城市化進程中宅基地使用權制度的改革與完善

王燕霞

摘要：宅基地使用權制度是在計劃經濟體制下設立，帶有鮮明的社會福利性質，隨著城市化的發展，產生了諸如宅基地大量的隱性交易和浪費嚴重等問題，各地也因此進行了有益的探索活動，但是改革措施卻忽略了城市化的主體，即外地農民工及其家屬。宅基地使用權制度的改革應當立足于城市常住打工人群，探索建立進城農民宅基地使用權的回購、置換等制度，實現宅基地指標“地隨人走”，讓進城務工的農民以其農村宅基地的指標遷入城鎮居住，降低農民在城市置房的成本和遷移成本，以最終實現人的城市化。

關鍵詞：宅基地使用權；城市化；集體經濟組織；福利保障；農民工；遷移成本；宅基地指標；房產證

中圖分類號：DF521 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2016）02-0105-06

一、宅基地使用權的概念和歷史演變

宅基地使用權是一項特殊的用益物權。《物權法》第152條規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”宅基地使用權是農村集體經濟組織成員在依法取得的集體組織所有的宅基地上建造自有房屋及其附屬設施，并對宅基地享有的占有、使用和有限制處分的權利。

宅基地使用權從設立之初即為一種帶有鮮明的社會福利性質的權利，是為了方便農民農業生產和農村生活而安排，其首要功能定位為“居者有其所”。《物權法》第153條規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”我國《土地管理法》第62條第1款規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”第4款規定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”第63條規定：“農村集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”我國《物權法》第184條和《擔保法》第37條都規定，宅基地使用權不得用于抵押。1999年國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發[1999]39號）中規定，農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）中規定，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。2004年國土資源部頒布的《關于加強農村宅基地管理的意見》第13條規定：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。”

由此可以看出，我國的宅基地使用權具有身份性和福利保障性，宅基地使用權只能由本集體經濟組織成員取得，且是無償取得，一戶一宅，是對集體經濟組織成員的一種平等的福利。農民住房是他們自建自住自有自享，不得用于非農用途，尤其是不得用于經營性用途，對宅基地使用權流轉實行嚴格限制。宅基地使用權依附于集體經濟組織成員資格，其權利存續狀態與成員資格同時產生、存續和消滅，沒有其他期限可以限制。在《物權法釋義》中強調“宅基地使用權是農民基于集體成員的身份而享有的福利保障”。歸根到底，宅基地使用權的根本性質是作為集體經濟組織的成員所擁有的對其所在農村集體所有的土地所享有的建造房屋以供居住的權利。這種權利是農民的基本生活保障和安身立命之本，帶有很強的社會福利性質和社會保障功能。

宅基地的歷史演變表現為：

第一，宅基地所有權階段。新中國成立后，我黨兌現當初的政治承諾，實行土地改革運動，沒收地主的土地與房屋分給無地無房農民。在1950年頒布的《中華人民共和國土地改革法》中提出“實行農民的土地所有制”。土地改革運動廢除了封建土地所有制，建立了農民私人所有的土地制度，農民成了土地的所有者。盡管法律并沒有對農村住房所用的土地另行規定，但是農民對分得的土地和土地上的住宅擁有完整的所有權，因此，在這個階段，農民對農村宅基地享有的是所有權。這個階段一直延續到合作化和人民公社初期。

第二，宅基地使用權階段。從20世紀50年代中期，我國推行了以農業集體化為內容的農村土地制度改革，把農民個人所有制改造為社會主義集體所有制。1962年9月中共中央頒布《農村人民公社工作條例修正草案》之后，農村土地（包括宅基地）所有權歸了集體，社員只有使用權，沒有所有權（包括處分權）。1963年3月20日中央下達的《關于對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》進一步明確了農民對宅基地的財產權和對房屋等建筑物的所有權。它規定：“社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都歸生產隊集體所有，一律不準出租和買賣。但仍歸各戶長期使用，長期不變，生產隊應保護社員的使用權，不能想收就收，想調劑就調劑；宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠柵、豬圈、廁所等永遠歸社員所有，社員有買賣房屋或租賃房屋的權利。房屋出賣后，宅基地的使用權即隨之轉移給房主，但宅基地的所有權仍歸集體所有。”從此確立了我國農村宅基地制度，農村宅基地所有權從此轉變為宅基地使用權，一直延續至今。隨著《土地管理法》的實施，我國形成了“取得和使用無償、無期限”、“限制流轉和抵押”、“面積法定”、“一戶一宅”無期限的農村宅基地使用制度。

