行政事業單位預算管理及其績效評價策略研究

王琛 （煙臺市價格認證中心 山東煙臺 264000）

一、引言

隨著新政府會計制度的全面實施，預算績效管理推進不斷深入，預算管理成為行政事業單位建立內部控制體系、提升政府治理水平的重要環節，行政事業單位依法依規不斷對預算管理體系進行完善。行政事業單位的財政資金使用管理雖然有相應的依據和較為穩定的內部程序，經濟活動風險總體可控，但是大部分行政事業單位資金管理運營直接照搬國家現行規章制度，尚未根據各單位不同的經濟活動情況建立符合自身的內部規章，從而導致部分經濟活動預算編制執行、績效評價缺乏依據。只有搭建起完善的預算管理績效評價體系，行政事業單位各項經濟活動的預算編制、執行、評價才能合規合理，各項制度的體系化及執行率才能進一步提高，各項管控措施才能有效落地，從而加快實現行政事業單位制度規范化、決策制衡化、財務內控化、監督全程化，確保行政管理高效運行，推進經濟社會高質量發展。

二、行政事業單位預算管理存在的問題

預算管理在行政事業單位內部控制中扮演著重要角色，是業務控制的核心環節之一，行政事業單位內部控制通常以預算為主線，以資金管控為核心，各項經濟活動在預算體系中實現超額超支風險的規避、各項經費支出的合規合理、資金的高效使用。預算績效評價是預算合理編制、有效執行的有力保障，將績效融入到預算編制、執行、監督、評價全過程，預算管理事前、事中、事后均可得到有效監督，從而保證財政資金使用的質效可以有效提高，預算責任的落實得到強化，行政效率及質量得到提高，政府內部管理水平得以全面提升。然而，目前行政事業單位預算管理及績效評價仍然存在一些問題。

（一）預算管理制度缺失

隨著財稅體制改革的不斷深化，預算管理縱深推進，全口徑預算、預算公開等舉措持續落實，如何做好財務配套改革，結合業務特點，改進預算編制、分解、執行、監督和績效管理是行政事業單位建立完善預算管理績效評價體系面臨的新挑戰。當前行政事業單位預算管理缺乏具體的預算制度體系，對預算管理組織及職責描述缺失，大多以財會或審計部門代行職責，不利于預算管理效率和效果的提高。對預算編制、追加、調整程序缺乏明確可行的規范細則，預算決算考評、預算監督檢查與績效管理規定尚未建立。很多行政事業單位預算管理沒有根據單位業務特征制定預算管理制度。行政事業單位預算管理制度編制粗化、內容缺失削弱了其在預算執行過程中的操作指導及經費管控作用。

（二）預算意識薄弱，預算管控力度不足

良好的預算管理意識是預算制度得以健全和實施的重要保障，有利于強化對單位業務環節的監督控制，降低舞弊風險，防止腐敗現象發生，提高社會公共資源的利用效率，提高政府治理能力及水平。然而，受多種因素的影響和制約，當前，很多行政事業單位的預算意識和風險管控意識較弱，預算經費管控缺乏嚴格的計劃性，預算剛性約束意識較弱，全口徑預算管理和全過程預算管理意識有待進一步加強。行政事業單位預算管理及績效評價的核心關注點雖然是經濟活動和資金管理，但有效落實則需要單位主要負責人、各個處室及全體人員的協同配合。目前，有些單位的業務科室對預算管理的認識僅僅局限于財務預算管理，認為預算編制僅僅是財務、審計部門的工作，業務部門不參與其中。此外，有些行政事業單位在預算執行過程中管控力度不足，未按規定額度和標準執行預算，資金收支和預算追加調整隨意無序，導致無預算支出、超預算支出和支出管理無序的情形時有發生。

（三）預算績效管理機制的搭建需進一步完善

1.預算績效組織缺失。預算績效評價是保障預算執行效率的有力手段，隨著各地績效評價管理辦法的相繼出臺，各行政事業單位逐漸建立了預算績效評價管理機制。行政事業單位預算編制通常由財務部門牽頭匯總，業務部門負責編制各自部門的績效目標、實施績效跟蹤及評價。行政事業單位中各科室的業務職責由“三定方案”明確，常規業務通過歸口管理可落實到具體科室，對于交叉性、臨時性工作，缺乏相應制度，崗位職責權限無明確規定，缺乏統一管理監控，容易導致預算編制與執行主體不一致，造成經濟資源流失和財務信息失真，從而導致控制風險。在不相容職務分離制度實施中，受限于人員編制，尤其是基層行政事業單位，跨崗兼任、一人數崗現象嚴重，造成人員職責不清、權限不明，職責分離、牽制、監督相關內控制度失效。隨著經濟的不斷發展，行政事業單位中新業務層出不窮，對于新業務內部授權審批控制缺乏及時更新及配套規范，技術部門、歸口管理審核難以充分發揮作用，存在“只簽字不負責”的審核情形，甚至導致預算編制錯誤層層通關、層層上報，預算執行效果缺乏嚴格的責任追究、決策問責機制。

