PPP模式在城市綜合開發項目中的應用研究

文/楊文兵 中國交通建設股份有限公司 北京 100088

PPP模式在城市綜合開發項目中的應用研究

文/楊文兵 中國交通建設股份有限公司 北京 100088

城市綜合開發是我國新型城鎮化建設發展產生的一種區域發展方式，在現階段得到了各級政府的廣泛應用。國家推行PPP模式，創新政府投融資體制，給城市綜合開發提供了新的發展機遇，在區域開發中能否應用PPP模式及如何運用，值得我們從事實踐工作的人員去探討和研究。

城市綜合開發；PPP模式；項目融資

城市綜合開發是為滿足經濟發展需要，而進行的包括經濟開發、產業導入、文化建設和生態環境開發活動，因其投資規模大和運作的復雜而特別適用于采用PPP方式進行運作，作者根據現有的綜合開發PPP項目多年實踐經驗，對綜合開發PPP項目進行了分析研究。

1　城市綜合開發與PPP模式

1.1城市綜合開發的概念

城市綜合開發一般指在城市統一規劃下，由政府或指定的綜合企業進行土地一級開發，在符合國家土地流轉程序下，由投資企業再進行房地產建設開發，總結起來，包括兩個階段，一是“一級用地開發”，二是“建設房地產開發”，通過政府、企業、中間服務商等參與，實現土地規劃性質和用途的一體化轉變。它涵蓋范圍廣，環節多、程序復雜，實施城市綜合開發項目對各參與方有很高的能力要求。

1.2綜合開發主導方式劃分

綜合開發大體上可分為政府主導、市場自發主導、政企協同主導三種模式。

政府主導表現為：1.政府對開發區域的土地運營、規劃控制、開發商的選取與開發行為擁有基本壟斷的控制力；2.政府較大程度的介入了區域的開發與經營等盈利領域。

市場自發主導表現為：1.在市場規劃規則的較少約束下，開發主體通過競爭機制主導開發過程；2.在事先的規劃與事后的考核調整方面，政府參與力度較弱。

政企協同主導表現為：1.參與方追求政府公共權力與市場自發秩序的良性互動，來保證政府在一定的法律框架下對于私人開發活動的足夠監督與有效引導；2.政府在規則制定、信息溝通、項目招投標、區域風貌與規劃控制等方面擁有較大的主動權。

1.3運用PPP模式的必要性

鑒于城市綜合開發的特征，對資金需求量大，開發運營周期長，涉及土地一級開發、基礎設施建設、公共設施建設、商業服務設施開發等多項工作，由政府或政府平臺公司獨立實施難度較大，尤其是對資金能力、中間服務資源的整合能力要求較高，往往實施城市綜合開發項目的社會資本方都具有金融資源、中建服務相關的產業鏈整合能力。鑒于土地流轉政策由政府把控，城市綜合開發過程中需要社會資本方保持和政府的密切溝通、合作，缺少政府的幫助、支持、配合，社會資本方受到土地法律法規和財政政策的制約，就不可能順利完成項目建設開發工作。因此，在城市綜合開發過程中，政府和社會資本方互有優勢，擁有PPP模式可以實現合作共贏。

1.4運用PPP模式的可行性

從財務可行性上講，只要能產生穩定的未來可預期的現金流的基礎設施項目均可采用PPP模式進行建設，在綜合開發領域，地方政府可梳理的項目包括產業新城項目、生態旅游區項目和新型城鎮化項目三種類型。

產業新城包括經營性用地開發等盈利性項目、污水、垃圾處理等準公益性項目及市政道路、生態綠地等公益性項目，適合采用PPP模式。

生態旅游區雖然包括大量的生態建設、環境保護等公益性項目，但其有門票收入、特許經營收入等現金流入，適合以特許經營、政府補貼、政府購買服務等形式包裝成PPP項目。

新型城鎮化項目開發包含土地收儲、基礎設施建設、公共服務提供等內容，有一定的現金流入，但盈利性較低，適合以政府補貼、政府購買服務等形式包裝成PPP項目。

綜合開發的階段劃分和效益來源。城市綜合開發大體上可分為土地開發、項目開發、管理運營三個階段。在土地開發階段，社會資本的利益來源可能為：（1）低成本獲取土地；（2）與政府分配土地增值收益；（3）一級開發的利潤。在項目開發階段，社會資本的利益來源可能為：（1）通過項目投資獲得土地增值收益；（2）開發利潤回報；（3）招商傭金和租金。在管理運營階段，社會資本的利益來源可能為：（1）物業管理和持久經營；（2）持續現金回報。

2　綜合開發PPP項目的主體和角色定位

PPP區域開發的主體主要包括政府方、社會資本方、中間服務方。

2.1政府方的角色定位

政府方一般為城市綜合開發項目的發起者，通過指定的政府平臺公司作為項目公司的股東之一，授權項目公司作為綜合開發項目的責任者和具體實施者，在項目實施中，政府提供政策支持和財政支持，通過城市規劃、政策服務、服務監管、資金納入財政支付等方式影響項目。政府是否出資，依賴政府自身需要，可以直接出資、平臺出資，也可不出資完全交由社會資本方解決，項目特許經營權在合約期滿后，由政府收回，如綜合管廊、經營性公路、商業配套設施等。