總的來看，農村宅基地制度在計劃體制下和社會轉型期，使農民獲得了大體公平的住宅用地保障，實現了農民居者有其屋；使管理大體有序有效，形成嚴格的申請審批程序，制止了農地的亂占濫用，這是應該肯定的。同時必須指出，隨著城市化、工業化的發展，也導致一批老問題和新矛盾的不斷積累。

二、宅基地使用權的現狀及原因分析

（一）宅基地使用權的現狀

1. 宅基地使用權隱性流轉和交易大量存在。盡管國家對宅基地的流轉在法律上有著嚴格的限制，但實際上各種形式的宅基地流轉一直存在。尤其在城市郊區、發達地區和風景秀麗區域的農村宅基地隱性交易非常普遍。沿海發達地區和大中城市郊區因為處在發達的區域經濟輻射范圍內，農村宅基地上所建住房就可以出租獲得租金，雖然法律并不允許農民自住以外的出租，但實際上普遍存在農民出租住房的情況，而基本上沒有部門管理。一些地區的農民還在宅基地上自建小產權房銷售，這雖然也不合法，但當前全國小產權房的面積據說占到城市商品房總面積的20%。另有一種情形是部分城市居民手里有閑錢，渴望貼近自然，購置一處農家小院修養生息，享受田園風光。

2. 宅基地浪費嚴重的問題明顯。宅基地閑置、空置宅基地，宅基地面積超標，“一戶多宅”等問題嚴重。農村大量的住房長期無人居住而“閑置”，在部分地區出現了所謂的“空心村”的現象。法律規定宅基地的分配以“一戶一宅”為原則，并且面積要符合所在省、自治區、直轄市所規定的面積標準，但是在現實中，因合法贈與而取得宅基地或者違規審批等現象存在，使得農村存在“一戶多宅”的現象，農村宅基地浪費非常嚴重。

（二）原因分析

1. 根源在于我國當前快速的城市化進程。大規模的城市化進程，已經是不爭的事實。城市化過程使農村剩余勞動力向城市轉移，大量農村人口進入城市。從20世紀90年代開始，我國每年大約有1%的人口轉化為城市人口。在未來的較長的一個時期，大規模的農村人口城市化，是我國經濟、社會發展的必然。當前全國2億畝農村宅基地有10%～15%處于閑置狀態。[1]據我國城市化進程的分析資料估計：今后20年全國每年有1 200多萬農村人口要轉移到城鎮地區。而以目前我國農村居民點人均用地153m2計算，每年將均有18.36億㎡的農村宅基地可能閑置不用。[2]另一方面，農村人口涌入城市，并聚集在城市里或者城市的周邊區域，尤其是處于城鄉結合部地帶的居住空間極度緊張，于是帶動了城郊周邊農村居民用房價值的升值，使得該區域的農村宅基地成了投機對象，催生了該區域的宅基地地下交易以及小產權房等問題。據學者研究，城市郊區宅基地和房屋交易十分活躍，交易的數量因離市區的遠近又有所不同，距離市區越近，交易量就越大，距離市區越遠交易量就越小。[3]盡管多年來國家相繼出臺了一系列禁止農村宅基地向本集體以外單位和個人流轉的規定，但收效甚微，屢禁不止。宅基地不得流轉的制度約束遭遇強大的市場需求抵制，導致城市周邊地區農村宅基地的隱性流轉大量存在，甚至形成了宅基地使用權交易的“隱形市場”。快速的城市化在將大量人口吸引進城市的同時，也產生了另一個后果，即有些人為了躲避人口過渡擁擠喧囂的城市而選擇了一些風景秀麗區域的農村安居，也就是說，出現了一定數量的城里人向農村遷居的趨向。他們愿意選擇居住風景秀麗、環境優美的地方，用于自己休閑度假。因此這部分地區的宅基地交易量較大。

