稅制改革視角下的地方政府債務問題研究

邵翠麗

摘要：地方政府債務是隱藏在我國經濟運行中最大的風險因素之一，也是當前社會關注的焦點。地方政府債務問題與我國的分稅制改革有著深層次的必然聯系。化解地方債務危機，管理體系的改革是基礎，分稅制財政體系的完善是突破口。通過對中央和地方的財政及行政權力的科學合理界定，可以避免地方政府過分依賴土地財政，從而實現稅收制度對地方債務的有效制約。

關鍵詞：地方政府債務 ?管理體制 ?完善稅制

一、前言

地方政府債務問題，已成為當前社會廣泛關注的焦點。地方政府債務與地方經濟發展滯后、地方政府為追求政績進行的沖動投資、地方政府債務管理水平落后、償債渠道單一等顯性因素有著必然的關系，更與我國的分稅制改革有著深層次的必然聯系。1994年，我國稅收制度改革的實施，明確了各級政府的責任、權力、金錢，并重新界定了中央、地方政府的財政、行政權力范圍。由于省級以下體制改革尚未完成，分稅制未能準確界定省級以下政府之間的財力權限，這引起了國家的財政權力中心向上移動，行政事權中心向下移動的現象，中央政府在財政權力中所占的比重不降反升，雖然增強了中央政府的宏觀調控能力，但使得地方政府的財政比例大幅降低，這削弱了地方政府的償債能力。可以說，地方政府債務風險的形成與現行分稅制事權與財權高度不對稱有著內在的必然聯系。

二、地方政府債務現狀和成因

我國政府的債務，在中央層面上，相對來說是規范的、可控的。與大多數國家相比，不到萬億的財政赤字是比較低的，而且安全性很好。更重要的是，目前中央財政赤字的增長速度比較規律、有節奏，其增速慢于財政收入的增長速度，并完全適應財政收入的增長速度。與之相反，地方政府的情況有很大的不同。首先，地方政府債務規模的增長速度太快，大多數都比當地財政收入的增長速度要快得多;其次，償還債務的機制沒有建立。

據國家審計署公布顯示，截至2012年底，36個地方本級政府性債務余額為38 475.81億元，比2010年增加4 409.81億元，增長了12.94%。其中，本級政府需要償還債務的債務率達到100%以上的省會城市就有9個。雖然從債務余額增長速度來看，兩年只增長了12.94%，低于同期GDP和財政收入增長速度。但是，2010年以及之前年度的當年舉債比率（即：在全部債務中，當年舉債規模所占的比例）達到53.93%;2011年占 16.39%;2012年占29.68%，高于GDP和財政收入的增長速度。這是由于絕大多數地方政府都是以“再融資”所獲得資金償還“舊債”，同時繼續擴大政府的債務規模。這就意味著，地方政府的債務規模不但沒有因為相關規定和要求的出臺而減少，反而是在不斷擴大。

更加需要警惕的是，伴隨著“土地財政”提供資金的逐步減少，政府可獲得的用于償還債務的資金渠道也在減少。從審計署對外公布的數據可以看到：截至2012年底，共有4個省、17個省會城市宣布將使用土地出讓取得的收入償還政府債務，共計7 746.97億元，僅占這些地區政府債務總額的54.64%。也就是說，這些地方政府將土地出讓收入全部用于償還債務，仍然有近一半的債務無法還清。事實上，它們不可能也不會將土地出讓取得的收入全部用來還債。現實的情況是：目前的建設項目中能夠帶來土地出讓收入的項目在減少，真正的公共設施項目正在增加，也就是說土地出讓收入的來源將逐步減少。一方面，地方政府償債能力在變弱，另一方面，在追求政績的驅動下，地方政府舉借債務的動力卻在增強。

從以上分析不難看出，形成地方性政府債務風險的體制性因素包括：一是地方政府在政績的驅動下，相當一部分項目成為無效投資，項目所獲取的收益無法償還當初其所借的債務。最終的還款義務落到了地方政府身上，逐年累積，最終形成了金額巨大的政府債務。二是政府投融資體制改革滯后，償債渠道單一，過分依賴土地財政，償債能力差。三是行政管理體制存在缺陷，存在管理缺位問題。主要包括：負責管理債務的機構建設不健全，管理能力薄弱，政府債務沒有實現公開等因素。除以上原因外，地方性債務危機的形成與我國的財稅體制的扭曲是密不可分的。

三、財稅體制對地方政府債務的影響

完善的財稅體制在一定程度上可以約束政府債務的形成，控制政府債務的范圍，其規模變動亦在體制允許內，從根本上對風險進行規避。而不完善、存在缺陷的財稅體制，不僅無法控制政府債務的變動，還可能滋生各自風險。

