論預算、收入和支出：財政支持與廣電產業的發展*——基于吉林市人民廣播電臺的案例分析

■ 李 鐵 馬 菱

?

論預算、收入和支出：財政支持與廣電產業的發展*——基于吉林市人民廣播電臺的案例分析

■ 李 鐵 馬 菱

*本文系吉林省社會科學規劃基金項目“稅制結構對吉林省經濟增長效應研究”（項目編號：2015BS31）、中央高校基本科研業務費資助項目“吉林省地方財源結構優化支柱財源建設研究”（項目編號：14QNJJ038）的研究成果。

作為全國城市廣播發展的縮影，本文以吉林市人民廣播電臺為主要案例，淺析財政的可控支出和不可控支出對廣電媒體發展的不同影響，并提出新時期財政政策如何積極適應并推動廣播電視事業發展的幾點思考。

一、現行財政政策對廣播媒體產生的影響

中國廣播電視產業一方面要遵循廣播電視發展的自身規律，另一方面要遵循經濟規律。廣播電視體制改革到一定程度后，在管理、人事、分配核算等制度上相應的改革就顯得非常重要。近年來，隨著我國社會與經濟的發展，公共財政體系不斷完善和改進，同時我國事業單位改革也在不斷深入。在此背景下，財政部于2012年12月公布了《新事業單位會計制度》，嘗試引入權責發生制，以期加強預算管理。2014年第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議上對《中華人民共和國預算法》進行了修正，新《預算法》于2015年1月1日起實施。

吉林市人民廣播電臺是從2013年開始實行國庫集中收付制度并執行新《事業單位會計制度》的，新財政政策給電臺帶來了積極影響，同時也為廣電的發展帶來了新的問題。

（一）國庫集中收付制度的支出效應

實行國庫集中收付制度是發展社會主義市場經濟和建立公共財政基本框架的需要，提高了財政收支活動的透明度，及時反饋了財政收支信息，強化了預算執行過程中的監督，加強了政府對資金的調控能力。《新事業單位會計制度》的實施使國庫集中收付制度、政府收支分類改革與會計制度更好地銜接在一起。新制度嘗試引入“權責發生制”，增設會計科目，細化核算內容，對原制度中一些技術方面的重大缺陷進行了修正和改正，更加如實地反映了經濟活動的原來面貌。

在實行國庫集中收付制度后，吉林市人民廣播電臺資金支付能力大大加強了，以往財政資金滯留、流轉慢等問題有了較大的改善；由于有了明確的制度，預算管理不斷加強，廣播電視三公經費逐年遞減；《新事業單位會計制度》實施后，在固定資產采購方面更加合規、透明，防止了腐敗的滋生，提高了資金使用效率，同時也保證了城市廣播事業有計劃地穩步向前發展。

（二）廣播媒體財政預算編制的主要矛盾

1.增量預算的短視性

近兩年來，隨著多媒體技術的迅猛發展，以往地市級廣播電臺的行業優勢正逐步被消解弱化。與此同時，國家級與省級廣播大舉擴張，參與地市級廣播媒體競爭，瓜分所在地區廣告份額，使得地市級廣播電臺發展舉步維艱，處境尷尬。2015年新廣告法開始實施，廣告發布內容及管理更加嚴格，對于地方臺來說，廣告創收下滑已成定局，按以往年度核算的收入指標面臨著較大的困難。這種情況造成越來越多的城市電臺窮于完成預算，無暇顧及發展大計，難以根據城市經濟和信息時代發展狀況，構建未來發展藍圖。走一步看一步的發展狀況必然造成城市廣播發展潛力的匱乏，也必然為未來的廣播事業留下隱患。

2.財政撥付與收繳的缺口擴張

近兩年來國家上調了事業單位工資標準，與此同時，財政全額編制人員推向社保，加上自收自支事業編制人員及臺聘人員的工資、保險、住房公積金等用工成本不斷上漲，電臺的財務支出總量逐年上升，而相應財政的撥付并沒有按比例增加。

在廣播媒體廣告收入下滑已成必然的前提下，2015年開始，財政依然從上繳收入中留取10%作為“償債基金”，媒體單位撥回90%剩余部分。同時，依照有關規定，無論收入上漲或下滑，都需要按3%的比例繳納文化事業費。這樣固定的設置缺乏彈性，帶來的問題是，廣播人員經費支出不斷增加，而單位自用資金在某種程度上不斷減少，廣播事業的發展面臨尷尬。

3.預算編制與實際支出脫節

預算法法定執行時間為公歷每年的1月1日至12月31日，與人大審批預算的時間不符。這就形成了年初預算下達較慢、年末突擊花錢的現象。基本上每年年末電臺的財務人員都要在有限的幾天內完成大量的結算工作，財務人員本身以及業務涉及到的其他職工、關聯單位都苦不堪言，一些合理的發展需求受到抑制。

