化成果。因為，經濟資源的配置是以效率為目標，在沒有外力的干預下，其只會本能地向大城市集中。如果我們一味地要求自然形成的城鎮化，那么就不可避免大部分經濟資源向大城市盲目集中的現象發生，這樣一來會進一步加劇當前城鎮化發展的不均衡。此外，城鎮化最終實現還需要依靠政府的行政權力適當的介入引導和行政改革成果的惠及。由于我國土地所有制的原因，大規模的城鎮建設需要行政權力的介入，否則各種征地、拆遷工作無法進行，城鎮規劃陷入無序狀態；經濟資源的均衡分布離不開行政政策的引導，缺乏良性的行政政策的指引會導致城鎮化發展的結構性病態；要實現“人口的城鎮化”和“土地城鎮化”相同步還需要政府加大改革力度，如戶籍制度改革。因此，發展我國城鎮化，應當遵循社會發展的客觀規律，貫徹城鎮化發展新理念，確保城鎮化與工業化協同發展；同時，政府要發揮積極干預作用，引導經濟資源均衡分布，合理規劃城市布局，實現資源優化配置。

二、城鎮化帶來的環境問題

隨著城鎮化被強勢推進，其在帶來了社會的現代化的同時也衍生爆發出各類環境問題，資源環境在城鎮化進程中面臨著嚴重的形勢。首先，資源過渡消耗。我國城鎮化正處于一個快速發展的時期，其外在表現為對空間需求不斷擴大，“攤大餅”式的造城運動導致了土地資源承受巨大壓力，森林資源遭受嚴重破壞。城鎮化直接導致城鎮人口的過渡集中，過渡集中的人口對城市資源的消耗日益增大，很多城市出現了資源短缺的情況。其次，環境污染嚴重。城鎮化總是伴隨著工業化發展而發展，而那些高能耗、高污染的企業所產生的工業廢氣、廢水、廢渣已造成嚴重的大氣污染、水污染和土壤污染，危害到城市居民的人身健康。再次，城鎮化的大建設對環境造成很大的破壞，各類開山填湖開發房地產行為已對當地的生態環境系統造成不可逆轉的損害后果。最后，城鎮垃圾造成的環境的二次侵害。由于城鎮人口的增多，不斷攀升的城鎮垃圾增加了城鎮負荷，這些污染排放量已經突破了城鎮區域正常的生態系統容量。

分析目前我國城鎮化進程中的環境現狀，總結原因如下：第一，缺乏嚴格的環境空間管制措施。“在快速發展的城鎮化進程中，由于缺乏嚴格的環境空間管制措施，出現了城鎮建設不斷擠占生態空間，城鎮和工業園區建設布局影響飲用水、大氣環境等格局性環境問題”[1](P24)；第二，中小城鎮環境保護基礎設施建設非常落后。很多中小城鎮基礎薄弱，為了推進城鎮化，其盲目引進高能耗高污染產業，但對達標治污資金投入又嚴重不足，各類環保基礎設施建設明顯滯后；第三，環保觀念薄弱與環境執法能力偏弱，由于缺乏環保科普教育，民眾環保意識比較薄弱，尤其是在新進城的農民工這一群體，其戶籍、教育、住房等基本社會保障都無法保證，更談不上環保意識了。由于民眾環保意識薄弱，對環保重視不夠，時常發生污染環境行為。另外，環境執法能力偏弱，尤其是環境執法遇到各類城建項目時，環境執法難免會退卻，這也就給環境污染留下了空間；第四，政府怠于作為。地方政府對城鎮化理念的理解還是停留在不停建設之上，因此，對城鎮化所面臨的環境問題持漠視的態度。同時，經濟政績更是助漲了地方政府大肆建設的熱情，環境保護更是淪為GDP持續提升的墊腳石。

為了緩解和避免城鎮化過程中環境問題，首先，建立完善以城市環境總體規劃、城市生態保護紅線等為代表的環境空間規劃制度，合理規劃城鎮布局，嚴格保護生態環境，提高資源利用率；其次，建立嚴格的環境考核監管機制。廢除“GDP至上”的考核機制，引入環境保護考核監管機制，把資源能源的消耗、環境侵害納入城鎮化發展評價體系，迫使政府在推進城鎮化過程中注重資源的集約利用和生態環境的保護；再次，引入和發展綠色產業。完善綠色建筑標準及認證體系，改變傳統的粗放型城鎮化發展模式，堅決淘汰高耗能、高污染產業，大力發展綠色產業，以綠色產業帶動城鎮化發展；最后，加強環境保護宣傳工作，貫徹和落實“集約、綠色、低碳”的新型城鎮化理念，為城鎮化過程中出現的資源環境問題提供人口素質基礎。

