增減掛鉤中地方政府意志與農(nóng)民意愿不協(xié)調(diào)的原因及建議

張飛 孔偉

摘要：地方政府意志與農(nóng)民意愿不協(xié)調(diào)是目前增減掛鉤政策實(shí)施過程中的突出問題。從博弈論視角解釋地方政府意志與農(nóng)民意愿不協(xié)調(diào)的成因，認(rèn)為增減掛鉤對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)生活影響較大、地方政府從增減掛鉤中獲得收益較大、地方政府違規(guī)增減掛鉤行為的成本較小是兩者不協(xié)調(diào)的主要原因。應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)民自愿原則，提高農(nóng)民對(duì)增減掛鉤影響的承受能力；加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與豐富地方政府政績(jī)考核內(nèi)容，以減少地方政府從增減掛鉤中獲得的收益；完善增減掛鉤中地方政府行為約束機(jī)制。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；地方政府意志；農(nóng)民意愿

中圖分類號(hào)： F301.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：

文章編號(hào)：1002-1302（2016）08-0572-04

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策（簡(jiǎn)稱增減掛鉤政策）是近年來社會(huì)關(guān)注度較高的土地政策之一，尤其是一些地方政府在增減掛鉤實(shí)踐中，不尊重農(nóng)民意愿，將自己的意志強(qiáng)加于農(nóng)民，造成農(nóng)民權(quán)益受損，引起了社會(huì)各界對(duì)增減掛鉤政策的質(zhì)疑。如何協(xié)調(diào)地方政府意志與農(nóng)民意愿是增減掛鉤政策實(shí)施過程中必須解決的問題之一。地方政府是增減掛鉤政策的具體實(shí)施者，農(nóng)民是增減掛鉤政策的實(shí)施對(duì)象，只有既體現(xiàn)地方政府的意志，又尊重農(nóng)民的意愿，增減掛鉤政策才能順利推進(jìn)。因此地方政府行為與農(nóng)民行為自然成為增減掛鉤政策研究的重點(diǎn)。對(duì)于地方政府行為，學(xué)者們主要從行為傾向[1-3]、政策異化[4-6]、央地博弈[7-9]等視角進(jìn)行研究，認(rèn)為地方政府對(duì)增減掛鉤政策持積極態(tài)度，將其看作是獲得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的新途徑；增減掛鉤政策及相關(guān)制度政策缺陷使得地方政府在政策實(shí)施過程中很容易異化政策；增減掛鉤政策是央地博弈的產(chǎn)物，在政策實(shí)施過程中也存在博弈。對(duì)于農(nóng)民行為，學(xué)者們主要從農(nóng)民意愿及影響因素[10-13]、保障農(nóng)民權(quán)益[14-16]等視角進(jìn)行分析，認(rèn)為目前農(nóng)民意愿存在差異性；政策實(shí)施過程中普遍存在農(nóng)民權(quán)益受損現(xiàn)象；需要引導(dǎo)增減掛鉤由“政府主導(dǎo)”向“政府引導(dǎo)”轉(zhuǎn)變，建立科學(xué)的公眾參與機(jī)制，建立嚴(yán)格的農(nóng)民利益保障監(jiān)督機(jī)制。綜上，現(xiàn)有研究有助于人們了解增減掛鉤中地方政府意志與農(nóng)民意愿，但大多從靜態(tài)角度分析增減掛鉤中地方政府的意志與農(nóng)民的意愿，割裂了二者之間的互動(dòng)關(guān)系。實(shí)際上，增減掛鉤實(shí)施過程是各利益主體為達(dá)到各自目標(biāo)不斷博弈的過程。因此，本研究試圖從地方政府與農(nóng)民博弈的視角來解釋目前增減掛鉤中地方政府意志與農(nóng)民意愿不協(xié)調(diào)的成因并提出相應(yīng)建議，以期為完善增減掛鉤政策提供理論依據(jù)。

1增減掛鉤政策對(duì)于地方政府與農(nóng)民的效用

1.1增減掛鉤政策的實(shí)質(zhì)

根據(jù)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，所謂增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論看，增減掛鉤政策實(shí)質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的一種形式。

