新形勢下科研事業單位財政科研項目經費管理的思考與探索

吳新兵 李蔚蔚 郭紅梅

（1湖南省食用菌研究所 湖南長沙 410000 2湖南省供銷合作總社 湖南長沙 410000）

“十三五”期間，科技體制改革不斷深入，為避免科技項目在各部門重復交叉，財政科研項目不斷優化整合，每年全社會的研發經費投入和財政科研項目經費投入迅猛增長，據國家統計局數據，僅2019年全國研發支出就達21 424.15億元，其中財政資金支出4 537.30億元。同步改革中的一個重要方面——財政科研項目經費管理改革，主導思想是落實中央“放管服”大政方針，但在實際中逐漸暴露出了一系列問題，如“一管就死、一放就亂”“挪用專款”“虛報項目預算”“相關項目管理人員知識更新跟不上步伐”等。對科研事業單位而言，財政科研項目資金是其發展的物質保障，作為科研事業單位，要積極承擔科研項目，主動融入科技創新的時代大潮之中，管好用好每一筆財政科研項目經費。

一、加強科研事業單位財政科研項目經費管理的必要性

近年來，我國先后密集出臺了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發［2016］50號）、《國家重點研發計劃資金管理辦法》（財科教［2016］113號）、《關于進一步優化國家重點研發計劃項目和資金管理的通知》（國科發資［2019］45號）等一系列文件。由此可見，從國家層面到相關部委都高度重視財政科研項目資金的管理，作為具體承擔科研項目、最終使用財政科研資金的事業單位，加強對財政科研項目經費的科學管理更是任重而道遠。

“十三五”期間，中央和各地方財政每年都投入大量的科技研發經費，并且逐年遞增，“十四五”期間，科技創新將成為高質量發展的主要驅動力之一，國家的科技研發支出必將進一步增加。科技的創新發展與科技經費投入息息相關，國家的科技經費投入為科技發展創造了良好的條件，也為科研事業單位的發展提供了資金保障，管好用好財政科研資金，對促進“十四五”時期經濟社會高質量發展具有重要意義，同時，財政科研資金也是科研事業單位的重要資金來源之一，是其事業發展的重要保障。管好用好財政科研項目資金，使每一分錢都花在刀刃上，發揮其最大效率，是科研事業單位的責任和義務。

2019年各事業單位開始全面實行新政府會計制度，新政府會計制度引入了成本理念，尤其是對項目經費的成本績效考核方面。這就要求科研事業單位從績效的角度管好用好財政科研項目經費，為國家整個財政資金支出的績效考核帶好頭，示好范。

二、科研事業單位財政科研項目經費管理存在的問題

（一）人員隊伍素質建設有待提高

首先，財務人員結構不合理。一些科研事業單位的財務人員年齡和知識結構不合理，對新的財務知識、政策規定更新較慢，有的基層單位甚至沒有在編的財務人員，而是聘請兼職或臨聘人員，容易導致財務人員的短視行為，不利于財政科研項目經費的規范管理。其次，科研人員對財政科研項目經費管理政策不熟悉。近年來，隨著財政、科技體制的深化改革，財政科研項目經費管理也在不斷調整和完善。而科研人員缺乏對財務知識和國家科研項目資金管理政策的了解，加之在項目預算編制和執行中缺乏與財務人員的溝通，會導致對經濟支出科目分類不夠準確，容易混淆經費用途，致使項目財務驗收前臨時調賬或調整項目預算；有的科研人員同時承擔或參加多個項目，存在項目資金竄用、“拆東墻補西墻”現象，甚至隨意支配經費，套取財政科研項目經費等，影響了科研經費的使用效率，阻礙了科研事業的發展。