政府是綜合開發過程中的監管者，對相關政府采購、招投標、競爭性磋商等流程進行監督與管理。

在部分綜合開發項目中，若涉及土地一級開發，政府方還需要協助完成土地征收拆遷、農用地轉建設用地手續、土地招拍掛手續、土地收儲、土地出讓金納入財政預算支付、項目運營資金缺口的財政補貼等事宜。

對政府方而言，如何使土地按照規劃指標納入收儲、實現出讓、合法支付開發成本、并按政府招投標和采購法的相關規定確保中間過程合法合規，同時確保項目推進的時效性，這些均需要在PPP項目合同中加以詳細的約定，也是綜合開發PPP項目在實踐中需要進一步探討的內容。

2.2社會資本方的角色定位

社會資本方是綜合開發PPP項目的主要出資方，通過與政府方簽署特許授權協議和PPP合同，與政府共同或單獨設立項目公司，進行城市區域的綜合開發、建設與運營。社會資本方是項目開發建設的主要資金投入方，與政府方溝通，負責項目開發所需資金融資、投資進度策劃、建設運營策劃，對區域綜合開發項目進行整體的控制、運營與管理，這些工作定位和角色安排，對社會資本方提出了很高的要求。

2.3中間服務方的角色定位

中間服務方是指第三方機構為政府、社會資本方和項目公司提供服務的機構，如建筑工程商、設計單位、監理單位、地鐵或管廊運營商等專業機構。按照財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號），項目公司就區域開發PPP項目與服務提供方的洽商與合同安排，均須滿足我國關于政府采購的相關法律法規規定。根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。

此外，服務提供方亦可考慮通過作為項目公司的合作設立者之一加入區域開發PPP項目，目前大型建筑企業參與城市綜合開發，一般承擔了社會資本方和服務提供方的角色，減少了各環節的信息傳遞損失和交易成本，提高了綜合開發的效率。

3　綜合開發PPP項目融資分析

PPP項目融資方式多樣，大體有債務融資和權益融資兩類。債務融資一般指通過提供資產擔保獲得銀行貸款等債務性資金，在負債表處理中記入負債類別；權益融資一般指通過產業基金、權益債券等獲得權益性資金，在負債表處理中記入權益類別。債務融資是傳統的融資方式，在PPP項目中廣泛應用，在此不贅述。下面就城市綜合開發項目對接區域開發產業基金，分析如下：

區域開發產業基金是指金融機構，通過引進資金方、增信機構、保險機構、產業投資人等專業機構，設立特有的基金交易機構，通過合資成立項目公司或子基金，負責城鎮發展相關領域的投資，如涉及有穩定現金流的城市軌道交通、旅游、教育、文化等城市發展相關產業，為城市區域開發提供資金支持。由于產業基金可以作為權益性資本的特點，受到政府和社會投資人的廣泛關注。產業基金或子基金參與城市綜合開發項目的方式有多樣：

3.1 直接作為項目公司的股東之一，市場化參與項目運作，自擔風險，自負盈虧，基金在項目公司中持股比例一般不超過49%，參股不控股，但對重大事項享有一票否決權，并向項目公司委派相關的關鍵管理崗位，以參與項目公司的管理運作。

3.2 基金作為社會資本方的權益性融資渠道之一，社會資本方對基金參與提供必要增信，基金在項目公司中的持股比例可參股也可控股，項目最終風險兜底主體是社會資本方。

3.3 基金作為債務性資金參與項目，基金按照債務性借款控制自身風險，提出風險控制要求，包括融資的增信或擔保條件等。

上述基金的還款來源包括基金本身的收益、項目收益以及引進基金的增信或擔保方，以確保分期募集資金的到期兌付問題。基金方面可通過所投資的項目公司或子基金每年股權分紅，項目公司的清算、股權轉讓、資本市場上市等獲得基金股權投資本金和收益的回流。

如此，區域發展基金能夠接近項目端有效控制風險，同時，廣泛吸引社會資本共同參與城市發展，實現“最小風險、適中收益、最好品質”。金融機構也可全方位參與城市發展，通過參與地方土地流轉安排、基礎設施建設和主題產業投資等，提高金融機構服務實體經濟發展的能力。

結語：

城市綜合開發項目適宜采用PPP模式，并可充分發揮政府方與社會資本方的各自優勢。PPP區域開發的主體參與各方（政府方、社會資本方、服務提供方）要合理定位，協同合作，實現共贏。城市綜合開發項目采用PPP模式融資，建議多種渠道融資，多方比較優劣，降低融資成本，提升項目整體的質量和盈利能力。一般由政府方與社會資本方合作設立項目公司，由項目公司進行片區開發的主要工作，可根據不同區域開發項目的實際情況引入其他參與方包括金融、設計、施工企業等，共同合作完成項目，以保證區域開發的進度與質量。

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