我國農產品產地實施分級管理的思考

摘要：隨著我國環境污染問題的日益凸現，農產品產地污染已經成為威脅農產品質量安全的源頭。實施農產品產地分級管理是加強耕地保護、提高農產品質量安全與數量安全水平的重要途徑。根據農產品產地環境污染狀況和已有的分級依據，按照農產品質量與產地環境質量兩者同時超標，且農產品質量超標確由產地環境質量超標所致的分類原則，將農產品產地劃分為優質生產區域、清潔生產區域、限制生產區域和禁止生產區域4個等級，并建議我國政府從制定產地分級管理標準、編制產地分級電子地圖、嚴控產地污染源頭、加大產地環境修復力度、建立分級管理保障機制等方面入手，盡快實施農產品產地分級管理，確保農產品質量安全。

關鍵詞：農產品產地；環境質量；分級管理；食品安全

中圖分類號：F326.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2016）02-0068-06

農產品產地是從事農業生產活動、獲取農產品的場所。產地環境質量的好壞是確保農產品數量與質量安全的基礎。隨著礦產開采、工業制造、農業生產和居民生活所造成的各類污染問題日益凸現，我國農產品產地環境受到不同程度的破壞。特別是含有汞、鉛、鎘、鉻、砷等重金屬和有毒有害化學品的富集與累積，不僅影響農作物的生長發育，降低農產品產量與質量，而且還通過食物鏈進入人體，對消費者健康構成嚴重威脅，已經引起全社會的廣泛關注[1，2]。學術界對此從不同角度進行了深入探討。例如李玲等[3]運用內梅羅指數（Nemerow Index）對我國部分農產品產地水環境和土壤環境質量進行了定量評價；李潤林[4]對國內外農產品產地土壤環境質量的評價指標選擇、指標權重確定等方面的研究進展進行了較為詳細的總結；韓俊[5]、劉鳳枝[6]等對農產品產地環境與農產品質量安全之間的關系進行深入探討；張艷麗[7]對中日兩國農產品產地環境污染控制與管理體系進行了比較，認為我國農產品產地環境管理存在管理機構不明確、法律法規保障不健全、產地環境質量標準不配套、技術保障措施不到位等諸多問題；王聞凈[8]對臺灣地區農產品產銷履歷驗證制度對農產品質量安全的影響進行了探討，認為加強產地環境質量的分類管理對農產品食用安全具有至關重要的作用；單艷紅[9]對我國工業污染場地分類管理程序與方法進行探討；金發忠[10]從管理的角度分析了農產品產地管理對農產品質量安全控制的重要性，認為我國必須盡快構建完善的農產品產地管控制度；章力建[11]也認為農產品質量安全必須從生產源頭抓起，產地安全管理和生產過程控制是關鍵。從已有的文獻來看，當前的研究重點主要集中在農產品產地環境質量的定量評價、產地環境與農產品質量安全之間的關系、產地安全管理的重要性以及中外差距等方面，較少有學者對農產品產地分級管理問題進行系統探討。

農產品產地分級管理是各級政府保護產地環境的基礎，也是調節農產品買賣雙方生產經營行為的指南。習近平總書記在2013年12月23日中央農村工作會議上強調：“食品安全，首先是‘產’出來的，要把住生產環境安全關，治地治水，凈化農產品產地環境，切斷污染物進入農田的鏈條，對受污染嚴重的耕地、水等，要劃定食用農產品生產禁止區域，進行集中修復。”2015年4月10日《農業部關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》明確提出，要“切實摸清農產品產地重金屬污染底數，全面實施農產品產地分級管理”。因此，系統探討農產品產地分級問題，有效利用經濟杠桿和行政手段，加強農產品產地保護特別是大宗農產品產地保護，促進人類持續健康發展，具有十分重要的現實意義。

一、農產品產地的污染問題

農產品產地是植物、動物、微生物及其產品生產的相關區域。而農產品產地安全，是指農產品產地的土壤、水體和大氣環境質量等符合生產質量安全農產品要求[12]。從產地安全的角度來看，農產品產地環境主要是指農業生產區域內的土壤環境、水環境和大氣環境[13，14]，不含如光照、降雨、溫度、氣壓等在較大范圍內才有差異的氣候及氣象因子[15]。這里所指的農產品產地環境主要是指植物性可食用農產品產地環境，它是農產品質量安全管控的第一道關口。隨著工業化與城鎮化進程不斷加快，我國農產品產地環境污染問題日益凸現。主要表現在三個方面：