（二）經費管理制度體系各層次間銜接不通暢，對政策把握不全面、不準確

為進一步賦予科研單位和科研人員自主權，進一步解放生產力的“放管服”政策導向，《關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》（國辦發［2018］127號），明確要求在2019年2月前完成對現有科研資金管理辦法進行修訂，對與新出臺的政策精神不符的相關規定進行清理和修改。“十三五”時期整合形成的國家科技計劃體系分為新五類：國家自然科學基金、國家科技重大專項、國家重點研發計劃、國家技術創新引導專項和基地人才專項。針對國家自然科學基金，國家自然科學基金委員會、財政部于2019年3月出臺了《關于進一步完善科學基金項目和資金管理的通知》（國科金發財［2019］31號），針對國家重點研發計劃，2019年1月科技部、財政部出臺了《關于進一步優化國家重點研發計劃項目和資金管理的通知》（國科發資［2019］45號），這兩個文件將直接費用中除設備費以外其他經濟支出科目預算的調劑權下放給了項目依托單位，對預算的編制也做了進一步簡化，體現了“放管服”的政策導向。但其他幾類科技計劃，還是遵循之前的《資金管理辦法》，使得基層科研事業單位對經費管理制度更新缺位，再加上科研事業單位對新的政策接受滯后，單位內部對于如何調劑預算科目沒有具體管理辦法，隨意性較強，容易出現“一放就亂”的現象。

（三）經費預算編制不科學、不合理，執行效果不理想

在實際工作中，科研項目預算一般實行項目負責人負責制。項目負責人是某一科研領域的專家，但對財務和國家財政科研項目經費的管理政策并不熟悉，且有時為了搶時間申報項目，對項目預算缺少充分調研論證，而進行預算審核的財務人員沒有深度參與科研項目預算編制，只關注編制材料的一般性程序審核，加之有時項目通過后財政資金的到賬時間與預算編制的項目實施期不同步，為了趕財務支出進度，往往會在期末突擊花錢，上述情況都可能造成預算與執行脫節、資金使用效率低下。

（四）針對科研項目合作單位外撥經費的監管缺位

針對科研項目合作單位外撥經費的監管，相關辦法中僅有原則性規定，科研事業單位自身存在監管缺位的情況。如財政部、科技部聯合出臺的《關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》（財教［2011］434號）只做出“課題合作單位應當按照《經費管理辦法》的規定，對課題經費和自籌經費分別單獨核算，自覺接受有關監督檢查”的規定，確定項目承擔單位履行監管主體責任且不能變相轉撥經費。有的科研事業單位在實際操作中對項目合作單位實行報賬制轉撥經費，合作單位需先墊支后報賬，有的科研事業單位在轉撥經費后科研項目的進行中監管缺位，待結題驗收時合作單位再去東拼西湊，甚至出現挪用科研項目經費的現象。

（五）信息化建設滯后，降低了經費管理的時效性和完整性

從項目申報和項目結題驗收來看，基本是通過網絡平臺管理，尤其是項目申報，中央和地方項目都是通過項目入庫申報，實現了信息平臺管理，做到了使科研人員“少跑腿”。在項目承擔單位層面，科研項目的財務會計核算和資產管理一般納入了單位現有統一會計核算和資產管理系統，但沒有實現科研項目的差異化管理，對項目實施情況和經費支出監管還沒有很好地搭建起科研業務與財務監管融合的內部信息平臺，導致科研項目負責人不能及時掌握整個項目經費的支出情況，財務對科研業務的進展也存在盲區，形成了雙方的信息不對稱，在單位同時承擔多個項目或者項目負責人同時承擔多個項目的情況下，如果財務部門人手偏緊，科研人員和財務人員雙方平時溝通效率低下，容易導致項目結題驗收前工作量突然加大、手忙腳亂，不利于項目經費的日常監管。

三、加強科研事業單位財政科研項目經費管理的具體措施

（一）優化科研項目人才團隊，加強人員培訓，提高專業素質和能力

中辦發［2016］50號文件首次提出科研項目承擔單位應建立健全科研財務助理制度，其目的是使科研人員從非擅長的財務領域解脫出來，潛心從事科學研究。為更好地落地執行這一制度，建議從國家相關部委層面統一研究制定具體操作辦法，而不是由各科研項目承擔單位可有可無地自行設置。可以考慮把項目團隊是否有科研財務助理作為科研項目申報的前置條件，當然，大項目可以是一個項目對應一個財務助理，小項目可以是一個財務助理兼任多個項目。財務助理需要具備一定資格，應為科研團隊提供項目預算編制、項目經費管理政策咨詢、財務驗收協調等較高層次的服務。同時，加強對財務人員和科研人員的政策培訓，使財務人員熟練掌握相關科研經費管理制度，使科研人員了解政策要點，財務人員和科研人員應加強溝通，相互支持配合，確保財政科研項目經費得到合理合規使用，使用效率最大化。

