城鄉一體化進程中農村宅基地的利用現狀與退出動因

張　磊

（許昌學院法政學院，河南　許昌　461000）

城鄉一體化進程中農村宅基地的利用現狀與退出動因

張磊

（許昌學院法政學院，河南許昌461000）

城鄉一體化進程中，農村宅基地的利用現狀突出表現為布局混亂、面積超標、閑置嚴重和糾紛較多等幾個方面。作為我國經濟社會發展的客觀趨勢和必然要求，宅基地退出的目的在于集約節約利用土地資源。而基于物權性質的客觀要求，解決自發流轉的矛盾糾紛，促進農村地區的經濟發展，推動城鄉一體化穩步推進等幾個方面，共同構成了農村宅基地退出的多重動因。

城鄉一體化；農村宅基地；利用現狀；退出動因

城鄉一體化的發展不僅促進了農村地區勞動力向城市的轉移和農民經濟收入的提高，也加速了城市文化和生活方式向農村地區的擴散和傳播。在此過程中，農村勞動力的流失、宅基地的閑置和村莊的“空心化”現象等方面的問題也不容忽視。作為農村建設用地組成部分的宅基地普遍存在布局混亂、面積超標、閑置嚴重和糾紛較多等突出問題，在很大程度上降低了農村宅基地的使用效率。

1　城鄉一體化進程中農村宅基地利用現狀

在加速推進城鄉一體化進程中，作為農村建設用地主要組成部分的宅基地普遍存在面積超標、“不減反增”、閑置浪費等粗放利用的問題。這些問題的存在很大程度上降低了農村宅基地的使用效率，影響了農村經濟的發展和社會的穩定。

1.1宅基地的布局混亂

作為我國農民的“安身立命”之所，宅基地有著特殊的意義和作用，是廣大農民從事生產生活的“根基”和“堡壘”，也是觀察和分析農村生活的“細胞”和“單元”。數量眾多的農民，分布在地域廣闊的農村，住所的分布相對較為零散，缺乏明晰的規劃和統一的管理，宅基地的布局較為混亂和分散是突出的問題［1］。

由于我國農村當前的宅基地規劃缺少法律方面的強制性，大部分農村的宅基地是沒有系統的規劃的，只有少數地區實施了規劃。受我國傳統農業生產方式和自然經濟運行的影響，農民的規劃意識相對較為淡薄，很多進行了宅基地使用方面規劃的農村地區，規劃也并未真正得到有效的重視和落實。因此，農村宅基地的布局較為分散和凌亂的現象較為普遍，而宅基地的布局不合理，很大程度上影響了農村的供水、供電、交通、綠化等基礎設施的建設進程，甚至可能導致村莊功能發揮不完善，農村地區基礎設施建設的停滯和土地資源浪費嚴重。宅基地的布局混亂是制約我國農村土地資源有效利用和可持續發展的一道“瓶頸”。

1.2宅基地的面積超標

農村地區，由于家庭人口不同以及收入和觀念的差異，宅基地的建設也呈現出很大的差別，其中宅基地面積往往是一個焦點問題。盡管按照我國當前的規定：農民村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。但當前農村的宅基地利用中，面積超標是較為普遍的問題。

根據現行的《土地管理法》和各省的土地管理條例，農村新建、擴建或改建房，每戶宅基地的標準面積為80～120m2，各村委會應根據村莊規劃和本村的實際用地情況，統一確定本村的宅基地面積標準。實際上由于大多數村莊并沒有制定宅基地的使用規劃，或者是雖然制定了規劃卻沒有得到有效執行，宅基地的超標是普遍存在的一個較為嚴重的問題，主要表現為2種情況［2］：一種情況是“一戶一宅”式的超標，主要是宅基地占地面積較大；另一種情況是“一戶多宅”式的超標，即一戶擁有2處甚至更多的宅基地，宅基地的數量和總面積也都超標。農村地區宅基地的面積超標，不僅造成了土地資源的浪費，也導致了管理困難。

1.3宅基地的閑置嚴重

隨著我國城鄉一體化進程的推進，農民人口向城市的轉移不斷加劇，農民在城市中工作和生活甚至買房與定居的人數也逐漸增長。這就造成了一個問題，農村地區人口的減少和勞動力的缺乏，還有原有房屋的大量閑置。在眾多閑置的農村宅基地中，可分為2種情況［3］：一部分是長期性的閑置，一部分是暫時性的閑置。

城鄉一體化進程的發展，不僅促進了農村人口不斷向城市轉移，同時也帶動了農村地區經濟條件的極大改善。在農村人口向城市的轉移中，一部分農民進入到城市中工作和生活，在城市買房或租房居住，但農村“老家”的房子還保留著，卻始終無人居住，造成了閑置；也有一部分人是在農忙時或重大節日時，回農村短暫居住，但大部分時間房子還是閑置的。隨著農民收入的不斷增加，農村居住空間結構也發生了改變，特別是在新農村建設過程中，很多村莊都建造了“新房”并與原有住房分隔開來，形成了“外圍新建房”和“內圍老住房”之間的鮮明對比。數量眾多的“內圍老住房”中，相當一部分都是“人去屋空”。

1.4宅基地的糾紛較多

盡管我國現有法律規定農村宅基地的所有權歸農民集體所有，但是在具體使用方面卻落實到了農民個人。目前農村宅基地的流轉是沒有法律依據的，但隨著農村經濟的發展和城鄉一體化進程的加速，圍繞農村宅基地日益形成了一個“隱形市場”，宅基地的流轉變得異常活躍，由此引發的各類產權糾紛也在不斷增加。

