中國古代監察制度及其現代啟示

劉思遠

(黑龍江大學 政府管理學院，哈爾濱 150080)

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國家安全研究

中國古代監察制度及其現代啟示

劉思遠

(黑龍江大學 政府管理學院，哈爾濱 150080)

[摘要]官場腐敗，在我國可謂有著悠久的歷史傳統，中國古代的監察制度是封建王朝為監察政府官員，維護統治秩序，保證國家機器正常運轉而設立的制度。我國古代監察制度在其漫長的發展過程中不斷充實、逐步完備。研究分析古代監察制度，對我國現代監察體系的完善，具有重要的啟示和借鑒意義。當代中國黨風政風建設成為新一代領導人著重關注的重點，也預示中國的反腐風暴隨著時間的推移將會到來，為中國的政府建設、黨風建設掀起一陣反腐風暴，研究歷史上的監察制度，從前人的經驗中汲取教訓和啟示，對于現今的社會主義法治建設和廉潔政府構建具有現實的借鑒和導向作用。合理有效的監察制度將有助于形成科學有效的權力制約和協調機制，從而真正做到將權力關進制度籠子的根本之策。

[關鍵詞]監察制度；政府建設；現代啟示

一、中國古代監察制度的歷史演進

(一)萌芽：春秋戰國時期

中國古代監察制度起源甚早，其萌芽最早可以追溯到夏商周三代時期。但真正從制度和官職設定上開始設置監察機制，還是得從春秋戰國時期算起。

春秋戰國時期，中國歷史出現了第二次社會大變革，從奴隸制邁向封建制。平王東遷洛邑，意味著奴隸制全面崩潰的開始。隨著西周宗法統治的分崩離析，周天子失去了天下“共主”的地位，大權旁落；而諸侯國則交相兼并，攻占不休，弱國被強國吞并。強國則相繼稱霸，新興地主階級攻勢咄咄逼人。

這一時期的中國社會處在激烈的社會變革中，社會的大動蕩，階級在大分化，政治結構在大改組，各個諸侯國的變革速度、發展程度各不相同，致使進入萌芽時期后的監察制度呈現出極其復雜的局面。首先是奴隸制監察體系的瓦解，天子巡狩和諸侯述職這種主要的監察方式自王室式微后已經基本廢弛。“禮樂征伐自天子出”已經轉化為“禮樂征伐自諸侯出”。 其次是封建制監察模式開始出現了初步探索。第一個帶有封建性質而且對諸侯國又有一定約束力的規章是齊桓公的“五命”[1]92。公元前651年(周襄王元年)，齊桓公大會諸侯于葵丘(今河南蘭考)。頒布“五命”。但實際上，由于奴隸主階級與封建地主階級的矛盾的不可調和性，因此這一規制對于諸侯國之間并沒有多少約束力。正如孟子所言：“今之諸侯，皆犯此五禁，故曰：今之諸侯，五霸之罪也。”[1]93但是，五命還是反映了奴隸制向封建制過渡時監察標準的嬗遞。它為諸侯間相互攻伐，以及諸侯借外力平定內亂制定了法律依據。

此外，各個諸侯國在變革過程中也根據自身特點確立起各自的監察制度。齊國和秦國就是這一時期的代表，通過封建變革，將監察權置于相權的管轄下。如齊威王時，鄒忌為相，“謹修法律而督奸吏”。秦國更是在商鞅變法之后，進一步將監察范圍、監察標準用法的形式加以明確，規定刑無等級，官民犯法一視同仁。商鞅還創立了舉報制度，即官吏的下屬有知道官吏違法行為而向上舉報的，不僅自己可以免罪還可得到封賞。而且在地方實行連坐制度。

這一時期的諫諍制度也有所發展，史載“春秋有五諫之意，戰國垂三賞之令，蓋褒揚諍臣有從來矣”[1]96。齊國就設立了專門的諫職，設大諫之官，主管規諫君王。楚國則設立了箴尹，掌諫諍之職。

(二)初步健全：秦漢時期

公元前221年，秦兼并六國，建立起中國歷史上第一個統一的中央集權制封建國家。也正是這一時期，封建制的監察制度開始真正的確立起來。

秦朝在中央建立三公九卿的官僚體制。其中設立御史府作為中央監察機關，長官為位列三公的御史大夫。御史大夫作為御史府的長官，本職是“典正法度”，“彈劾非法”[2]。不僅可以代表皇帝糾彈內外百官，而且可以司察丞相非法，彈劾丞相。并在御史大夫之下設立御史中丞、御史丞和侍御史作為御史大夫的主要屬吏，負責協助御史大夫完成其主要職責，御史中丞和御史丞并在實際上負責御史府的具體事務。