（二）完善經費管理制度，改進評考體系

完善財政科研項目經費管理制度體系，改進評價考核體系。中央文件應明確方向、目標，并保持政策的相對穩定。對于操作起來有地區差異或容易引起爭議的管理辦法，明確由各地根據各類財政科研項目和各地區的不同情況，在不違反中央政策的前提下，制定相適應的經費管理制度。對于基層項目承擔單位，應根據國家的相關經費管理制度，結合自己單位的內控，及時制定具體的操作辦法。比如，中央為了進一步激發科研活力，將更大的預算調劑權下放給了項目承擔單位，那么各承擔項目的科研事業單位必須及時制定細則，按單位內控程序嚴格制定相關申請審批流程，只有這樣才能真正落實“放管服”政策，不至于“一放就亂”。同時，對財政科研項目經費使用的評價也需改進創新。2019年開始實行新政府會計制度，對行政事業單位的成本核算和考核提出了新的要求，尤其是專項資金的績效評價考核。以前的科研項目主要是評價產出成果和社會效益，對成本一般關注較少。新政府會計制度為科研事業單位提供了考核資金使用成本的會計核算技術手段。比如，在收付實現制下科研用原材料在購買時就一次性列入支出，但現在應按權責發生制計入對應項目的成本，尤其需嚴格規范科研用原材料的購買領用制度，這是一個值得重點關注的領域，監管不到位容易產生腐敗。

（三）提高預算編制質量，從源頭抓好經費管理

要編報高質量科研項目預算，需要編制人員熟練掌握相關經費管理辦法，財務人員和項目科研人員應共同對項目申報指南進行認真研究討論，相互溝通，根據要求共同編制項目預算，落實國家政策。根據科研活動的本質屬性——研發活動路徑的不確定性，決定了項目預算的自由度要大于一般的公共財政預算。比如在編制科研項目原材料費、測試加工費等預算時不宜做過于明細的測算，適合分類總額控制，便于實施時根據科研路徑變化的客觀實際進行內部調劑。

（四）加強對合作單位項目經費的監管

科研事業單位平時需加強對合作單位項目經費的監管，不能以報賬形式代替監管。應按預算和合作協議按時撥付經費，以利于科研活動及時開展，但也不能把經費撥付出去后平時放任不管。一些合作單位是企業，企業的自主權更大，但財政科研項目經費是財政資金，有其特殊性，對其監管不能完全按照企業的理念執行，作為項目承擔單位——科研事業單位應履行主體監管責任，指導督促合作單位按規定科目使用，對項目的財政專項資金和自籌資金單獨專賬核算。需要注意的是，單獨專賬核算不是賬外賬，不是兩套賬，而是在企業會計同一核算賬套里，通過在“管理費用”和“生產成本”科目下逐級設置“研發費用”和“研究成本”，再向下級根據項目經濟支出科目設置明細科目進行統一核算管理。如果搞賬外賬、兩套賬，容易出現多頭列支、東拼西湊的違規現象。同時，財務驗收審計一定要延申到項目合作單位，不能只憑其提供的資料做簡單的形式上的審核。

（五）加快科研項目管理模塊的信息化建設

科研事業單位要充分利用單位現有平臺，進行完善和互相聯通共享，要把科研項目經費管理的相關信息源嵌入到單位內控信息化系統中。這既是單位內控建設的要求，也是科研項目管理的客觀需要。有的科研事業單位同時承擔多個項目，科研負責人也可能同時承擔多個項目，如果僅靠人工傳遞信息溝通，無法做到及時準確。通過建立信息平臺，把每個項目的預算、各支出科目的支出進度和經費結余以及研發活動的進展通過涉密處理后及時錄入信息平臺，相關科研和財務人員通過授權隨時掌握需要的信息，可以極大地提高管理效率，也利于項目經費預算的實施和及時糾偏。

四、結語

科研事業單位項目經費管理的水平，直接影響著項目實施效果和科研產出績效，在國家進一步“放管服”的新形勢下，科研事業單位要及時深入學習國家相關制度政策，并針對單位科研項目經費管理中出現的問題，采取相應措施，從人員培養、內部制度建設、項目預算編制、外撥經費監管、信息化建設等方面制定相應辦法，以提高經費使用效率，促進科研事業的良性健康發展，為經濟社會高質量發展注入新的動能。