土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移是指將一塊土地進(jìn)行非農(nóng)開發(fā)的權(quán)利，通過市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)移到另一塊土地上。如果把在某個(gè)地塊上進(jìn)行如非農(nóng)業(yè)開發(fā)之類的權(quán)利稱為土地發(fā)展權(quán)，那么土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移之后，發(fā)展權(quán)在轉(zhuǎn)出地塊上作廢，而在接受地塊上可以與其已有的發(fā)展權(quán)累積[17]。增減掛鉤實(shí)質(zhì)就是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的一種形式，是將遠(yuǎn)郊農(nóng)村建設(shè)用地的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移到近郊地區(qū)具有開發(fā)價(jià)值的地塊。只不過增減掛鉤中土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移一般由政府主導(dǎo)，而不是市場(chǎng)主導(dǎo)。增減掛鉤升級(jí)版——地票交易則更加突出土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的本質(zhì)，所謂“地票”實(shí)際上就是農(nóng)村建設(shè)用地主要是宅基地發(fā)展權(quán)的貨幣化形式。

1.2增減掛鉤政策對(duì)于地方政府的效用

1.2.1增減掛鉤政策是地方政府獲得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的新途徑20世紀(jì)90年代中期以來，土地逐漸成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“啟動(dòng)器”與“發(fā)動(dòng)機(jī)”。土地的寬供應(yīng)和高耗費(fèi)保證了高投資，壓低地價(jià)的低成本供地保障了高出口，以土地的招商引資推進(jìn)了高速工業(yè)化，土地出讓收入和土地抵押融資助推了快速城鎮(zhèn)化，由此形成了獨(dú)特的“以地謀發(fā)展”模式[18]。在這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，土地要素投入數(shù)量與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度直接相關(guān)。為了實(shí)現(xiàn)任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度最大化，一些地方總是千方百計(jì)地加大土地要素的投入，但是地方政府加大土地要素投入受到中央政府的嚴(yán)格控制，只有擁有新增建設(shè)用地指標(biāo)，地方政府才能擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。而增減掛鉤政策為地方政府獲得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，加大土地要素投入提供了一條新途徑，即只要將農(nóng)村地區(qū)宅基地整理復(fù)墾為耕地，就可以獲得一定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。因此，現(xiàn)實(shí)中地方政府大多有積極性實(shí)施增減掛鉤政策。

1.2.2增減掛鉤政策是地方政府完成耕地保護(hù)任務(wù)的新渠道保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策，各級(jí)地方政府都有一定的耕地保護(hù)任務(wù)。但是，隨著工業(yè)化、城市化發(fā)展，各地不可避免要占用一定數(shù)量的耕地，按照我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策，占用多少耕地必須同時(shí)補(bǔ)充多少耕地。隨著我國(guó)耕地后備資源越來越少，農(nóng)地整理的潛力越來越小，各地耕地占補(bǔ)平衡越來越困難。而增減掛鉤政策要求將農(nóng)村宅基地整理復(fù)墾為耕地，不僅可以幫助地方政府獲得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，也可以幫助地方政府完成耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)。

1.2.3增減掛鉤政策是地方政府促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新抓手目前，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展主要表現(xiàn)在城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)村地區(qū)的投入，增加農(nóng)民收入等方面。增減掛鉤政策，一方面可以通過向農(nóng)村返還土地增值收益，直接增加農(nóng)民收入；另一方面也可以通過整合涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付資金及引導(dǎo)社會(huì)資金，實(shí)現(xiàn)耕地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)村地區(qū)的投入，提高投入使用效率，間接增加農(nóng)民收入，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

1.3增減掛鉤政策對(duì)農(nóng)民的效用

1.3.1增減掛鉤政策可以改善農(nóng)民的居住生活條件長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)布局散亂，基礎(chǔ)設(shè)施配套差，居住環(huán)境比較惡劣。而增減掛鉤通過農(nóng)村居民點(diǎn)整理，在土地利用規(guī)劃控制下，可以在一定程度上改變農(nóng)村居民點(diǎn)布局散亂的特點(diǎn)；同時(shí)，農(nóng)民集中居住可以降低公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本，返還的土地增值收益則為公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了資金。因此，增減掛鉤政策可在一定程度上改善村容村貌，完善配套設(shè)施，提高農(nóng)民的居住生活條件。