2. 宅基地的無償取得以及歷史、農村風俗習慣和財產繼承等原因的綜合作用。按照現行宅基地制度的規定，宅基地使用權的取得基于農戶身份，作為一種福利分配方式無償、無限期向農民提供，這在客觀上助長了多占地、超占地的趨勢。在審批宅基地時適用“一戶一宅”的原則，但是傳統的因素在當今的農村中依然有著很重要的影響力。按照習俗，凡是祖輩遺留下的宅基地，即被農民視為祖產，是一種私有財產，即使其上面的房屋已經倒塌，村集體也很難收回，當然村集體出于對鄉俗習慣的考慮一般也不會收回。由于我國繼承法保護農民的房屋繼承權，那么在老人去世后，老人的房屋連同其宅基地就一并由其兒女繼承，農村中的“一戶多宅”“多占”和“閑置”問題多由此產生。加之宅基地的審批太不規范，農民在取得新宅基地的同時，并不將原來的宅基地退還給集體。以上種種因素綜合作用造成宅基地的浪費嚴重。

3. 宅基地使用權缺乏退出機制。在當前城市化背景下，大量農村剩余勞動力涌向城市。國家統計局2008年年底的統計數據顯示，我國當前農民工總數已達2.2億，農民工在外務工經商，并且其中又有幾乎近半數的農民工是舉家遷移，但是他們卻無法放棄其在老家的宅基地上的房屋。按照我國《土地管理法》規定，宅基地屬于村集體所有，本村內部成員對于宅基地只有使用權而沒有處置權。因為房屋和宅基地的不可分割性，雖然農民對于其所擁有的房屋具有處置權，但是農村房屋轉讓和買賣只能在本村范圍內進行，本村集體組織以外成員無權購買。而本村村民根本無需購房，因為符合條件就可以申請宅基地自行建房。另外，我國《土地管理法》又規定，“農村村民1戶只能擁有1處宅基地”，本村村民只有滿足“無房或者宅基地面積達不到規定標準且購買房屋后取得的宅基地也不超標的條件，才能進行房屋交易”。這樣的規定，使農村房屋交易幾乎不可能，從而導致遷移到城市的原農村居民的房屋只能閑置，造成宅基地的土地浪費。

4. 宅基地的財產屬性彰顯。城市化進程中土地扮演著極其重要的角色，對土地需求的增多使得土地的價值上升，帶動了宅基地財產屬性的彰顯。農村宅基地居住保障功能逐漸弱化，而其社會商品屬性和對其占用者的財產屬性越來越凸顯出來，它的價值實現和價值增值的要求日益強烈，農村宅基地所固有的資產功能已經遮掩不住了。現行土地征收制度在征地范圍、補償標準及征地程序等諸多方面存在較大的缺陷，從而使得國家所有土地與集體所有土地之間存在巨大的價值差距，原有的土地權利人根本無法充分分享土地轉讓所帶來的巨大增值利益。這種利益失衡格局不可避免地將刺激集體土地之權利人在巨大潛在利益的吸引下尋求突破現有土地制度的欲望得以不斷膨脹。因此，在“城中村”、城市郊區等城市功能較好輻射的區域，紛紛興建的所謂“小產權”房，就是集體土地權利人對城鄉二元土地結構不滿，轉而尋求突破以獲取潛在利益的生動例證。

三、各地宅基地使用權改革的實踐分析

宅基地制度設計之初除了為給農民提供生存保障的基礎之外，還為適應以農耕為主的就業結構。經過改革開放30多年發展，農村經濟結構和社會結構都發生重大變化，宅基地管理制度已經與經濟發展的需要嚴重脫節，應盡快改革完善。為解決宅基地制度在實踐中遭遇的種種問題，不少地方政府開始了一系列有益的探索活動。

宅基地換房模式。天津實施“以宅基地換房”的具體做法是：按照統一規劃，建設一批現代化、有特色、適于產業聚集和生態宜居的新型小城市，以不減少耕地為前提，農民以其宅基地（包括村莊用地），按照規定的置換標準無償換取小城鎮中的一套住宅，遷入小城鎮居住。原村莊建設用地中的一部分進行復耕，另一部分征收為國有后再“招”“拍”“掛”出售，其收益用于彌補小城鎮建設資金缺口。在“宅基地換房”模式下，農民擺脫了宅基地不能自由交易的束縛，換得的樓房可以成為自由上市交易的商品房。“宅基地換房”模式帶有很大的區域局限性，并不具有普適性，一般適用于城郊接合部。不過，城郊接合部的土地往往價值很高，村民要求置換的條件也高，這使得區縣政府財政也面臨著很大壓力和困難。