二、財政支持與廣播媒體可持續的發展

（一）深化廣播媒體單位預算的改革

首先，要科學制定預算目標。作為政府預算的基礎，單位預算必須要根據市場發展實際，彈性制定收入、支出目標，不能一味地追求“增長”等硬性指標。

其次，實行預算跨年制。由目前的歷年制改為跨年制，以消除時間差。以每年的4月1日為預算年度的起始時間，下一年的3月31日為終止時間。使預算年度與人大審批預算的時間相一致，從而增強預算的執行力，實現廣播媒體單位按照預算編制的計劃實際支出。

同時，財政部門還應該建立科學的績效評價制度。例如：吉林市人民廣播電臺依照事業單位改革的有關規定，被劃分為“公益二類事業單位”，可以嘗試每年在正常的預算內完成確定的公益目標后，允許開展一定量的其他經營活動。收入按一定比例上繳國庫后，剩余返還給單位作為“獎勵基金”，用來調動職工的積極性及產業的發展，從而帶來更大的經濟和社會效益。

最后，財政部門應強調加強單位內部控制制度，建立風險管理機制，并加大監督力度。要求單位內部定期進行自查，財政、審計部門不定期地進行專業檢查，使檢查成為“常態化”，防止腐敗行為的發生。

（二）設置廣播媒體上繳收入的“觸發器”

在美國小布什總統任職的第一年，一些國會議員為稅收削減提出了“觸發器（Tiggers）”的概念(1)。“觸發器”即稅收的增加與削減要與經濟發展水平一致。設置廣播媒體上繳收入的“觸發器”，即對廣播媒體繳納的稅收、基金和文化事業費制定彈性制度。在經濟繁榮時期，企業經營狀況良好，將有較多的廣告主向廣播媒體投資廣告。此時，廣播媒體上繳的稅收、基金和文化事業費等也要增加相應的比例。當經濟蕭條時期，經濟下行壓力大，企業經濟效益較差，投資廣播媒體的廣告必然減少。此時，廣播媒體上繳的稅收、基金和文化事業費也要相應地有所減少。廣播媒體上繳收入“觸發器”的設置防止過度的虧損或盈余。例如，2015年在廣播媒體廣告收入下滑已成必然的前提下，2015年開始，財政應從上繳收入中留取較少的比例作為“償債基金”，給媒體單位撥回的部分應對增加。同時，降低文化事業費的繳納比例。

（三）增強財政支出的可控性

在增量預算下，財政支出是漸進變化的。進一步說，受到預算參與主體的利益驅動，財政支出是不斷膨脹的。在未來的經濟增長可以預期或者增速有保障時，財政支出水平的提升壓力較小。當經濟增長速度緩慢，對財政支出的質疑會變得尖銳。在我國當前經濟增速放緩的環境下，即使不削減財政支出，也必須控制財政支出的增長速度。另一方面，從廣播媒體收入的發展趨勢來看，財政的支持不能成為其生存的主要來源。廣播媒體依然要依靠廣告資源。因此，依靠財政支出來補充廣播媒體的收入，會受到短缺的預算制約和長期的發展制衡。

對于廣播媒體來說，增強財政支出的可控性，既能適應當前經濟增速放緩的現實壓力，又能突破增量預算下財政支出剛性的困境。如何增強廣播媒體財政支出的可控性？首先要降低現金限額在財政開支中的比重，特別是一些針對勞動力的津貼項目，比如工資薪金、社會保險等。這些項目支出剛性大，隨著人口老齡化，這類支出的膨脹速度將呈跳躍式增長。其次，要增加資本性支出。由政府進行資本性投資，廣播媒體可利用自身優勢成立產業俱樂部和傳媒公司，與其他行業攜手打造公益性和盈利性并存的活動項目，加強自身產業鏈，實現良好的社會效應和經濟效益。此外，廣播媒體應當注重媒體的數字化營銷和終端推廣，利用政府的PPP平臺，與廣告經銷商合作經營，保證長期的、穩定的資金來源。

總之，在多元傳播環境下，國家應針對廣播媒體行業的特點，及時出臺資產管理、收入分配、社會保險、財政稅收等一系列的行業細則、規定，為廣播產業的發展提供堅實的政策保障，使產業完成從單一功能的平臺媒體、單一結構的媒體產業到多功能的媒體平臺、生態式結構的媒體產業的代際變遷。但行業管理必須研究并尊重行業發展的特性，管理規則需要適應行業的發展，具有靈活性、預判性和推動力，只有這樣，財政制度才能在管理、約束的前提下讓廣播媒體與時代同步、與發展同步，成為國家和城市發展的軟實力，成為政府服務民眾、推進發展的有利工具。

注釋：

(1) ［美］羅伯特·D.李：《公共預算體系》，中國財政經濟出版社2011年版，第46－47頁。

（作者單位：李鐵：東北師范大學經濟學院；馬菱：吉林市人民廣播電臺）

【責任編輯：潘可武】