域外農業法律體系發展趨勢

摘要：適應現代農業發展，世界農業法律體系呈現四大發展趨勢：確定了核心的法律概念，形成了特有的調整方法和立法理念；農業法規范體系日趨嚴謹和開放，系統的法典化運動與解法典化運動構筑了現代農業法制框架；農業法律的技術性因素增強，農業標準立法成為重要組成部分；農業法趨同與統一趨勢明顯，農業市場全球化推動了農業國際規范形成，多邊和雙邊農業協議和政策推動了區域農業法的統一。世界農業法發展的這些趨勢，要求我國堅持農業法制自主性發展的同時，適當借鑒域外農業法制的基本經驗，應對跨國農業法制實踐的挑戰。

關鍵詞：域外農業；法律體系；發展趨勢

中圖分類號：F310/D912.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2016）02-0126-07

農業發達國家經驗表明，農業的發展需要工業的技術支持外，更需要以法律為基礎的制度支持。法律作為社會運動的重要工具，能夠通過強大的法律支持遏制因工業化而導致的農業萎縮。

2014年美國出臺了新的農業法案，改變了一貫奉行政府對農業大力支持的收入補貼為基礎的戰略，轉向以農業保險為基礎的市場調整手段，放棄政府對農業的直接干預，以市場作為發展農業的基本杠桿[1]。我國在2014年提出，要發揮市場在資源配置的決定性作用，農村土地進行確權和自由流轉。在此形勢下，研究國際農業立法發展趨勢，對加強我國新時期農業法治建設具有很強的理論和現實意義。

一、農業法核心法律概念、調整方法和立法理念的確立

法律運動是事實、規范和價值互動的過程。只有客觀存在的事實和進入法律調整的事實通過法律識別并為法律關系所調整，獲得當代的價值認同，一個領域的科學立法才會逐步完善起來。事實選擇、規范識別和價值認同也需要穩定性地轉化為法律適用的方法，進入到司法的實踐中，才可能成為一種完善的法律體系。因此，成熟的農業法體系得以確立的重要標志無疑是形成了本法域的核心法律概念，特有的調整方法和立法理念。

（一）農業法核心概念和基本法學范疇的形成

世界農業立法之所以成熟較晚，是因為核心法律概念的缺失，不能為法律適用提供科學嚴謹的概念體系與專業語言，并將這些法律概念邏輯化和專業化。農業法若形成獨立的法律體系，要有自身核心的法律概念。法律概念不局限于對“法律”自身的界定，也要對整體法律體系的基本法學范疇進行區別。區分是用于法律概念的區別，比如針對某一個上位概念，遵循邏輯理論分析出許多下位概念；區分的說明如用于區別法律的構成要素或法律的效果，就稱為鑒別[2]。傳統農業法以土地、糧食和農業為核心概念。隨著現代大農業的發展，一些特有的法律概念日臻成熟，逐步進入到法律體系里，賦予了特定的法律內涵，它們是農業法體系得以形成的基礎，也是農業法體系的核心法律概念。土地的法權結構制約著土地的績效，糧食還包括了要求一定技術標準的工業化產品“食物”。農業生產不僅是維持生存，還要確保農業和食品安全，維持農村的可持續發展，在農業發展逐漸萎縮的情況下，推動農村振興，保障環境發展。因此，現代大農業法制更加強調農業安全、農村振興、環境保護、農業的多功能性等核心法律概念。

（二）形成農業法領域特有的調整方法

農業法有自己特定的調整對象，已經形成獨立的部門法。它打破了傳統的公私法的界限，公法、私法與社會法領域逐漸接近。農業法是綜合性學科，以眾多部門法的理論為基礎[3]；以調整方法為標準則分為政策、計劃、市場等，農業計劃和農業市場成為農業法重要的調整方法，私法的尊重農民意思自治原則同國家干預社會政策緊密結合，形成了農業法律體系內在自足的、獨立的調整對象和調整方法。

