教育現代化背景下高校財務治理現代化建設的思考

劉長泉（高級會計師）（北京工商大學 北京 100048）

一、引言

2019年2月，中共中央、國務院印發了《中國教育現代化2035》，在“指導思想”中明確提出“大力推進教育理念、體系、制度、內容、方法、治理現代化，著力提高教育質量”，在“總體目標”中提出“再經過15年努力，到2035年，總體實現教育現代化，高等教育競爭力明顯提升”，并提出了“加強黨對教育工作的全面領導、完善教育現代化投入支撐體制、完善落實機制”三條保障措施。可以看出，國家教育現代化2035總體目標的確定，標志著我國高等教育已進入追求質量、提升競爭力和注重治理現代化建設的階段，這是教育強國的重要戰略。作為教育現代化建設的直接參與者，在外延競爭力突破和內涵質量回歸的雙重壓力下，高校必須要以“刀刃向內”的勇氣進行治理能力現代化建設，以保證“雙一流”建設過程中的一切支撐基礎。作為內部治理結構的重要組成部分，高校的財務治理長期以來一直發揮著非常重要的作用，但是由于沉積了較多的發展問題和利益沖突，不能完全適應新形勢變革下的要求，因此本文以國家教育現代化建設為背景，以高校財務治理現代化建設為突破口，從治理理念、治理結構和治理重點三方面出發，探索符合國家教育現代化要求的高校財務治理體系現代化建設的思路。

二、轉變財務治理理念

由于多年來的慣性思維和歷史沉積，目前，絕大多數高校的財務治理理念依然是“開源節流，保障中心工作，獲取最大的財政撥款支持，嚴格控制資金支付風險，為黨委或校長辦公會確定的事項籌措資金”。這與教育現代化建設的改革步伐還存在差距。教育現代化的建設需要完善的財務治理結構、科學的資源配置和合適的戰略匹配等支撐基礎，不能局限于財政撥款的多少、審計風險的多少和學校資產的多少等。因此，作為高校的上級主管部門和高校的直接管理者，在考慮財務治理的時候，應該轉變現行的財務理念，從宏觀、中觀、微觀三個角度，去思考“量”和“質”的關系及“內”和“外”的關系，牢固樹立“現代化建設”的思想。

首先，樹立“大財務觀”的理念。在教育現代化背景下，財務治理不再是簡單的資金收付活動，而是一個極其復雜的財務利益關系網格，高校只是網格中的一個環節。高校管理者需要跳出高校自身的層面去思考，放大思考的范圍，以便橫縱向進行分析；要把握財政和教育改革的方向和措施，及時調整資金投入方向；要熟悉國家的財經紀律要求，以便在經費使用上合法合規；要有經濟責任意識，以便財務治理的各個環節能夠有效發揮作用等等。

其次，樹立“績效引領”的理念。教育現代化要求高校具備現代化的內部治理能力，體現財務治理現代化的一個直接指標就是“資金使用效益”。財務決策的結果是否適合高校自身的定位和發展戰略目標、財務執行的過程是否符合高校的需求和保障重點、財務監督的程序是否發揮了應有的作用，這些都應該圍繞“績效”來開展，在不斷磨合和優化中提升財務治理能力。

最后，樹立“精細管理”的理念。精細化管理是實現高校財務治理現代化的重要手段和措施，要明確“需求清單”“問題清單”和“流程清單”。高校要明確資金的投入方向和預算規模；為了保證決策的正確和資金的安全，要有配套的財務管理制度和執行管控；財務治理的質量如何，需要有相關的績效評價和問責聯動機制等。

具體的財務治理理念如圖1所示。

圖1 高校財務治理理念簡圖

三、重塑財務治理結構

隨著教育現代化建設的不斷推進，高校財務治理結構的優化變得越發重要。高校是一個利益相關者組織，更是一個多元化主體參與的治理過程，包括政府、高校管理層、師生員工以及其他個人和組織，因此在設計高校財務治理結構的過程中，需要將內外部利益的參與者嵌入到財務治理的體系中來，能夠體現多方利益訴求，將“黨委領導、校長負責、教授治學、民主監督”的原則貫穿整個治理過程，從而保證權力配置和行使的科學性和效率性。

首先，在財務決策結構中，高校的黨委是所有財務重大事項的決策機構。在決策過程中，黨委會需要正確把握上級主管部門（財政部門、教育部門等）對整個教育的規劃精神和發展方向，要體現政府的意志。同時，為了體現多方的利益和決策專業化，還需要設立由管理層、師生員工、紀委監察、專業咨詢人士及資金提供者等組成的各類委員會，包括內控委員會、預算委員會、發展規劃委員會等，經過三者（政府、黨委會、各類委員會）的磋商，最終形成適合高校發展需要的財務決策，促進財務決策的科學化和透明化，從而保證后續的財務治理活動順利開展。

其次，在財務執行結構中，高校的校長及行政部門是具體的執行機構，各種資源配置均需要通過執行機構得以實現。高校的財務執行要注重“統一領導”和“分級管理”相結合，通過“財權”和“事權”的逐步下放，形成一個“上通下達”的財務運行流程。同時，在黨委和行政部門的領導下，財務管理機構需要具備財務戰略規劃、預算管理分析和日常運營核算的能力，理順與其他業務部門的關系，落實高校事業發展所設定的各項財務指標，形成師資、學生、教學和科研等的數據，并提交決策機構進行決策調整和糾偏。

最后，在財務監督結構中，教代會、審計和紀委監察要發揮聯動機制，充分監督財務決策和財務執行，充分發揮利益相關方的力量，擴大財務活動的知情權和監督權，也可以委托第三方進行監督審計，要強化績效評價、經濟責任審計和信息公開的力度，以績效為導向，以問責為手段，防范資產流失和財務風險，確保財務治理過程中的各項資源配置程序合法合理。高校財務治理結構如圖2所示。