1.3.2增減掛鉤政策可以提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件多年以來，我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入一直不足，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施普遍落后、老化陳舊，很難對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供持續(xù)的保障和促進(jìn)作用。增減掛鉤一方面可以通過整合涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付資金及引導(dǎo)社會(huì)資金，加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度；另一方面可以通過土地整治，使耕地集中連片，從而提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

2增減掛鉤中地方政府意志與農(nóng)民意愿不協(xié)調(diào)的博弈論解釋

2.1增減掛鉤中地方政府與農(nóng)民之間的博弈關(guān)系

從長(zhǎng)期來看，地方政府獲得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，保護(hù)耕地，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件是一致的，但具體到某個(gè)增減掛鉤項(xiàng)目中，地方政府與農(nóng)民存在博弈關(guān)系，他們博弈的內(nèi)容主要集中在用地指標(biāo)及收益分配方面。

在一個(gè)具體的增減掛鉤項(xiàng)目中，整理復(fù)墾出來的耕地?cái)?shù)量是固定的，因此，如果地方政府獲得掛鉤指標(biāo)越多，則農(nóng)民安置居住點(diǎn)用地、農(nóng)村發(fā)展用地則越少，可能無法改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。掛鉤指標(biāo)產(chǎn)生的收益，如果地方政府獲得較多，則農(nóng)村農(nóng)民就獲得較少，農(nóng)民改善生產(chǎn)生活條件也就無法實(shí)現(xiàn)。地方政府與農(nóng)民之間博弈狀況決定了一個(gè)增減掛鉤項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效應(yīng)。總體而言，目前地方政府在兩者博弈中占據(jù)了主導(dǎo)地位，地方政府的意志更容易實(shí)現(xiàn)。

2.2增減掛鉤中地方政府與農(nóng)民之間博弈模型的構(gòu)建

2.2.1基本假設(shè)為了簡(jiǎn)化模型，本研究作出以下假設(shè)：（1）本模型只有2個(gè)參與人，即地方政府與農(nóng)民，并認(rèn)為這兩者都是人格化的理性的個(gè)體，行為的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)自身效用最大化；（2）地方政府在增減掛鉤中的目標(biāo)主要有獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、保護(hù)耕地及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，而農(nóng)民的目標(biāo)主要是改善生產(chǎn)生活條件；（3）信息是完全的，即博弈雙方——地方政府與農(nóng)民相互對(duì)對(duì)方的特征、行動(dòng)規(guī)則及效用函數(shù)有準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。

2.2.2博弈機(jī)制本博弈為2個(gè)階段的動(dòng)態(tài)博弈（圖1）。

階段一是地方政府在既定的制度供給下，作出自己的行動(dòng)選擇，以使在最終的博弈均衡結(jié)果下自身效用最大化。在此階段，地方政府可選擇的行動(dòng)有2種，其一為不統(tǒng)籌，即盡量減少農(nóng)民安置居住點(diǎn)用地、農(nóng)村發(fā)展用地?cái)?shù)量，沒有將掛鉤指標(biāo)產(chǎn)生的收益返還給農(nóng)村地區(qū)；其二為統(tǒng)籌，即充分考慮農(nóng)民安置居住點(diǎn)用地、農(nóng)村發(fā)展用地需求，將掛鉤指標(biāo)產(chǎn)生的收益返還給農(nóng)村地區(qū)。如果地方政府選擇“統(tǒng)籌”策略，此博弈結(jié)束。

階段二是農(nóng)民在地方政府選擇“不統(tǒng)籌”策略之后，作出自己的行動(dòng)選擇，以實(shí)現(xiàn)自身效用最大化。在此階段，可選擇的行動(dòng)有2種，即合作與抵制。

此博弈為完全信息動(dòng)態(tài)博弈，需要運(yùn)用逆向歸納法求解。

2.4.1增減掛鉤對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)生活影響較大首先，增減掛鉤改變了農(nóng)民的居住方式。增減掛鉤之前，農(nóng)民大多是一戶一院，空間寬敞；增減掛鉤之后，農(nóng)民大多住上高樓，活動(dòng)空間大大縮小。其次，增減掛鉤影響農(nóng)民的收支狀況。增減掛鉤中，農(nóng)民舊宅被拆除，會(huì)獲得一定的補(bǔ)償，但同時(shí)需要購(gòu)買新宅；新宅一般為高樓，這種居住方式將使農(nóng)民喪失庭院經(jīng)濟(jì)，同時(shí)增加物業(yè)管理費(fèi)和日常支出等。再次，增減掛鉤會(huì)削弱農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性。增減掛鉤之后，一般會(huì)存在安置居住點(diǎn)離承包地較遠(yuǎn)，農(nóng)具無處存放，開墾出來的耕地?zé)o法耕種等問題，這些都會(huì)削弱農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性。