2.預算績效目標設置不合理。預算績效目標通常依據誰申請資金、誰編制目標的原則設置，績效目標的設定需考慮預期支出、效益等情況。行政事業單位在實施過程中應健全績效目標內部編報機制，嚴格按照內部規程提報目標。然而部分行政事業單位在制定績效目標時缺乏細化的指標評價體系，使得目標難以定量分析。部分行政事業單位在年初預算申報過程中，項目主管部門未監督指導項目單位設定符合業績水平的績效目標，項目運行過程中也沒有針對資金的下撥制定切實可行的階段性績效考核標準，從而導致績效目標制定有偏差或難以實現。

3.預算績效評價體系設置缺乏邏輯性。預算績效評價指標是用來對預算目標進行評價的細化標準，并依據評價指標量化情況對行政事業單位預算執行、預算調整等進行考核管理，以此來提高財政資金的使用質效及資源的合理配置。當前行政事業單位受工作慣性影響，在人員考核上僅有對人員的基本評價打分，不涉及預算的績效考核，對項目預算執行結果缺乏完善的考評機制，可能導致預算管控力度弱化，流于形式。

4.預算績效監督缺乏有效性。監督是保障預算績效評價有效實施的關鍵環節，能有效保障行政事業單位經濟活動合法合規，促進單位運行質效。有些行政事業單位雖然按照規定設置了監督崗位，但受制于人員編制等因素，預算編制人員同時對預算執行、調整等事項進行監督審計，內審活動獨立性難以保證，出具的內審報告也不具有說服力，無法對單位內部控制的日常運行起到有效監督。財政、第三方機構等外部監督部門由于監督頻率及范圍較小，資源有限，難以全面對行政事業單位進行外部監督。

（四）預算編制手段有待完善

現階段行政事業單位預算編制主要依靠財務人員按指定模板整理匯總，編制口徑缺乏一致性，各業務部門根據自己的理解編制預算，預算事項結構不穩定，預算編制工作量大，效率低；預算執行過程中，對預算編制歸口審核缺乏明確規定，預算追加、調整缺乏依據及相應的審核機制。

三、加強行政事業單位預算管理及績效評價的對策建議

（一）完善內部預算管理體系

1.強化預算組織管理。完善的預算管理機構設置將為行政事業單位全面開展預算管控提供有效的組織保障，為實現以預算為主線、以資金管控為核心的內控體系建設奠定組織基礎。為此，行政事業單位需進一步明確預算業務管理機構及其職責，設置預算管理決策機構、管理工作機構和管理執行機構，明確相應管理職責權限。明確決策機構、財務部門、歸口部門及業務科室在預算管理各環節的崗位設置及職責范圍。設置預算平衡與質詢機制，對跨部門編制的預算及需要跨部門執行的預算進行明確分工，對其預算及業務計劃提出修改意見，預算正式下達后，確定年度目標及調整意見。根據管理需求分解細化預算事項，以達到分事行權、分級授權的管控要求。

2.明確預算編制依據。行政事業單位需結合單位實際情況，進一步明確分解細化預算編制，強化預算編制、調整、追加的歸口審核，細化預算追加、調整程序。在預算編制上落實單位內部各部門的預算編制責任，采取有效措施確保預算編制的合規性，建立單位內部部門之間的溝通協調機制，根據工作計劃細化預算編制，強化相關部門的審核責任。單位業務科室提交的預算建議需根據“三重一大”決策制度審定，應當經過歸口管理部門和財會部門的審核。歸口管理部門主要對歸口管理范圍內的業務事項進行合理性審核，如事項的合理性和資金額度的合理性，財會部門主要對預算建議數進行合規性審核。

（二）規范預算制度內容建設

1.明確預算執行方式。根據行政事業單位內控規范的相關要求和各單位的預算管控現狀，進一步分析各類業務項目的特征及容易出現的風險點，明確各類業務項目的預算執行進度、預算執行目標，根據各類業務項目的特征，對預算事項進行分類管控。根據一般公共預算及項目預算中各類經濟活動性質的差異，制定不同的預算執行方式，明確不同性質經濟活動的預算支出范圍及程序。對于一般公共預算中維持行政事業單位基本正常運轉、常規性、風險較小的費用管控，例如人員工資、水電費等事項支出可直接執行；對于行政事業單位中重點管控的經費，例如差旅費、會議費、招待費等事項支出需設置相應分層審批方可執行；包含在政府采購目錄以內的事項，例如辦公設備采購、服務類采購、工程類采購等事項采購需按照政府采購相應程序執行；對于項目預算需根據不同項目一事一議或一類一議，制定相應的預算執行推進機制。