三、城鎮化立法規制問題與法治化問題

從城鎮化高度發達國家的城鎮化發展歷程來看，完備的法律體系是保證城鎮化持續發展的法治基礎。這個法律體系范圍非常廣泛，包括環境資源保護法、行政許可法、稅法、房地產法等多個部門法。[2](P90)

在城鎮化規劃立法規制和法治化方面，雖然我國已頒布《城鄉規劃法》，但其偏重于對規劃的編制和實施的調整，對城市規劃的行為的規制和制約明顯不足，這也導致了當前的城鎮規劃混亂，城鎮空間布局不合理的現狀。因此，在城鎮化發展的進程中，我們不僅需要注重規劃的編制和實施，還需要加大對城市規劃行為的制約。由于各個地方具體情況不一，因此在城鎮化發展規劃立法上應當體現一定的層級，以便結合地方特色合理編制城鎮規劃。各地方根據自己地方特色合理科學構建并優化城鎮化格局，實現各城鎮均衡發展。

在城鎮化土地管理立法規制和法治化方面，需要完善土地管理立法，彌補當前城鎮化過程中遭遇有關土地管理的法律漏洞。現行城鎮化對土地的需求利用存在以下問題，土地集約利用程度低，農地恣意侵占現象嚴重，失地農民征地補償低，嚴重侵害農民利益，城鎮外來農村人口聚集導致農村宅基地和房產的大量空置，造成巨大浪費。因此，在城鎮化土地管理立法問題上，一方面要完善土地征收監管制度。縮小城鎮化征地范圍，防治土地征收范圍寬泛導致農地的恣意侵占，提高有限土地資源的集約利用。提高城鎮化土地征收補償標準，使城鎮化的紅利公平惠及所有農民。完善城鎮化征地程序，避免城鎮化過程出現強拆流血事件等新的社會矛盾；另一方面，完善城鎮化土地集約利用制度。嚴格監管城鎮化發展中建設用地，對閑置達到一定期限的土地，政府應當強制收回。完善農地流轉制度，肯定宅基地及其房產流轉的合法性，加大對農民財產權益的保障。此外，完善土地監督檢查制度和違法責任的承擔，確保城鎮化過程中各項土地立法認真得到貫徹和落實，實現土地城鎮化的法治化。

城鎮化綜合承載能力立法亟需完善。城鎮化綜合承載能力內涵豐富，包括資源環境承載能力，社會公共服務承載能力和社會管理承載能力等等。由于城鎮的承載能力有限，隨著城鎮化擴張，各類社會矛盾已不斷沖擊城鎮的承載力的最大限，加之現行城鎮化綜合承載能力立法明顯不足，造成了城鎮疲態運行。例如，人口過渡集中造成資源粗放利用和快速消耗，“土地城鎮化”的造城運動對當地生態環境造成嚴重的污染和破壞，城鎮化超前發展導致相關產業的有力支撐的缺乏，等等。為了解決城鎮承載量過大的困境，需要通過立法的形式，嚴格保護城鎮綜合承載能力，保障城鎮在良性范圍內運行。完善環境資源保護方面立法，嚴格控制城鎮化的擴張對生態空間的擠壓。健全公眾舉報監督機制，鼓勵廣大群眾檢舉各類污染和破壞環境的城鎮建設項目。落實環保部門行政責任，保障其環評行政行為不受外力干擾，獨立完成。科學引入相關產業，建立產業環境影響等級制度，確保相關產業的引入在推動城鎮化發展的同時，其對環境的影響不得超出城鎮的環境承載能力。完善社會保障方面立法。打破城鎮外來人口的落戶限制，建立科學流動人口積分制度，合理設置積分，避免其淪為人才吸引制度。破除與戶籍相掛鉤的各種社會福利，確立社會基礎資源和基礎公共服務均等共享，保障城市紅利惠及所有常住人口；完善社會管理立法。政府應當支持社會力量加入社會事務的管理，合理劃分社會組織的權責，形成科學的社會管理機制，確保城鎮化擴張過程中存在的各類問題有序合理得到解決。