地票交易模式。2008年12月，在中央有關部委支持下，重慶在推進城鄉建設用地增減掛鉤、逐步建立城鄉統一的建設用地市場中，實行農村宅基地使用權地票交易，即通過宅基地置換建設用地指標方式，在農村空置等低效率使用的宅基地與城鎮建設用地之間搭建了供需平臺。農村宅基地使用權地票交易，不僅巧妙地繞開了農村宅基地不能用于非農建設的法律問題，而且通過市場激勵機制實現的自由交易，有利于解決我國農村宅基地空置等低效率使用問題，打破城鎮發展普遍遭遇的土地資源瓶頸。

兩分兩換模式。浙江省嘉興市把宅基地與承包地分開，宅基地換貨幣等其他等價物品，土地承包經營權換取社會保障、福利等。所謂“兩分”，一是指把承包地和宅基地分開，把承包地的流轉與農民的住房搬遷，即宅基地的置換分開。二是把搬遷和流轉分開，要打消農民的顧慮，他們搬到城里居住，作為村里生產資料的占有者身份并不改變，還可以擁有承包地，可以流轉。所謂“兩換”，一是以土地承包經營權來換股、換租、換保障，即土地承包經營權可以入股、可以出租、也可以徹底的放棄，轉換成為一份社會保障。在此基礎上，推進土地的集約經營，實現規模生產。二是以宅基地使用權換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式。可以置換成貨幣，到城里買房居住；也可以與政府建設住房和廠房置換；還可以換個地方；到城里或者是規劃點集中居住。其目的就是變散居為集居，從農民轉換成市民。嘉興市“兩換”中的宅基地轉換破解了城鄉之間在住房權屬上的二元制度，是推進農房集聚、移民搬遷和城中村改造中宅基地問題的好辦法。

蘇州“三置換、三集中”模式。“三置換、三集中”是指農戶以土地承包經營權置換城鎮社會保障，以農村宅基地和住房置換城鎮產權住房，以集體資產所有權置換股份合作社股權，轉變農業生產方式、農民生活方式和農民身份，促進農民居住向社區集中，在此基礎上形成工業向園區集中、農業向規模經營集中的發展格局。通過置換農民獲得了長期穩定收益的股權，與城鎮居民一樣標準的社會保障。通過置換實現人口集聚、資源共享和城市社區管理，提高生活質量，節約了土地資源。

成都“雙放棄、三保障”模式。“雙放棄”是指農民自愿放棄土地承包經營權與宅基地使用權，能夠在城區集中安排居住，并享受與城鎮職工同等的社保待遇。“三保障”是農民變成市民的三個保障條件：一是能夠在城市的二、三產業就業；二是在城市擁有自己的住宅；三是享受城市居民享受的社會公共服務。“三保障、兩放棄”互為前提或條件。在此，農民變市民實際上是一種物質和身份的交換，即農民以承包地來換城市的就業和社會保障，以宅基地來換城市的住宅。交換過程的表現是農民戶口從農村轉到城市，實現農民轉市民，就業從農業轉移到第二、三產業，土地保障轉換為社會保障。

重慶統籌城鄉戶籍制度改革。2010年7月重慶市頒布了《重慶市統籌城鄉戶籍制度改革意見》，其目的是將以推動符合條件的農民工特別是新生代農民工轉戶進城為突破口，引導農村居民向城鎮有序轉移，形成有序的人口城鎮化機制。基本措施是“兩退、兩補、三保留、五納入”。“兩退兩補”是指轉戶居民退出宅基地使用權和承包地的，可獲得以下補償：對農村住房及其附著物給予的一次性補償，一次性給予宅基地使用權補償，一次性給購房補助；轉戶居民退出承包地，按照本輪土地承包期內剩余年限和同類土地的平均流轉收益標準給予補償。三項保留是指保留林地使用權，不要求退出；在一定時期內繼續執行原戶籍地生育政策；在農民自愿退出承包地經營權之前，享受各項補貼。五項納入是指農民轉戶后，其就業、社保、住房、教育、醫療均納入城鎮保障體系。

空心村整理措施，有的稱為“村莊整理”“宅基地整理”。實際上是指依照現行《城鄉規劃法》的規定，基層政府借助于村委會，對非城市近郊的農村宅基地及其農民住房進行統一規劃，通過填實“空心村”，或者進行自然村拆并，形成一定規模的容積率較高的中心村或者小鎮的行為。村莊整理是我國土地整理的重要組成部分，已成為當前不少省份加強農村宅基地管理的重要內容，也取得了一定的成效。