現代農業法要體現公平正義的法理。公平正義的實現依賴于社會公正和行為公正的良性互動，其中社會基本結構的公正是二者良性互動的基礎[4]。法律賴以依存的社會結構受著政府和市場因素的雙重影響，而且現代法律發展的一個重要趨勢是國家對法律的干涉強度在加大，傳統的法治原則在發生著變化，農業法治也不例外。因此在法理上，農業法制要借鑒了國家干預與市場自由理論，針對農業的弱質性，給“三農”以特權，即農業發展的特殊政策、農村建設的特殊戰略、農民保護的特權，從而建立了農業法區別于其他部門法的社會政策解釋框架[5]，通過市場、政府和法律多種調整方法推進農業法制。政府計劃是農業法的組成部分，政府計劃法律化，綜合運用市場和政府兩種手段加強農業立法。例如日本2006年新修訂的農業法，明列了21條政府計劃。

（三）現代農業立法目標呈現多元性、系統化

域外農業法法理基礎有一個歷史變遷過程，農業立法目標呈現多元性、系統化，更加強調農業的多方面功能。不僅關注農業的基礎地位，更加強調農業的質量和環境標準，確保農業發展的可持續性和產業安全。

現代農業立法目標更加多元。農業法要重塑農業的基礎地位，推動農業的可持續發展。通過政府計劃法律化支持農業，通過支持手段市場化促進農業發展，降低市場風險。在推動農業發展的同時，推動農村振興計劃和農村社會福利的開展。以日本為例子，日本在2006年新修訂的《食品農業農村基本法》，將農業確定為確保食品安全、發揮農業的多功能性、農業的可持續發展、農村的振興及其統籌考慮水產業和林業的統籌振興等幾個目標。

二、法典化與解法典化運動為特征的農業法律框架

受到世界范圍內的法典化運動與反法典化運動的影響，農業法一方面表現為法典化傾向，一方面表現為解法典化傾向。編纂現代法典是實現法律現代化的重要途徑。法律法典化的過程實際上就是對調整對象基本相同，規范的法律問題基本一致，對規范體系和涉及的基本問題進行系統化的重造過程[6]。法典化運動有力地推動了國家的法制統一，促進整個法律體系立法目的最終實現。

為適應現代社會變遷，以解法典化運動為標志，一系列靈活的特別立法和臨時修法機制被建立起來。法典編纂以創造一個永久框架為目的，但是不能適應社會變遷地快速變化。因此，達莫居（R.Damogue）從確定性和變動性的角度論述了法典編撰的技術，他認為對法律確定性的追求，人類更傾向于使法律不斷法典化，而不是制定特別法，法典化可以找到調整整個法律問題的各種依據。但為適應社會變動或轉型，那么特別立法尤其是臨時性立法優越于法典[7]。

（一）農業立法法典化發展趨勢

法典劃分為實質法典化和形式法典化。依據《布萊克法律辭典》的解釋，法典化是指同一法律部門或特定領域的法律、法規進行系統整理的過程[8]，這是對實質法典化的定義。實質性法典化運動旨在勾勒和塑造一個完整的體系，確立新的法律秩序[7]。我國權威的《中國大百科全書》（法學卷）則認為，法典化是對現行法律規范進行廢改立的過程，使之在原則、內容和形式上協調一致[9]，此定義是形式法典化，將法典化作為一種立法活動，不以編撰法典為目標。

農業法法典化運動表現為制定一部農業法典，或者針對農業某個領域及某一領域的特定問題進行系統的法律編撰。如在具有法典化傳統的法國1955年頒行的《農業法典》是整體農業法法典化的代表，2006年俄羅斯的《森林法典》則是農業某個領域法典化的代表。