四、城鎮化進程中的交通問題

交通在城鎮化發展中扮演重要角色，城鎮的發展離不開交通的支持和引導。其表現主要體現在以下幾個方面：第一，交通是城鎮化推進的前提條件。城鎮化的發展需要相關產業的充實，而交通則是吸引產業駐入的一個重要因素，交通條件好的城鎮較交通條件一般的城鎮，其吸引投資的能力強，因而良好的交通條件對城鎮化建設具有推動作用；第二，交通是“人口城鎮化”的重要動力。[3](P26)城鎮交通是城鎮公共服務的一部分，便捷、安全、綠色的交通條件能夠提升城鎮的宜居水平，對人口的聚集具有很大的吸引力；第三，交通規劃直接影響城鎮布局。城鎮的布局往往是通過道路的分割才能完成，所以，合理的交通規劃是城鎮規劃的基礎；第四，城鎮化發展離不開交通運輸的保障。城鎮化擴張與經濟繁榮是分不開的，經濟的增長必然導致國際、區際、城際、城鎮的客貨運輸需求的增長，發達的交通路線和完善的交通基礎設施是滿足城鎮化對運輸需求的前提；第五，交通建設是城鎮化建設的重要組成部分[4](P21)，因此，交通建設和城鎮化建設具有相同的限制性要求。

現行城鎮化交通存在諸多問題，如，中小城市交通條件較大城市的交通條件明顯落后，一定程度上影響了中小城市向外發展城鎮化的進程；交通規劃不合理，區際、城際、城鎮內部交通網絡混亂，造成城市交通擁擠不堪；交通設施建設存在巨大浪費，重復建設現象比較嚴重；交通設施的建設對土地的資源需求量提升和對自然環境和人文景觀的破壞加重。解決這些問題需要從交通建設方面入手，構建一整套交通建設體系。在區際交通建設方面，清晰認識全國區際交通網絡在城市群之間聯系的重要作用，僅僅抓住“兩橫三縱”為主體城市化交通戰略格局，合理規劃和完善相關區際交通網絡，密切聯系城市群之間的關系。同時，針對區域城鎮化發展不同步現狀，在各個區域建立與其城鎮化程度相協調的交通條件，但是考慮到全國城鎮化協調發展，可以適當對城鎮化發展相對落后的區域超前建設對外的交通網絡，以縮小城鎮化區域差距；對于城市群的交通建設，需要清晰認識城市群交通網絡對加強城市間聯系的重要性，從加強城市間的交通聯系角度出發，發展集約型城市群交通方式。因為隨著城鎮化的發展，使得高速公路等交通運輸方式不堪重負，需要發展多元化的集約型城市群的交通方式才能滿足城市群的運輸需求。城際鐵路是未來城市群交通建設的發展方向，是發展集約型城市群交通運輸方式的最佳選擇，但其建設需要一定的城鎮化資本的積累。城際鐵路的建設在未來的城鎮化高度發達之際將成為公共交通主導的出行模式，避免現行交通方式衍生的道路擁擠窘境；推進中小城鎮交通條件的改進工作。目前，我國中小城市的交通條件相當落后，尤其是中西部地區的小城鎮，其經濟基礎比較薄弱，交通條件差，嚴重阻礙了城鎮化的發展。改善這些中小城鎮的交通條件需要根據城鎮的經濟總量和人口規模合理構建城鎮交通條件建設標準。“5萬人以上的城鎮保證一條高等級公路連接，縣級以上行政區和10萬人以上的城市盡可能保證有兩條高等級公路相連接”[5](P12)。提升市內交通的通暢、通達，重點發展公共交通，結合自身城市特點，建設宜居城市交通，縮小城市交通基本公共服務與大城市的差距，提高中小城市的吸引力；構建大城市多層次的公共交通體系，重點發展和完善公交系統，建設公交專用道，提高公交能力、覆蓋面與可達性。根據城市特點和運輸需求，有計劃地建設運載量大、快捷的交通方式，如地鐵。此外，建立科學的路權劃分制度，有條件地限制小汽車的使用，有效治理城市擁堵難題。

建設和發展綠色交通。樹立節能環保的交通建設理念，交通設施建設盡可能在現有基礎上擴建改造，必須新建的交通設施必須最大程度利用既有的交通走廊，避免造成新的資源的浪費，嚴格控制交通運輸線的走向，禁止穿越禁止開發區域，避免對人文景觀和生態系統的分割。鼓勵和支持綠色出行，提供專門綠色交通服務，以降低城市交通壓力和減少交通污染。

參考文獻

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[責任編輯：郭震旦]

[中圖分類號]D912

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-7077(2016)03-0132-04

[作者簡介]周青瑩(1991-)，女，安徽樅陽人，安徽大學法學院2014級經濟法學碩士，主要從事經濟法研究。

[收稿日期]①2016-03-16