圖2 高校財務治理結構簡圖

四、關注財務治理重點

高校財務治理現代化建設是推動高等教育財務創新發展和預算資源配置優化的必經之路，更是提升教育現代化水平的內在要求。在財務治理結構科學的前提下，財務治理關注的重點主要包括三個方面：一是財務戰略與高校發展戰略是否相符，二是資金投入是否能夠實現績效目標，三是財務治理過程和結果是否有效。

（一）關注整體戰略與財務戰略，實現“錢隨事走”

教育現代化建設涉及高校的方方面面，本文僅從師資、學生、教學和科研四個方面進行財務戰略分析，從財務角度出發，探討如何實現高校的財務戰略與高校整體戰略匹配，為高校事業發展提供財務服務和財務保障。

1.師資的財務戰略。在預算戰略上要確保人員經費支出的保障力度，積極籌措資金，調整人員經費和公用經費的預算結構，優先保證薪酬支出、福利待遇支出；與人力資源部門協作，制定競爭性的薪酬待遇體系，嚴格區分不同層次和類型人才的福利待遇；隨著國家教學科研人員出國訪學經費不再納入“三公經費”統計口徑，財務應該設立專門的境外學術交流經費，以此來提升教師的國際學術視野；設立高層次人才和關鍵技術人員引進經費，吸納高水平人才，特別是重點學科的人才引進要設立專門的經費。

2.學生的財務戰略。秉著“加大投入、合理分擔、政策明確”的基本原則，積極落實各項獎助政策，擴大受助學生比例，提高資助水平；適時試用“高收費、高資助”的財務戰略，吸引和培養高水平、高素質的優秀學生；設立競爭性獎學金，調動學生的積極性和創造性，促進整體競爭氛圍的營造；分析學生數量、質量和辦學成本的依存關系，保證學生經費的增長機制，逐步提高生均定額標準。

3.教學的財務戰略。完善教學經費投入保障機制，確保教學經費及時足額投入到教學工作中，足額保障本科教學創新和改革經費；重點保障教學運行、教學改革、學生競賽、實驗室建設等經費投入，并保持逐年增長；采用“基本運行+ 專項經費”模式，嚴格控制行政運行經費，設立定額專項經費，優先支持本科實驗室建設、教學條件改善、教學改革、創新創業教育、實踐教學等。

4.科研的財務戰略。積極籌措各類科研資金，建設高質量的研究中心和科研設施，加強科研硬件經費的投入和保障；設立競爭性的科研獎勵基金和創新團隊經費，激勵高質量的科研成果和科研團隊；重點對科研基地、科研平臺、科技轉化、重點實驗室等進行資金投入，保證經費投入的精準和質量；加大對科技成果轉化的支持力度，設立科研成果轉化專門基金，擴大科研成果的經濟效益和社會效益，提升高校的科研知名度；重點投入“高精尖中心”和“協同創新中心”等科研聯合體。具體如上頁圖3所示。

圖3 高校發展戰略與財務戰略匹配簡圖

（二）關注預算編制和績效目標，實現“錢效融合”

高校要按照“誰申請預算，誰設定目標”的思路啟動預算編制工作，在編制預算時，要結合事業發展規劃目標和年度工作計劃，在綜合考慮學校財力狀況的基礎上，科學設置預算績效指標，合理測算費用，將績效目標作為申報預算的前置條件。一是圍繞中心工作設定績效目標和具體的指標。高校肩負著人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新和國際交流合作五大重要職能，其績效目標也應圍繞其職能開展，落實到具體業務上，主要體現為“正常履職運行”和“事業發展提升”兩大方面。正常履職運行的績效目標是“運行、穩定、效率”，事業發展提升的績效目標是“提升、優質、發展”，具體表現為“年度任務和規劃任務”中的各項任務指標，包括國家和上級主管部門布置的政策性任務、一定期限內必須完成的約束性任務、超額完成的激勵性任務和校園基本建設任務。二是在堅持全校“一盤棋”的理念下，財經工作領導小組要結合工作任務和預算資金規模，對績效目標進行審核確認，包括對績效目標的適當性、可行性、完整性和相關性進行審核，審核通過后才允許進入學校的預算編制流程。三是為落實“錢隨事走”的理念，高校要按要求填寫績效目標表、專家論證意見和可行性報告，同時按照“保人員、保運轉、保重點”的資金保障順序安排各項支出，把握學校事業發展所需資金的輕重緩急，依次安排各項任務對應的預算經費，包括人員經費、公用經費、政策專項、內涵專項、發展專項和基建專項等。具體如圖4所示。

（三）關注財務治理過程和結果，實現“獎罰并舉”

高校要壓實資金使用部門的主體責任，強化對財務治理過程和結果的考核力度，考核結果要與行政治理手段實現硬性掛鉤。一是過程管理，不斷強化資金使用者的責任機制，包括預算編制情況和執行進度、財務管理狀況、資產管理情況、動態監控發現的問題、內外部審計發現的問題等。二是建立財務治理結果和行政治理手段的硬性掛鉤機制，多部門協同發力，將績效評價結果與行政效能問責和下一年度預算分配相結合，與年底考核獎勵、干部職務晉升和全面從嚴治黨考核檢查等聯動，以此才能真正發揮績效評價結果的震懾作用，促進財務和業務的良性循環。

五、結論

高校財務治理現代化建設是一個循序漸進的過程，鑒于目前的管理體制和管理思路，政府應給予高校更多的辦學自主權和經費支持力度，積極發揮資金對高校內涵發展的推動作用，正視高校財務治理的復雜性和多元化，為高校財務治理現代化建設提供較好的政策支持和制度保障。