實質法典化運動的意義不僅在于形成特定的立法體例，也在于確立某一領域的立法理念。傳統上未被法典化的法律體系，已經將特定的法律問題法典化[10]。法典編纂要求有一個相當清晰的成文法的存在而對其進行法典化，以俄羅斯森林法典為例，俄羅斯（含蘇聯）曾于1061年頒布了第一部《森林法典》，此后經過1923-2006年9次修訂形成新的森林法典。俄羅斯從1978年后以法典化的形式將調整森林關系與調整土、水、礦產資源關系正式分開，將森林定義為植被、林地、動物界和其他具有重要生態、經濟和社會價值的自然環境的組成部分的總和，這一概念體現了森林與其他自然界客體之間的生態聯系[11]。法典編纂的精神在于將各種原則和理念注入法律之中，俄羅斯森林法典化的過程體現了法典從注重立法形式到法典立法方法、技術以及核心立法價值、理念的變化，調整對象更趨專業化與精細化，例如將森林按用途分為防護林、經營林與儲備林三類，將防護林所包括的4種類型森林分別制定了相關的保護與利用的規則，僅僅出臺1部森林法已經不能解決問題。

農業立法的形式法典化運動體現在以農業法律體系為框架，對農業各個領域互相關聯的問題進行系統的整理和編撰。形式性法典編纂的主要目的是對既有規則的匯集不改變這些規則的內容，重在對現有規則進行純粹形式上的加工[7]，法律重述是形式性法典運動的基本方式。

（二）農業立法的解法典化趨勢

農業立法的解法典化運動體現在兩個方面：以農業基本法為基礎，制定農業特別法，構筑以農業基本法為基礎的農業法制框架；臨時立法和定期修法緊密結合，完善臨時修法制度。經過幾百年發展，世界農業法已形成完整的法律體系。調整對象涉及到農業產業部門，調整環節涉及到農業生產的各個產業鏈，規范體系上形成了以農業基本法為核心、以農業部門法為支柱、農業特別法為補充的龐大的農業法律群。

首先，構筑以農業基本法和特別法相結合的法制框架。日本、韓國以《農業基本法》為框架，輔之以幾百項特別農業法。俄羅斯2007年生效的《聯邦農業發展法》同時附帶了7個國家扶持農業和水產業的專項法令[12]；美國從 1933 年第一個農業法案《農業調整法》，到 2014年《食物、農場及就業法案》為止，歷史上共有17個農業法案出臺。在農業基本法的框架內，各國又制定了包括優化農業資源配置、保障農業投入、實行農業利益補償、穩定農村市場、促進農產品銷售、減輕農民負擔等一系列的農業特別法；美國農業保險制度日臻完善，陸續頒布了《1938年聯邦農作物保險法》《1980年聯邦農作物保險法案》《2000年農業風險保障法》。2014年美國新修農業基本法進一部擴大了農業保險的范圍和力度，形成了農業保險的專項立法與農業基本法互相補充的立法體例。

其次，建立起完善的臨時修法制度，常規性立法和臨時性修法緊密結合。如美國《1949年農業法》是一項永久性立法，以后的歷次修正案一道授權政府實施各項農業計劃。一般每隔5年左右美國國會要討論通過一項新的農業法案，以便取代已到期的法案，否則《1949年農業法》就自動恢復其效力[13]；加拿大的農業法律一經頒布并實施后，往往幾十年不修訂，這樣可以使農業基本經濟政策保持連續穩定；英國政府于1947年實施了戰后第一個農業法，此后在1957-1974年多次修訂農業發展法令，用法律手段來保護和支持農業。

再次，根據農業生產狀況對農業特別法進行不定期的修正。如美國的《農業法》對一些基本農產品在進行強制性限產，對不需要限產的非基本商品在不同年度綜合社會發展和市場的不同情況，頒行特別法令加以限制，以便穩定農業市場秩序，促進農業生態的良性發展。

三、技術標準法律化

法律要想獲得世界性認同，必須增強其技術性因素。在法律技術性強的領域，司法傳統給予了較大的穩定性。在WTO視閾下技術壁壘已經取代關稅壁壘成為一國產品進入國際市場新的障礙，加強標準化法律與WTO/TBT協議接軌成為跨國法律實踐的關鍵因素。技術標準的法律化是農業法的顯著特征，構成農業法律體系的有機組成部分。