以上措施，除了空心村整理外，均發生在大中城市的郊區或經濟比較發達的地區，戶籍、社會保障與土地流轉制度協同改革的條件比較成熟；所在地區的第二產業、三產業比較發達，能夠吸納當地從農業分離出來的勞動力；地方政府財政收入比較好，在住房、社保、就業、教育、衛生保障等方面能夠支撐所在區域的農民轉為市民，為當地農村流轉的勞動力與人口解決就業、社會保障等；能夠通過推動戶籍、社會保障與土地流轉聯動改革，促進農村勞動力與人口進入城市、融入城市，分享城市化與工業化帶來的收益，確保農民權益不受侵犯等，但是改革沒有惠及外地農民工及其家屬。

四、城市化進程中宅基地使用權制度的改革構想

（一）宅基地使用權流轉的完全市場化尚需時日

中國的城鎮化進程迄今已經35年了，城鎮化率從17.9%提升到53.7%，城市數量從193個增加到658個。[4]隨著我國城市化進程中越來越多的農村人口轉移到城鎮居住，一方面城鎮建設用地需求巨大，另一方面農村宅基地空置等低效率使用情形越來越多，兩者之間具有潛在的供需關系。在國家加快城鎮化建設的步伐下，對住宅的需求，勢必會促進農村宅基地使用權流轉市場的發育與形成。總體上宜按大約10年的時間安排改革進度，因為按照中國現在的城市化速度推算，大約10年后的城市化率可超過60%；依照美國城市地理學家RayM.Northam于1979年概括出的反映城市化趨勢的S型曲線，城市化率達到65%左右時將實現城市化中期階段到城市化后期階段的轉折，嗣后市場自發力量會促使城鄉融合，那么，可以想見，到了那個時候才是高程度地放開土地市場的比較合適的時機[5]。

（二）宅基地使用權流轉制度的改革立足于城市常住打工人群

現階段，應當立足城市打工經商人群的宅基地有償退出制度，并為此做一系列的基礎性工作。因為對于城市近郊或經濟比較發達的地區，如前文所述，很多地區已經進行了有益的探索，但是對于如何解決外地農民工的城市化問題卻極少涉及。而城市化的關鍵是脫離農業生產勞動后到城市打工經商的農民能否真正融入城市社會。這也正是本文關注的重點。

中國的城市化長期以來走了一條農民進城離鄉不離土的道路，就是農民進城務工之后，仍然不改變農民身份和保有家鄉的土地。使得我國每年外出務工的農民工數量眾多，但城市化進程卻顯得異常緩慢。農民工并沒有真正遷移至城市，有人把這種城市化稱之為“偽城市化”。農民工的兩棲生存方式造成了勞動力流動的巨大浪費，城鎮常住人口中有2.34億農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務，農村留守兒童、婦女和老人問題也日益凸顯。更造成農民工及其后代的素質無法提高。如內生增長理論揭示，當增長越來越依賴全要素生產率的提高、依賴人力資本與無形資本的時候，人的普遍素質就越來越扮演中心的角色。這就需要給予社會上的絕大多數人尤其是他們的后代有平等的競爭機會，能夠以自己的勤勞、智慧和創造致富。[6]這在從農業社會向工業化、信息化的城市社會轉型發展中的二元經濟結構國家，就意味著要能在大大減少農業人口的基礎上發展規模經濟的現代農業，同時又能保證農村轉移人口能夠普遍就業、住有所居和融入城市，平等地享受市民權利。對于來自經濟欠發達和偏遠農村地區的農民工，他們的宅基地使用權由于區位不利和外來需求不足，空閑宅基地流轉缺乏動力和政策支持。而這部分進城務工的農村人依靠其工資收入根本無力購買城市的高價商品房，無法解決在城市里安居樂業的問題。所以，幾億農民工能進城安居是新型城鎮化的重中之重，是實現人的城鎮化的關鍵。通過制度設計，實現這種宅基地經濟利益的可置換性，讓那些背景離鄉、迫于無奈無法享受到農村宅基地生存保障福利性質的那部分人，國家為其創造條件，讓其在他鄉也能享受到這項福利性質的權利；同時又大幅度地緩解城市建設用地區域性緊張的問題，還解決農民工在城市的安居問題，分享到城市化、現代化的成果。