秦代還在地方設監御史，負責地方的監察事務。監御史與中央的監察機構一道，初步形成了一套從中央到地方的監察體制。

漢承秦制，漢代的監察制度從本質上說是與秦代一脈相承的，但也有改革和發展，如果說中國封建監察制度在秦朝尚處在初創階段，那么到了漢代則已基本形成和確立，其主要標志是：出現了以專職檢察官中丞為首腦的專門的中央監察機構御史臺，建立了固定專職的地方監察官刺史制度。

兩漢中央主要監察機構的御史府(東漢稱作御史臺)經歷了大夫制向中丞制的變化。即原來有位列三公的御史大夫執掌的監察全責發展到由原來御史大夫的副手御史中丞主持御史臺的具體事務，成為御史臺的最高長官，而御史大夫則脫離了御史系統，成為行政長官。這一制度的變遷也是與皇權的加強和相權的削弱密不可分的。漢武帝時更是設立司隸校尉，加強對京畿及其周邊地區的監察控制。

漢代的地方監察機構則經歷了一個從無到有的不斷完善過程。漢初曾一度廢除了秦代地方的監御史制度。但很快又復設。到了漢武帝時期，由于地方豪強勢力發展，擾亂吏治，監御史制度不能有效的實施監督。因此，為了改革和完善地方監察制度，漢武帝廢除了監郡御史，開始設立固定性的十三部刺史，專司監察地方。十三部刺史皆隸屬于中央最高監察機關御史府，由御史中丞具體督管。并在地方設有固定治所。這表明中國古代封建國家的地方監察制度已趨于基本形成。

(三)承上啟下：魏晉南北朝時期

中國歷史步入魏晉南北朝時期，呈現出與以往不同的時代特征。門閥世族操縱朝政，國家分裂割據是這一時期政治的基本特點，由此決定了封建的監察制度在社會中所起的作用是有限的，但在這個時期，君主專制的中央集權制度還在不斷地發展完善，因此作為君主專制中央集權制產物的監察制度仍然有所發展。

東漢末年，國家陷入軍閥割據分裂的格局，曹魏政權為了穩固統治，實現統一，非常重視加強中央集權統治，對國家機構進行了重要的改革和調整。其中對于監察機構影響最大的莫過于尚書臺的獨立設置和少府機構的衰落，特別是后者的職權削弱使得御史臺從少府中獨立出來，成為體制獨立的中央監察機關。這也是中國古代封建監察體制的重大變革。這意味著原先隸屬于行政機構之下的監察體制開始成為一個超然于行政之外的外部監察體制。

為了鞏固中央集權，限制世族大家的勢力。三國兩晉時期的統治者一定程度上加強了監察的措施，除了御史臺脫離少府獨立，又置御史執法，設殿中侍御史等職，特別是西晉時期在中央行政機構的尚書省中尚書左丞開始執掌行政中樞的監察。伴隨著門下省的設立，門下官又有一項專職，便是諫諍。這也是對君主行為的一種規勸和監察。這一時期地方監察體制除沿襲前朝外，比較突出的特點是晉代的遣使出巡和聞風奏事。

到了南北朝并立時期，雖然時局分裂，動蕩不安。但統治者仍然重視監察制度對于整肅吏治和穩定國家的巨大作用。北朝時期御史委權甚重，在監督官員方面發揮了不小的作用。而南朝即使受到門閥政治的羈絆，但就監察制度的建設來看，仍比東晉時期有所加強。特別是突出御史權威，同時加強對監察隊伍自身的節制，督促監察官員盡心職守。

總體上來看，整個魏晉南北朝是一個長期分裂、割據動亂不安的歷史年代。這一時期，軍閥分裂割據，戰亂不止、權臣爭霸篡位，門閥世族勢力操縱朝政。封建統治者為了鞏固皇權、穩定統治，如同削弱相權一樣，進一步加強對監察機構的控制，努力完善監察制度。突出的特點便是御史臺的獨立和職權的不斷擴大。為后世唐宋的監察體制健全起了關鍵的承啟作用。