在農業科技化和信息化的今天，標準化己成為現代農業發展的趨勢。被世界組織承認的核心性的技術標準，會影響到一個國家的經濟和國家戰略利益。歐洲經濟委員會統計表明，在農業非關稅壁壘中，25%以上的貿易障礙是由技術標準造成的。許多國家加強農業標準化立法，從環境控制、地域選擇、原料購進到種子播種、農產品上市，都從技術、管理、工作、產品、監控、法律法規各個方面全程加以控制和規范實施，構成了完備的農業標準立法體系。

國外農業立法通過技術標準立法加強農業保護，實現對農業生產的全程控制。而且，技術標準功能逐步外溢，通過技術標準立法增強本國農業的競爭力。一些國家把原來設置的高關稅轉為提高環境與安全標準的技術要求，以技術壁壘實行貿易保護主義。美國、加拿大、澳大利亞、日本等為提高農產品的國際競爭力量，制定了一系列的農業標準。

（一）一國內多層次性的農業技術標準立法

良性法治秩序的建立不僅要重視國家制度層面的主導作用，也要重視社會和民間的輔助作用[14]。農業技術標準有政府標準和社會標準之分，二者都是標準立法的重要組成部分。以美國為例，美國通過標準化立法來推進美國標準體系的發展，政府和社會獨立機構都可以制定標準，但以私營為主，政府參與，私營制定標準的數量達到700家機構[15]。美國國家標準學會雖不參與標準制定，但負責審定標準制定者的資格，批準國家標準，是美國國家標準化活動的中心[16]；歐盟實行自愿性標準體系，私營領域為歐洲標準化系統提供支撐和服務，參與標準化過程滿足市場需求，推廣創新成果[17]（見表1）。

農業技術標準有國家標準與行業標準之分，既存在實行中央和地方的分層，也存在不同農業標準的分類立法。地方技術法規逐步完善，共同支撐了中央和地方立法共同支撐的標準化立法體系。

（二）全球化和區域化的農業技術標準立法

國際農業立法領域既存在國際農業技術標準，也存在區域技術標準。全球經濟一體化使得世界許多國家意識到建立全球通用的食品標準的重要性，1962年聯合國的兩個組織——FAO（糧食和農業組織）WHO（世界衛生組織）共同創建了CAC（國際食品法典委員會），成為世界范圍內惟一的政府間食品管理法規和標準的協調機構，并制定了系統的食品標準法典。國際食品法典標準得到國際社會的高度認可，是唯一的、最重要的國際參考標準，2014年7月國際食品法典委員會討論通過了一系列新的食品安全標準。

世界貿易組織（WTO）、食品法典委員會（CAC）、國際標準化組織（ISO）是世界三個標準制定的主要組織。WTO《技術性貿易壁壘協議》及其他相關協議是有關人類健康和安全、動植物生命和健康、資源環境保護等方面的技術法規； CAC專門制定農產品及其加工產品的質量安全標準。其他還有國際乳品聯合會（IDF）、美國油脂化學會（AOAC）、美國小麥協會（AACC）、國際標準化組織（ISO）的農產食品技術委員會、國際谷物化學協會（ICC）加拿大谷物協會、澳大利亞小麥協會等，每年都通過公告向世界發布標準信息，對世界農產品及其加工品的標準化起著重要作用。

四、農業法趨同化與世界化

國際體系的建立，趨向于規則、價值和目標的統一[19]，域外法律制度間的交流以及國際法律秩序的形成造成世界諸法系的統一和趨同。多元法律秩序興起，地方性、跨國性、國際性、全球性法律規范經常并存于同一社會空間之中[20]。法律的全球化與地方化運動以及區際私法統一同樣促成世界農業法趨同化與世界化，農業法的“全球化”趨勢對主權國家的法律實踐產生了明顯的影響。農業是一個傳統的產業，在發展中面臨相同的基本問題，農業現代化促成了世界農業市場。形成了統一的農業市場規則、統一的農民組織以及統一的技術標準。農業法的統一和趨同既是世界農業市場形成的結果，也是不同法系法律文化交流與融合的產物。農業法的趨同和統一，既有國際性的，也有區域性的，還包括一國內部農業法的統一。