綜上，增減掛鉤對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)生活影響較大，如果地方政府在政策實(shí)施過程中不注重保護(hù)農(nóng)民利益，極容易出現(xiàn)農(nóng)民換房成本過高、安置居住點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施不完善、農(nóng)民生活不方便等現(xiàn)象，即S21-S22值較大。

2.4.2地方政府從增減掛鉤中獲得收益較大20世紀(jì)90年代我國(guó)就提出要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，但是時(shí)至今日，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)晕慈〉酶拘酝黄疲?jīng)濟(jì)發(fā)展仍然主要依靠生產(chǎn)要素的大量投入，而不是生產(chǎn)要素利用效率的提高。而增減掛鉤可以為地方政府提供土地和資本2個(gè)重要的生產(chǎn)要素。因此，增減掛鉤可以為地方政府帶來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入增加等。不注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的增減掛鉤行為可以給地方政府帶來更多的土地、資本投入，從而使地方政府獲得更快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及其帶來的政績(jī)，即E12-E11值較大。

2.4.3地方政府不統(tǒng)籌增減掛鉤行為的成本較小地方政府實(shí)施不統(tǒng)籌增減掛鉤行為的成本主要包括額外實(shí)施成本與中央政府的懲罰。地方政府不統(tǒng)籌增減掛鉤行為有可能受到農(nóng)民的抵制，從而需要付出額外的實(shí)施成本。額外實(shí)施成本的大小主要取決于農(nóng)民利益受損程度、農(nóng)民組織程度、當(dāng)?shù)匚幕纫蛩?。由于這些因素具有區(qū)域差異性，因此額外實(shí)施成本具有區(qū)域差異性。但總體而言，目前由于地方政府力量過于強(qiáng)大，農(nóng)民組織程度較低以及增減掛鉤程序不嚴(yán)密，大多數(shù)地方的額外實(shí)施成本較小。對(duì)于地方政府不統(tǒng)籌增減掛鉤行為，中央政府并沒有明確具體的懲罰程序與措施，僅是叫停，進(jìn)行整頓、規(guī)范和限期整改。除非是發(fā)生群體事件、惡性事件，否則不會(huì)處罰地方政府官員。再加上信息不對(duì)稱、運(yùn)動(dòng)式治理方式，致使地方政府不統(tǒng)籌增減掛鉤行為并不能都被中央政府及時(shí)發(fā)現(xiàn)。因此，總體而言中央政府對(duì)不統(tǒng)籌增減掛鉤行為的懲罰并不高。綜上，地方政府實(shí)施不統(tǒng)籌增減掛鉤行為的成本較小，即C1值較小。

3協(xié)調(diào)增減掛鉤中地方政府意志與農(nóng)民意愿的建議

3.1堅(jiān)持農(nóng)民自愿原則，提高農(nóng)民對(duì)增減掛鉤影響的承受能力

增減掛鉤對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)生活影響較大，因此必須堅(jiān)持農(nóng)民自愿原則，讓農(nóng)民自己決定是否參與增減掛鉤，是否能夠承受增減掛鉤帶來的變化。為此，需創(chuàng)新增減掛鉤機(jī)制，改變現(xiàn)行地方政府主導(dǎo)型增減掛鉤機(jī)制，發(fā)揮農(nóng)民的主體地位。