（一）耕地土壤污染較為嚴重

耕地是農業發展的基石，一旦耕地土壤受到污染，不僅修復成本高，而且修復周期長，甚至不可逆轉。由國家環境保護部和國土資源部聯合組織開展的首次中國土壤污染狀況調查，從2005年4月開始到2013年12月結束歷時近9年，調查范圍覆蓋了大陸地區全部耕地，結果表明我國有近1/5的耕地生產出含污染物的農產品。2014年4月17日發布的《中國土壤污染狀況調查公報》顯示，全國土壤總體狀況不容樂觀，部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦企業廢棄地土壤環境問題突出。全國土壤總的超標率為16.1%，其中輕微（超標1～2倍）、輕度（超標2～3倍）、中度（超標3～5倍）和重度（超標5倍以上）污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。全國耕地土壤點位超標率為19.4%，林地土壤點位超標率為10.0%，草地土壤點位超標率為10.4%，其中耕地土壤受輕微、輕度、中度和重度污染的點位比例分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環芳烴。

（二）水環境質量不容樂觀

水是農業生產與發展的命脈，一旦灌溉水源受到污染，農產品質量就無法得到保證。2014年5月27日國家環境保護部發布的《2013中國環境狀況公報》顯示：2013年我國地表水總體表現為輕度污染，其中長江、黃河、珠江、浙閩片河流、西南諸河等十大水系的國控斷面中，Ⅳ-Ⅴ類水質以及劣Ⅴ類水質的斷面比例分別高達19.3%和9.0%，有近三成的水源已不適宜水產養殖；全國重點湖泊與水庫的水質為輕度、中度和重度污染的國控點比例分別為26.2%、1.6%和11.5%，其中巢湖主要入湖河流中南淝河、十五里河與派河為重度污染，滇池主要入湖河流中盤龍江、新河、老運糧河、海河、烏龍河、金汁河、船房河、大觀河、撈魚河和西壩河為重度污染；在全國4 778個地下水環境質量監測點位中，水質較差和極差的比例高達59.6%，主要超標指標為總硬度、鐵、錳、溶解性總固體、“三氮”（亞硝酸鹽、硝酸鹽和氨氮）、硫酸鹽、氟化物、氯化物等。

（三）環境空氣質量形勢嚴峻

大氣環境質量對農業生產有兩方面影響：一方面影響農作物的光合作用，導致農作物減產；另一方面大氣中的懸浮顆粒物容易堵塞農作物的氣孔，誘發植物生理病害，而且這些懸浮顆粒含有具有生物毒性的重金屬，也威脅到農產品質量安全[16]。盡管目前我國官方尚未全面監測農村（農區）空氣質量，但可以從城市空氣質量間接推斷我國農業生產大氣環境質量狀況。《2013中國環境狀況公報》顯示，2013年全國實施監測的74個城市環境空氣質量達標比例僅為4.1%，其中京津冀地區13個地級以上城市達標天數平均只有37.5%，在超標天數中，重度及以上污染天數比例達到20.7%。這一地區的空氣污染不僅僅集中在城市及周邊地區，而是擴散到整個華北地區，基本呈區域性片狀分布，全年PM2.5平均濃度達到106微克/立方米，PM10的平均濃度達到181微克/立方米。另外，2013年全國平均霧霾日數已達到35.9天，比上年增加18.3天，為1961年以來最多霧霾年份，部分地區的霧霾發生天數甚至超過了100天，嚴重影響到了農作物的呼吸和光合作用。據孫寶啟院士調查[17]，2013年6月在小麥灌漿期間遭遇霧霾，連續一個星期沒有太陽，小麥灌漿受到較大影響。北京順義大面積的小麥新品種高產試驗區，比上一年減產15%～20%。此外，陜西、河南、山東、河北等一些地區受到霧霾影響，小麥產量也有一定下降。

目前，產地污染已經成為威脅農產品質量安全的源頭。據調查，在國內部分市場隨機抽取的91份市售大米樣本中，有10%的大米存在重金屬鎘含量超標，按美國環境保護部（USEPA）推薦的成人參考值（RfD）計算攝取量，有70%的大米存在鎘食物暴露風險問題[18]。因此，實施農產品產地分級管理、保障農產品質量安全已刻不容緩。

二、農產品產地的分級依據

農產品產地環境主要包括土壤環境、水環境和空氣質量環境。從技術角度來看，農產品產地分級依據主要包括以下三方面：

（一）在土壤環境方面

《土壤環境質量標準》（GB 15618—1995）根據土壤應用功能和保護目標，將土壤環境質量劃分為3類：Ⅰ類主要適用于國家規定的自然保護區（原有背景重金屬含量高的除外）、集中式生活飲用水源地、茶園、牧場和其他保護地區的土壤，土壤質量基本保持自然背景水平；Ⅱ類主要適用于一般農田、蔬菜地、茶園、果園、牧場等土壤，土壤質量基本上對植物和環境不造成危害和污染；Ⅲ類主要適用于林地土壤及污染物容量較大的高背景值土壤和礦產附近等地的農田土壤（蔬菜地除外），土壤質量基本上對植物和環境不造成危害和污染。而《全國土壤污染狀況調查公報》把土壤污染狀況劃分為無污染、輕微污染、輕度污染、中度污染和嚴重污染5級，也有學者按照內梅羅污染指數將土壤污染狀況劃分為清潔（安全）、尚清潔（警戒）、輕度污染、中度污染和重度污染5級[19]。