（一）農業立法的國際性趨同和統一

農業面臨著全球化、糧食和食品安全、人口劇增、環境四方面的挑戰。世界農業立法的更加重視科技因素，加強農業的環境保護立法；農業立法應為農業可持續發展創建有力的法律框架。農業全球化使得農業法的硬法和軟法在多層次的農業法體系中作用重要，以食品安全為代表的世界性農業問題不僅需要國內法規范，還需要構建國際規范。行之有效的全球食品安全法律體系尚未形成，應該建立對全球糧食安全具有約束力的目標和原則[21]。

首先，WTO法創制的國際農業法規范。WTO規則是一整套按照市場經濟規則所制定的法律和法規，特別是《農業協議》可以說是一部有關農業對外貿易與市場經濟發展的法典，但WTO規則不是民事領域的國際條約，只有轉化為國內法才能在適用。例如美國為適應農業多邊貿易規則的要求，《1996年聯邦農業完善與改革法案》對國內支持政策進行了調整。從1996年起至未來的7年內，逐步取消對農民的價格補貼，改為收入補貼，取消對作物耕種面積的限制，市場風險完全由自己承擔；韓國1995制定并頒布了《WTO履行特別法》，補貼因加入WTO限制發展的農業生產領域，補貼維持自然環境費用，實行農業災害救濟等。

其次，聯合國和國際權威組織規定的一系列有關“三農”的行動準則、標準、法典構成國際農業規范間接法律淵源。如聯合國頒布的《支持在國家糧食安全范圍內逐步實現充足食物權的自愿準則》《國家糧食安全范圍內土地、漁業及森林權屬負責任治理自愿準則》；國際食品法典委員會（CAC）制定的食用農產品領域的法典、標準，這些法典和標準的內容包括安全衛生指標部分（其中有農藥殘留量最高限量指標、獸藥殘留量最高限量指標、重金屬等污染物限量指標、微生物限量指標等）和其他部分。

最后，在農業經濟組織方面，1895年成立的國際合作社聯盟通過的《國際合作社聯盟章程》，經多次修改一直在適用。國際合作社聯盟是一個聯合、代表并服務于世界合作社的非政府組織，它規定了一系列的行動目標，包括促進其成員組織間經濟關系及其他互利關系的發展，促進人類可持續發展及經濟、社會發展。

（二）農業立法的區域性統一和趨同

區域的農業合作和農業資源的區域保護是區域農業法統一的基本形式，多邊和雙邊農業協議和政策推動區域農業法統一。

區域的農業合作，以共同的農業政策為基礎。以歐盟為例，歐洲經濟共同體簽署的《共同農業政策》是最典型的共同體內部必須遵守的多邊農業法律性公約，包括原產地管理、農產品進出口質量標準、農機管理、農藥管理、食品安全等方面的法令、指令和決定。歐盟通過實行共同農業政策建立統一的農產品市場，制定共同的政策，加強對區域農業的保護。自2006年1月起，歐盟新的食品衛生法規正式生效，對歐盟各成員國以及從第三國進口到歐盟的部分植物源性食品的官方管理與加工企業的基本衛生等提出了新的規定要求。歐洲各國農民協會于1958年正式成立了歐盟農民聯合會（COPA），目前發展到15個成員國的29個團體，實現了區域地區農民的聯合[22]。

區域的農業資源保護。為保護國際水域和水權，世界各國和地區簽署了大量共享、共管、共同保護的協議和條約。如1929年簽訂的《尼羅河協議》，1957年簽訂的《湄公河委員會協議》等；為保護海洋捕撈的魚權，美國等45個國家1946年簽訂的《國際捕鯨管制條約》，日本、美國、加拿大1952年簽署的《北太平洋公海漁業國際條約》等。