2.加強對預算執行的過程管控。對于需經分層審核的業務事項，相關業務部門應在明確的預算指標內提出執行申請，未經相應層級審核通過的，不得提出執行申請。若預算執行申請額度或事項超過本業務部門可執行預算指標，各業務部門應當按照程序辦理預算追加調整程序，預算指標批復后再辦理申請事宜。實行定期報告制度，形成動態管控機制，在各類預算執行過程中，預算執行部門要定期開展自查，對預算執行過程中遇到的問題及時整改，對預算與實際的差異及時分析，定期形成預算執行報告可以為預算管理部門掌握全單位預算執行情況提供依據，為動態管控、調整預算執行提供決策支撐。

3.規范內部預算追加調整程序。由于受國家政策、上級單位、不可抗力或單位內部工作重點變化等客觀因素的影響，使預算編制所依據的假設條件發生變化并影響到預算執行時，需要進行預算調整。基于行政事業單位的預算管理現狀和外部要求，行政事業單位需根據實際設置預算調整條件，規范內部預算追加調整程序。申請部門追加預算申請后，由歸口部門、業務分管領導、財務部門、財務分管領導、預算決策機構分級審核確認，必要時需提前經外部第三方專業力量參與發表意見。經集體決策通過后的預算，方可執行。

（三）加強預算績效評價管理體系建設

預算績效指標管理是全過程預算績效管理的基礎，行政事業單位各部門申請預算時，要按照預算編制的相關制度和要求以及下一年度的工作計劃，細化編制部門項目預算績效目標，績效目標應明確、相對具體、可衡量、具有實操性，并嚴格按照預算績效目標執行。依據預算執行進程制定相應的劃撥制度，使預算執行更加高效。在調整相關的預算事項時，需提供充分的論證依據，逐級審批報送，實現沒有預算不開支。將強化預算及績效評價理念貫穿預算編制、執行、監督的全過程。強化績效評價的結果應用，將績效評估結果作為預算分配的參考標準之一，根據預算執行績效對預算管理各個環節設置進行評價整改，不斷完善部門預算管理體系，強化資金使用效率，使其真正在行政管理中發揮作用，以此來約束項目推進進度及預算執行質效。

建立行政事業單位預算績效評價監督體系，設立獨立監督評價部門，該部門由內控領導小組負責，保證監督的獨立性和公正性。定期或不定期對預算績效管理流程環節進行監督評價，及時發現漏洞及控制的薄弱環節，提出有效措施，不斷提高績效評價的有效性。積極推動預算信息公開機制，明確信息公開范圍、公開內容及方式，明確資金經濟分類，提高預算公開信息質量，加強與審計、紀檢監察及社會第三方機構等外部監督機構合作，合力推進單位預算績效評價體系建設，以此全面、有效地進行財政預算收支情況審查，保證公開信息的真實性和完整性，不斷提高預算管理水平。

（四）推進預算績效管理信息化建設

信息化是制度落地的有效手段。隨著會計信息化、智能化建設的不斷推進，行政事業單位需借助信息化平臺優化預算編制系統，規范預算報告編制，依據預算編制流程及績效評價指標對財務管理軟件進行優化，搭建預算、核算、績效評價一體化信息管理平臺，根據單位實際經濟活動情況，梳理業務流程，建立完善科學的預算績效評價體系，真實反映預算收支狀況及運行情況，全面提升績效評價質效。提高信息管理自動化水平，完善各功能模塊，根據預算績效管理制度制定統一標準，實現核算、業務、績效評價間的功能銜接，融合財政預決算管理系統及國庫支付系統，各類報告自動生成，實現報表間數據交互查詢、調取，相互關聯可比，統一數據口徑。推進業財融合，結合行政事業單位業務流程及會計經濟科目分類，預設標準化核算驗證制度，通過業務端信息審核校驗、資金流動申請自動生成相應憑證，實現經濟活動與資金管理的銜接。降低人為因素對績效評價的影響，以改善目前行政事業單位預算編制質量、效率低下的現狀。依托“大智移云物”技術優勢，打造高效運轉的大數據分析模塊，整合單位內外部會計、業務等數據資源，強化決策信息化支撐，提升財政資金使用效率及效益。

四、結語

預算管理及績效評價的健全完善是一項系統性工程，行政事業單位在預算管理及績效評價中存在的各類薄弱環節需在一個體系框架下逐漸完善，隨著財稅體制改革的深化以及資金預算緊縮趨勢提出的新要求，行政事業單位需不斷理順自身業務職能，順勢而為，主動做好配套改革工作，積極提升預算編制水平、預算執行質效，積極做好預算管理信息公開，接受社會各界的監督，從而實現行政管理效率和資金使用效率同步提高，陽光政務與反腐工作同步推進。