（三）探索建立進城農民宅基地使用權的回購、置換等制度

國土資源部出臺《節約集約利用土地規定（草案）》第27條指出“農村閑置宅基地實行自愿有償退出。集體經濟組織可以根據有穩定的其他居住條件的宅基地使用權人申請，采取置換、獎勵、補助或者城鎮購房補貼等方式協商收回空閑或者多余的宅基地。”應當細化上述規定，出臺實施細則。比如規定連續在同一地打工滿一定期限的農民工，在自愿將老家的空置房屋所占用的宅基地退回集體用于農業耕種并且作出不再申請新宅基地的前提下，其相應的宅基地指標由政府統一審批、收儲，村集體組織不再分散審批宅基地，收儲后的宅基地指標用于置換城市建設用地指標。騰出來的宅基地也可以折算為建設用地指標，無償換取城市廉租房或公租房，或按其退出的宅基地面積給予一次性貨幣補償或給予住房補貼、養老保險等多種政策措施，形成進城農民的宅基地退出機制，實現宅基地指標“地隨人走”，讓進城務工的農民以其農村宅基地的指標遷入城鎮居住，降低農民在城市置房的成本和遷移成本，實現在城市里安家就業。國家和地方政府可以建立房屋補償與宅基地補貼機制，促進條件成熟的農民退出宅基地。

關于補貼資金的來源，應由國家征收集體土地后再次出讓而獲得的土地出讓金中予以劃撥，因為土地出讓金的一個主要用途就是用于補充耕地的數量，這樣城市發展所帶來的土地增值收益就不會僅僅被少數人享用，而是進行了一種更為公平的再分配。

（四）建立農村宅基地使用權及地上房屋的登記確權制度

推進農村宅基地確權登記是建立健全農村宅基地置換、退出制度的基礎環節。我國《物權法》第10條規定：“不動產登記，由不動產所在地的登記機構辦理。國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定。”第14條規定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，依照法律規定應當登記的，自記載于不動產登記薄時發生效力。”第155條規定：“已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記。”從以上規定可以看出，我國對宅基地使用權實行的是登記生效主義，并且未區分城市和農村，應是城鄉一體化登記制度。但到目前為至，我國尚未完成宅基地使用權登記工作。國土資源部《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》（國土資發〔2008〕146號）規定，力爭在2009年底前，基本完成全國宅基地使用權登記發證工作，做到權屬糾紛基本解決，農民合法使用的宅基地全部發證到戶。但是實際上，農村宅基地的確權登記工作迄今沒有完成。筆者認為，應加強農民宅基地的登記工作，依法確定宅基地的權屬范圍，明晰宅基地使用權的主體，保障交易的安全性。按照國有土地房地產權屬登記辦法展開宅基地和房屋的權屬登記發證工作。應當按照農房建設規劃，將農村可用住房建設用地分類、編號并與農戶對應，建立一整套農房登記制度。對村民的房屋進行登記保護，核發房產證，確認所有權。對手續齊備、建造合法的農村宅基地及其地上房屋，頒發統一的、具有法律效力的《集體土地使用證》《房屋產權證》等證書，賦予其宅基地完整的使用權。為真正發揮宅基地資源的經濟有用性，在建立健全初始登記制度的同時，必須建立農村宅基地資源的變更登記和注銷登記制度。明確登記的主管機關及級別管轄問題，登記過程的異議處理程序、申述程序等。在具體登記過程中要加強登記的規范化建設，特別是對“一戶多宅”和超標準面積的處理上，要針對不同情況采取標準以內登記發證、超標準部分登記不發證等措施，確保使用權分配在不同主體間的公平與公正，通過明晰產權，為宅基地使用權流轉創造最基本的條件。

參考文獻：

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責任編輯、校對：張增強

Abstract： Homestead use right system， with a distinctive character of social welfare， was established under the planned economy system. With the development of urbanization， there appears some problems， such as a large number of hidden transactions and serious waste of homestead， useful exploration activities have been carried out from place to place， but the reform strategies ignore migrant workers and their families， the main part of Urbanization. The reform of homestead use right system should be based on the urban resident workers， and explore the establishment of rural residential land use rights of the repurchase， replacement and other systems， achieve the homestead index "to go with people". Let migrant workers， with the index of the rural residential land， move into cities and towns to live， reducing the cost and migration cost of farmers in urban housing to realize human urbanization at last.

Key words： homestead use right； urbanization； collective economic organization； welfare safeguard； migrant workers