（三）一國內部農業法的統一

有效的法律體系必須根據立法的位階，解決法律體系的內在沖突，根據規范體系的層級效力對法律的適用進行糾錯。一國內部農業法律體系從縱向上可以分為：國際農業規則、農業基本法、農業某個領域的專門性法律、特定行業規定、地方性立法五個層次[23]。一國內部農業法的統一首要的標志是五個層次的農業立法在法律使用過程中不存在法律沖突，高位階農業立法對低位階農業立法具有司法的救濟效力。

這五個層次逐步納入一國國內法體系，構筑了國內法與國際法相互銜接的農業法制框架，形成一國內部農業法的統一。

五、結 論

立法方法的法典化與解法典化運動推動了域外農業立法在形式上更加嚴謹和科學。多功能的農業立法目標不僅鞏固了農業的基礎地位，也將進一步推動農村振興和農業的可持續發展，避免因工業發展導致的農業萎縮。農業技術標準法律化，政府計劃直接成為法律的組成部分，是農業法區別于其他部門法的顯著標志。世界農業市場的形成，使得農業法日益趨同和統一。在此背景下，我們面臨著如何對待本國農業法律傳統、域外法律經驗以及如何改進本國農業法律制度等問題。域外農業立法的這些發展趨勢，對完善法律體系，促進立法的科學性，加強對農業法的規范分析也極具典型意義：

1.概念、規則、原則是法律體系的核心要件，成熟法律體系得以確立的重要標志是形成了本法域的核心法律概念，特有的調整方法和立法理念。

2.法典化運動和解法典化運動是世界立法的并行發展趨勢。立法的科學化不局限于編制一部法典，而是將法典和解法典作為一種立法方法。通過法典化運動推動國家法制的統一和法律體系的完善，為全社會提供統一的行為標準。通過解構法典化運動，適應現代社會的快速變遷，推動一系列靈活的特別立法和臨時修法法律框架的建立。

3.法律要想獲得世界性的認同，必須增強其技術性因素。技術標準立法構成法律體系的重要組成部分，核心性的技術標準會影響到一個國家的經濟利益和戰略地位。

4.世界法律的趨同和統一是法律全球化的重要表現，一國法律體系獲得世界的認同并融入世界法律體系中是國家強大的關鍵制度因素。在傳統與現代、本土與域外法律制度的互動之中，在堅持法律發展自主性發展的同時，應該恰當借鑒域外法制的基本經驗，在實現一國內部法律統一的基礎上，推動國際和區域法律的統一運動，應對跨國法制實踐的挑戰。

5.隨著技術和信息革命的變化，法律文化更具開放性和流動性。一個法律體系愈富有多樣性，愈易于接受改革和進行比較法的移植。不同時代背景下各國法律文化在世界性交往中所呈現出的沖突與融合的現象，是比較法的意義所在。比較法追求最終的目的是認識本國法的長處和缺陷[24]，更好地認識與改進本國法，了解外國人民建立的美好制度[25]。尋求不同法律文化之上共同的規則，這正是比較法存在的理由和價值。比較法是一個社會預警系統，它是一個了解正在發生的社會變革法律形態變遷的卓越工具。

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Abstract：The world agricultural legal system presents four trends： The core legal concepts have been determined and a unique adjustment method and legislative ideas formed； Agricultural law system becomes rigorous and open， and codification movement and decodification movement build a modern legal system framework for agriculture； The technical factors in agricultural law get increasing attention， and agricultural standards legislation becomes an important part of the agricultural law； And legal globalization promotes the formation of international norms of agriculture. Multilateral and bilateral agricultural agreements and policies promote a unified regional agricultural law. We should insist on selfdevelopment of agricultural law， learn from the outside experience in legal system of agriculture， and adapt to the challenges of transnational agricultural law practice.

Key words：extraterritorial agriculture； legal system； development trend