根據我國現行的土地管理法律和制度，農村居民一戶只能擁有一處宅基地。并且如果農民對住房進行出租或出賣后，不允許再申請宅基地。但這種規定并不能有效約束宅基地的流轉，在農村，圍繞宅基地的買賣主要有2種情況［4］：一種情況是村內居民間的買賣，主要發生在同村居民之間，基于對住所和房屋的特定需求而發生的；另一種情況是村內居民和外來人員之間的買賣，主要發生在城鎮居民和農民居民之間，特別是在靠近城市的村莊，尤其是城市郊區和風景秀麗的農村地區，部分城鎮居民通過購買農民房屋而獲得實際上的農村宅基地使用權。由于缺乏法律制度保護，在農村宅基地買賣過程中各種糾紛和矛盾越來越多。

2　城鄉一體化進程中農村宅基地退出的動因

在加速推進城鎮化建設、促進城鄉一體化融合的時代背景下，作為順應我國經濟社會發展的客觀趨勢，提高土地利用效率的特定行為，農村宅基地的退出受到多種動因的綜合影響，已經引起了廣泛的社會關注和深入探討。

2.1基于物權性質的客觀要求

在法律意義上講，物權具有4個方面的基本權能，即包括占有、使用、收益和處分。我國目前的法律已經認可了宅基地使用權人享有前三項基本權利，而處分權能卻一直存在爭議。但實質上，處分權不僅是針對所有權，使用權本身也可以處分。為此，宅基地使用權作為宅基地上的私權，也是可以流轉的。如果法律禁止宅基地使用權的流轉，顯然是對物權處分權能的一種否定。允許宅基地使用權流轉，能夠有效實現宅基地資源的充分利用。所以，農村宅基地的退出不僅是對法律意義上的物權權能的一種反映，也是農民能夠自主處置宅基地資源的一種有效形式，還是在市場經濟條件下保障農民自身合法權益的一種重要途徑［5］。

2.2解決自發流轉的矛盾糾紛

按照我國當前的相關法律規定，農村房屋沒有國家相關部門頒發的國有土地使用權證，是不允許進行買賣的。但是，當前我國很多地區“小產權房”銷售異常火爆，在很大程度上證明了農村宅基地流轉存在的巨大市場價值。而實踐中，很多地方銷售出去的“小產權房”因為產權方面的問題，經常發生一些摩擦和糾紛。導致出現這類問題的主要原因，在于我國當前法律的相關規定與居民的實際社會需求之間存在著較大的落差。為此，農村宅基地的退出是滿足市場現實需求、解決產權歸屬不清和化解流轉矛盾的客觀要求。農村宅基地退出之后，可以實現退出土地的集體化所有，在此基礎上有效實現農村土地資源的集約和節約利用。

2.3促進農村地區的經濟發展

長期以來的城鄉二元格局，造成城鄉發展的不均衡，尤其是農村發展的遲緩和落后。在城鄉一體化進程中，切實提高農民收入和促進農村經濟發展是解決“三農”問題的關鍵所在，但目前相對于城鎮區域普遍存在的多元化產業而言，單純依靠農業生產很難實現農民的致富。于是很多農民開始從事非農產業的經營，但是資金短缺成為他們經營過程中所面臨的最大難題。而我國目前的法律規定宅基地使用權不能作為擔保，就造成農民無法使用宅基地為憑借而從金融機構獲得貸款進而解決經營資金不足的問題，降低了農村從事非農產業經營的積極性，制約了農村經濟的快速發展。農村宅基地退出是當前農村地區經濟發展的客觀需要。

2.4推動城鄉一體化穩步推進

城鄉一體化進程的發展，目的是要促進城市和農村資源的集約化利用和統籌發展，實現城市和農村的相互融合與共同繁榮。隨著我國經濟體制改革的推進和城鎮化的發展，農村大量的人口轉移到城市工作和生活，甚至在城市安家落戶，從而使得農村空閑的宅基地變為潛在的市場供給。與此同時，城市的住房制度和房價上漲進一步促進了宅基地使用權的流轉。數量眾多的進城定居的農民居民先后在城市買房安居，而其農村的房屋很少使用甚至完全廢棄。如果禁止農村宅基地使用權的流轉，將導致農村宅基地的大量閑置，并造成資源的浪費。為此，農村宅基地退出是盤活農村閑置土地資源，保障城鄉一體化進程穩步推進的基礎。

在加速推進城鄉一體化的現代化進程中，農村宅基地的閑置在很大程度上造成了農村土地資源的浪費。如何構建科學合理的農村宅基地退出機制，已成為深化農村土地制度改革，提高農村土地利用效率的重要議題。

［1］曲福田.中國工業化、城鎮化進程中的農村土地問題研究［M］.北京：經濟科學出版社，2010.

［2］陳錫文，韓俊.中國特色“三農”發展道路研究［M］.北京：清華大學出版社，2004.

［3］侯文浩.政府主導下的農村宅基地流轉過程中的農民權益保護研究［J］.安徽農業科學，2013（22）：9445-9446.

［4］梁發超，袁立虎.土地發展權視角下農村宅基地退出機制的構建［J］.資源開發與市場，2014（6）.

［5］羅亞海.公共政策理論視角下農村宅基地退出機制論析［J］.求索，2015（2）：114-119.

F301.3

A

1674-7909-（2016）05-84-2

河南省科技廳2015年軟科學項目“城鄉一體化進程中的農村宅基地退出機制研究——基于河南省的實證分析”（152400410567）。

張磊（1982-），男，講師，碩士，研究方向：公共管理、政策分析。