在農(nóng)民主導(dǎo)型增減掛鉤機(jī)制中（圖2），地方政府主要負(fù)責(zé)編制增減掛鉤規(guī)劃，確定增減掛鉤規(guī)模，劃定安置居住點(diǎn)區(qū)域，確定配套設(shè)施及房屋建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；公布不同區(qū)域掛鉤指標(biāo)的價(jià)格，為農(nóng)民自主決策提供依據(jù)；對(duì)農(nóng)民整理復(fù)墾耕地進(jìn)行驗(yàn)收，以保障耕地占補(bǔ)平衡；編制掛鉤指標(biāo)使用方案。是否參與掛鉤，如何拆遷、安置及復(fù)墾等事宜則由農(nóng)民自主決定。農(nóng)民可以根據(jù)政府公布的掛鉤指標(biāo)價(jià)格，安置居住點(diǎn)情況決定要不要參與、參與的方式（單家參與、幾家聯(lián)合參與或整村參與），政府應(yīng)對(duì)那些連片參與的家庭給予額外獎(jiǎng)勵(lì)。這種新型增減掛鉤機(jī)制可以使農(nóng)民的意愿得到充分尊重，提高參與農(nóng)民對(duì)增減掛鉤影響的承受能力。

3.2加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，減少地方政府從增減掛鉤中獲得的經(jīng)濟(jì)收益

在粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式下，尋求更多的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)和資本等生產(chǎn)要素便成為地方政府實(shí)現(xiàn)任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度最大化的重要工作。因此，在增減掛鉤中，才會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)拆強(qiáng)建、農(nóng)民被上樓、土地增值收益被截留等損害農(nóng)民利益的行為。所以，協(xié)調(diào)地方政府意志與農(nóng)民意愿，需要加快轉(zhuǎn)變粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地、資本要素投入的依賴，減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展中土地、資本要素的消耗。

3.3豐富地方政府政績(jī)考核內(nèi)容，減少地方政府從增減掛鉤中獲得的政治收益

改革開放以來，短期經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)便在地方政府政績(jī)考核指標(biāo)體系中占據(jù)重要地位，追求任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度最大化成為大多數(shù)地方政府的首要任務(wù)。一些地方政府在增減掛鉤中之所以侵犯農(nóng)民權(quán)益，無非是想促進(jìn)經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)快速增長(zhǎng)和增加財(cái)政收入，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政績(jī)最大化。因此，協(xié)調(diào)地方政府意志與農(nóng)民意愿，必須豐富地方政府政績(jī)考核內(nèi)容，不僅要考核經(jīng)濟(jì)短期增長(zhǎng)情況，也要考核經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展情況；不僅要考核經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與經(jīng)濟(jì)總量，也要考核經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所付出的資源環(huán)境代價(jià)。

具體到增減掛鉤中考核，可繼續(xù)依據(jù)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)對(duì)建新地塊面積、整理復(fù)墾耕地面積進(jìn)行考核，還應(yīng)增加對(duì)增減掛鉤規(guī)劃的科學(xué)性、整理復(fù)墾耕地的質(zhì)量、農(nóng)民權(quán)益保障程度、城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化情況進(jìn)行考核。

3.4完善增減掛鉤中地方政府行為約束機(jī)制

首先，完善增減掛鉤程序，減少地方政府的自由裁量權(quán)。為此，需要細(xì)化專項(xiàng)調(diào)查、增減掛鉤規(guī)劃編制、安置區(qū)建設(shè)、拆遷補(bǔ)償、整理復(fù)墾、掛鉤指標(biāo)出讓等增減掛鉤各個(gè)環(huán)節(jié)的具體步驟，并明確各個(gè)步驟的要求。同時(shí)，增減掛鉤整個(gè)過程信息都應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公開，以接受社會(huì)的監(jiān)督。其次，完善地方政府行為的監(jiān)督機(jī)制。不僅需要繼續(xù)發(fā)揮上級(jí)國(guó)土部門的監(jiān)督作用，更重要的是建立農(nóng)民監(jiān)督渠道，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)及監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮農(nóng)民對(duì)地方政府行為的監(jiān)督作用。監(jiān)督重點(diǎn)包括地方政府有無強(qiáng)迫農(nóng)民參與掛鉤、掛鉤指標(biāo)費(fèi)用有沒有及時(shí)足額支付、安置居住點(diǎn)的配套設(shè)施有沒有及時(shí)高質(zhì)量建設(shè)完成、有沒有突破掛鉤規(guī)模等。再次，健全責(zé)任追究機(jī)制。歸納增減掛鉤中違法違規(guī)行為的種類，明確各種違法違規(guī)行為所受到的懲罰，這種懲罰不僅包括對(duì)集體的懲罰，也應(yīng)包括對(duì)相關(guān)責(zé)任人的懲罰，以增加違法違規(guī)行為的成本。

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