(四)日趨完備：隋唐兩宋時期

隋唐時期，是中國封建社會發展的鼎盛時代。這一時期的監察體制也日趨完備和成熟。

隋朝終結了南北朝的分裂時代之后，建立起三省六部的中央行政體制，設置御史臺為中央監察機關。到了隋煬帝時期，廢除了御史值宿禁中的舊制，使其專隸于外臺，從而進一步加強了監察機關的獨立性。為了進一步加強對地方的控制，溝通中央與地方的聯系，隋朝在改革地方行政制度的同時，也加強了對地方官員的監督，具體表現為仿漢朝司隸和刺史舊制設立的司隸臺和受皇帝命令出巡訪查的謁者臺。此外還有負責諫諍的言諫組織，隸屬于門下省，主要負責獻納諫正。

唐朝沿襲隋制，中央監察體制分為諫官和御史臺兩部分。前者負責規勸皇帝，后者則監督百官。御史臺仍是唐代最高中央監察機關。長官為御史大夫，副長官為御史中丞。御史臺實行分署辦公，唐玄宗開元年間，臺院、殿院和察院三院制度建立。三院在御史大夫的統領下各司其職，監察職能分工進一步嚴密和明確。

唐朝的中書、門下兩省都有進諫的職責。專門以進諫為職的諫官有給事中、諫議大夫、補闕、拾遺。

唐朝中央對地方州縣的監察，一是御史臺不定期派遣御史出按州縣，二是分道巡按，這是中央對地方的一種經常性的巡回監察制度。唐太宗貞觀元年，依“山河形變”，將全國分為十道監察區。即關內道、河南道、河東道、河北道、山南道、隴右道、淮南道、江南道、劍南道和嶺南道[3]225。分遣巡察和黜徙等使。

建立在唐末五代藩鎮割據廢墟上的宋朝，為了加強中央集權，對隋唐的監察制度作了一系列的變革。首先，御史臺三院出現了合并趨勢。宋神宗元豐改制后，臺院職能逐漸并入殿院和察院。其次，御史臺設置了六察司，既負責監督京師的統治機構，也強化對御史六察官自身的監察機制，制定了比較完備的御史六察法規。再次，諫官機構脫離了中書省和門下省。南宋高宗年間，設立諫院。使之從中書省和門下省獨立出來。

宋朝地方監察體制的建設，也是在承襲唐制的基礎上加以完善。逐漸建立了路與府州軍監二級監察體制，而且強化了對地方監察機構自身的檢查機制。宋朝的路級監察由轉運使、提點刑獄司、提舉常平司構成。此外，還創置通判制度，以監察府州軍監級官吏。

二、中國古代監察制度的特點

中國古代監察制度歷經兩千多年的滄桑，形成了一種既不同于同期的西歐各國，也不同于其他文明古國的監察制度。總體上來看，它是伴隨著中國古代封建專制統治的形成發展和成熟過程而一路建立和完善的。

(一)御史是皇權的御用工具

皇帝作為超然監察體制的最高存在，御史是皇權的御用工具。監察機構是“天子耳目風紀之司”[3]5，監察的根本目的是為維持君權、維護君主專制體制服務的，并非發自本身的維護民權，抑制君權，防止專制獨裁。監察的對象主要是各級官吏，皇帝卻是不受任何形式監督的。諫官雖然責任在于匡正君主，但諫諍的前提是決不允許觸動皇權。

在專制制度下最高監察權歸于皇帝，整個監察過程，從糾正參劾到議論復對，核實到復劾都必須得到皇帝的旨意，最后由皇帝裁決。因此，皇帝的個人喜好對于監察制度的存廢和作用發揮具有決定的影響。監察的效果取決于君王個人的品質修養。監察官員也依賴于皇權的保護。這也是導致了監察機構弊病的源泉。

(二)機構獨立的垂直監察

監察機構的獨立，實行自上而下的垂直監察。自魏晉御史臺脫離少府后，中央監察機構與行政機關分離，組成獨立的監察機關。魏晉至隋唐的言諫組織雖隸屬門下省或中書省，但均獨立存在，直接對皇帝負責。至宋朝的諫院則完全獨立。地方監察機構或監察官，一般也不隸屬于地方衙門，如從西漢的刺史一直到清朝的十五道巡按御史等，歷代的地方監察機構均直屬中央，獨立建署，實行自上而下的層層監察，從皇帝一直延伸到地方官員。這種監察體制有利于監察機構獨立行使監察權，排除同級或上級行政官員的干擾。但是其比較明顯的缺陷在于它的不完整性，監察機制唯權是從，缺乏下級對于上級的監督，沒有社會輿論的監督，更沒有百姓的監督。