1994年，針對原有財政包干體制的弊端，國家實行了分稅制改革，初步建立起符合社會主義市場體制要求的新稅制和新型財稅體制基本框架。中央財政收入占全國財政收入比重不斷下降的趨勢，通過這次稅制改革，得到了徹底遏制。目前的情況是，中央財政集中的財力占到54%，地方政府集中的財力占到46%，極大地提高了中央政府的宏觀調控能力。然而，由于當時特定的歷史條件，在各種阻力下，1994年的稅制改革對各級政府事權的劃分未能通過立法等手段明確下來，多級政府之間存在的事權、財權劃分上的“缺位”和“越位”現象仍然沒有得到徹底的解決。事權劃分不清晰，就常常出現上級政府“開單”，下級政府“買單”的不合理現象，這使得地方政府的財政困難“雪上加霜”。

2003年，隨著我國房地產市場的放開，在地方政府形成了公共財政和土地財政兩套運行體系。由于我國的財政體制對土地財政事實上的無效約束，地方政府對土地財政的運用可說是“無所不用其極”，導致地方政府債務逐年擴大，越積越多。隨著土地財政的不斷擴張，公共財政的功能和作用一步步弱化，嚴重扭曲了政府債務和財政稅收體制的關系，使得在現有財稅體制下，地方政府債務的增長完全失控。

毫無疑問，只是調整對地方政府業績的考核體系，不可能改變地方政府只借錢、不還清的現狀，更無法實現對地方政府債務風險的化解。只有加快當前財政體制的調整，加快完善金融體系的稅收制度，對中央和地方政府的財權、事權進行合理的劃分，降低地方政府對土地財政的依賴程度，才能通過理順財稅體制與地方債務的關系，實現財稅體制對地方債務的有效約束。雖然，通過上述措施，無法在短時間內化解地方政府債務存在的風險，但可以堅信，地方政府債務過度膨脹，出現債務風險的幾率將大大降低。總之，地方政府債務的形成也是在現有的財稅體制逼迫下，不得已而為之的。要解決這個問題，就必須對現有體制“動真格”。在財稅體制改革無法有效啟動的情況下，通過行政手段阻止地方政府舉借債務的腳步，是有很大難度的。

四、稅制改革視角下對地方政府債務管理的建議

地方政府債務金額和規模的異常增長和巨額積累，已成為我國經濟運行的一個巨大的潛在風險因素。化解地方債務危機不但要從管理體制上入手，更重要的是要進一步完善財稅體制，做到標本兼治。概括來說，解決地方債務危機的方法是：

（一）合理化解存量債務。一是完善償債準備金制度。開拓償債準備金的補充方式，在維持目前債務投資項目收益方式以外，還可以增加預算配置、平衡預算、調整分配結余的預算外資金、留存國有資產經營獲取的收益等各種方式，以保障償債準備金來源穩定。二是確保房地產市場健康穩定發展。目前，“土地財政”仍是地方政府償債主要渠道，房地產的健康穩定發展至關重要。一方面，要控制房價的快速上漲，遏制房產泡沫;另一方面，也要避免房價“坐過山車”，出現大跌，損壞房地產健康發展。

（二）科學安排投資項目。一是優先安排創造效益項目，確保國有資產增值保值。二是保障社會公益性項目。通過各種渠道來安排項目資金，如：財政預算資金、中央轉移支付、專項國債等，盡可能地加大對符合地方長遠需要的基建項目的保護力度。三是堅決叫停高耗能、高污染和產能過剩行業的投資項目。

（三）推進投融資體系改革。一是培植政府投資主體，按照“政府引導、社會參與、市場運作”的原則，形成規范的、具有長期效益的社會投資增長機制。二是適當放寬地方政府和地方政府的融資平臺發行債券的權力。三是逐步放開一些國家項目投資，引入各種社會資金對國家項目進行直接投資建設和經營。四是實施項目融資，對一些涉及建設大型基礎設施項目的資金，如水廠、橋梁、垃圾處理廠等，可采取TOT、PPP、BOT等方式來籌集。

（四）完善財政稅收體制。加快對現行財稅體制的調整步伐，對分稅制財政體制作進一步的完善，科學、合理地界定中央與地方的財權和事權，避免地方財政對土地財政的過度依賴，以期實現財稅體制對地方債務的有效制約，才能從根本上化解地方債務風險。具體來說，一是要深化我國稅收制度改革。中央政府可將部分支出責任上移，同時將部分收入能力下放，對稅種劃分和財力分配進行科學構建。二是要完善我國轉移支付制度（特別是省以下轉移支付制度）。基于“因素法”中的“收入支出均衡撥款型”計算模型，基于不同地區經濟發展水平、金融環境、財政能力、債務狀況及成因的分析，科學分配各地區的轉移支付規模，通過提高地方政府的財政實力，消除其已有的財政風險。

（五）調整政績考核體制。將地方政府債務納入黨政領導干部考核指標，考核結果與選拔任用、升降去留、獎懲及行政問責等進行掛鉤。

（六）完善相關法律法規。盡快完善《預算法》《擔保法》等法律法規，規范地方政府的借債行為，防止地方政府不負責任地盲目借債，保護債權人利益。X

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