(三)監察官位低權重

監察官品階不高但地位受尊重，權重而厚賞，選任過程更加嚴格。歷代統治者對于監察官員的地位處置比較微妙。為了使監察機構具有震懾百僚的權威。給予了監察機構或臺官以崇高的地位。秦朝和西漢的御史大夫位居副丞相，與丞相和太尉并稱三公。東漢的御史中丞、司隸校尉朝會時與尚書令一樣獨坐，號稱“三獨坐”。南北朝御史中丞專道而行。明清時期都察院與六部并重。一般的御史也是秩卑權重。西漢的侍御史和刺史品階僅為六百石，相當于低級縣令，但他們職權卻大大超過身份。刺史依《六條問事》，可以檢查地方長官。唐代的監察御史僅為正八品，但有權監督六部尚書。而且歷朝都采取厚賞的方法鼓勵監察官勇于劾舉。

監察官是治官之官，其自身品行顯得越發重要。歷代統治者都注重檢察官的遴選，基本都要求舉賢才，監察官要有剛正不阿，不畏權勢，敢于直言而又用心無私。同時，還要具有豐富的為官經驗和優異政績，特別是地方官工作的經驗。當然，較高的文化素質也是對于監察官的基本要求。

三、現代監察體制的構成分析

新中國成立后，中國監察體制步入嶄新的發展階段，也是中國現代監察體制在不斷的變革和完善的時期。在經歷了60余年的風雨洗禮之后，新中國的現行監察體制逐步由蘇聯模式脫穎而出，在發展和變遷中形成了自己獨有的特色。

(一)從領導體制上分析

從領導體制上看，新中國現行監察制度在領導體制方面的主要特點體現在兩個方面：一是行政監察職能與中國共產黨的紀律檢查職能交叉，黨的紀檢機關與監察機關合署辦公；二是檢察機關由本級人民政府和上級監察機關雙重領導，向本級人民政府和上一級監察機關負責并報告工作。如《行政監察法》第7條規定：“國務院監察機關主管全國的監察工作。縣級以上地方各級人民政府和上一級監察機關負責本行政區域內的監察工作，對本級人民政府和上一級監察機關負責并報告工作，監察業務以上級監察機關領導為主。”即監察部受國務院領導，地方各級監察機關受上級監察機關和所在人民政府雙重領導。

(二)從監察對象方面分析

從監察對象方面來看，根據《行政監察法》規定，監察機關是人民政府行使監察職能的機關，依照國家法律對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察。其監察對象主要包括以下四類：國家行政機關及其公務員；國家行政機關任命的其他人員；法律、法規授權的具有公共事務管理職能的組織及其從事公務的人員；國家行政機關依法委托從事公共事務管理活動的組織及其從事公務的人員。

(三)從監察權限方面分析

從監察權限方面來看，現行的行政監察機關主要具有檢查權、調查權、建議權和一定的行政處分權。監察機關根據具體的檢查、調查結果，可以對監察對象作出相應的監察決定或者提出監察建議。

四、結語

我國古代監察制度在封建官僚制度中處于一種異常獨特的地位。它通過監察百官和向皇帝諫諍朝政得失來行使職權,是旨在維持封建國家機器平衡的“調節裝置”。這樣一來,監察機制功能的發揮除依賴監察系統的自身完善和人盡其用外,還極大地受到皇帝的制約。因為,只有依照法律,監察機構和監察官員才能取得“絕對權威”,監察機構才能避免受到其他不良因素的干擾,才能真正意義上獨立出來;監察官員才能真正履行其監察職能。這也是建設法治國家的必然要求。

[參考文獻]

[1] 邵伯岐，王永平.中國監察史[M].北京：中國審計出版社，1991.

[2] 賈玉英.中國古代監察制度發展史[M].北京：人民出版社，2004：4.

[3] 邱永明.中國古代監察制度史[M].上海：上海人民出版社，2006.

〔責任編輯：張毫〕

[中圖分類號]D90

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)03-0067-04

[作者簡介]劉思遠(1992—)，男，黑龍江牡丹江人，碩士研究生，從事中外政治制度論研究。

[收稿日期]2016-01-12