（二）在水環境方面

《地表水環境質量標準》（GB3838—2002）按照地表水水域環境功能和保護目的，將水環境質量劃分為5類：Ⅰ類主要適應于源頭水、國家自然保護區；Ⅱ類主要適用于集中式生活飲用水地表水源地一級保護區、珍稀水生生物棲息地、魚蝦類產卵場、子稚幼魚的索餌場等；Ⅲ類主要適用于集中式生活飲用水地表水源地二級保護區、魚蝦類越冬場、洄游通道、水產養殖區等漁業水域及游泳區；Ⅳ主要適應于一般工業用水及人體非直接接觸的娛樂用水區；Ⅴ類主要適應于農業用水區及一般景觀要求水域；另外還有學者把低于第五類水質的水源稱之為劣Ⅴ類水源[20]。而《農田灌溉水質標準》（GB 5084—2005）根據農作物對灌溉水的需求狀況，將農田灌溉用水分為水作、旱作和蔬菜3類。

（三）在空氣質量方面

早在1988年我國就制定了《保護農作物的大氣污染物最高允許濃度》（GB9137—1988）國家標準，該標準根據各種作物、蔬菜、果樹、桑茶和牧草對大氣污染物二氧化硫、氟化物的耐受能力，將農作物劃分為敏感、中等敏感和抗性作物3種不同類型，分別制定了污染物最大濃度限值。而《環境空氣質量標準》（GB 3095—2012）按照環境空氣功能區劃分為兩類：一類區為自然保護區、風景名勝區和其他需要特殊保護的區域；二類為居住區、商業交通居民混合區、文化區、工業區和農村地區。前者于后者在2016年1月1日正式實施后已廢止。

（四）對現有分級依據的評述

縱觀這些分級依據，可以發現它們要么是從綜合角度針對單一環境因子的所有功能或用途進行分級（分類），既包括農業用途也包括非農業用途，例如《土壤環境質量標準》（GB 15618—1995）對土壤環境質量的分類，《地表水環境質量標準》（GB3838—2002）對水環境質量的分類，以及《環境空氣質量標準》（GB 3095—2012）對環境空氣質量的分類；要么是從技術角度對單一環境因子的污染程度進行分類，例如《全國土壤污染狀況調查公報》對土壤環境因子的分級；要么是從單一功能角度對單一環境因子必須達到的基本要求進行分類，例如《農田灌溉水質標準》（GB 5084—2005）對灌溉用水的分類，以及《保護農作物的大氣污染物最高允許濃度》（GB9137—1988）對大氣污染物濃度的分類。盡管我國還頒布了農業行業標準《綠色食品 產地環境質量》（NY/T 391—2013）、《無公害食品 蔬菜產地環境條件》（NY5010—2002）等眾多農產品產地環境條件標準，但這些行業標準只規定了產地空氣、灌溉水、土壤環境質量的最低要求，唯有《食用農產品產地環境質量評價標準》（HJ/T332—2006）參考《土壤環境質量標準》（GB 15618—1995）、《農田灌溉水質標準》（GB 5084—2005）和《保護農作物的大氣污染物最高允許濃度》（GB9137—1988），用土壤、灌溉水和環境空氣的單項質量指數或綜合質量指數大小將農產品產地環境質量劃分為清潔、尚清潔、超標3級。但這一標準在“農產品產地環境質量分級劃分”部分也明確指出，該等級劃分存在兩方面不足：一是沒有充分考慮作物對污染物的敏感性；二是土壤因子污染超標是否對植物（生長發育、可食用部分超標或用作飼料部分超標）、周圍環境（地下水、地表水、大氣等）和（或）人體健康的危害還不能確定，需要進一步論證。因此，有必要在現有技術分級的基礎上，從有利于農業執法、農戶生產、農產品流通與消費者識別的角度出發，綜合產地環境污染狀況和作物對環境污染物的敏感程度兩方面因素，對農產品產地環境質量等級進行重新劃分。

三、農產品產地的等級劃分

不同作物生長對環境污染物的敏感程度不同，其可食用部分對污染物的富集累積程度也有差異，農產品產地環境質量超標，并不意味在這環境下生產的所有農產品質量就一定達不到食用安全的要求[21]。因此，按照農產品質量和產地環境質量同時超標，且農產品質量超標確由產地環境質量超標所致的原則，將農產品產地劃分為4個等級：

（一）優質生產區域

在農產品優質生產區域內，土壤質量基本上保持在自然背景水平，且自然背景值（重金屬含量）較低，空氣質量優秀，灌溉水清澈。土壤、灌溉水和環境空氣因子的各單項質量指數或綜合質量指數分別≤0.7、≤0.5、≤0.6（符合HJ/T332—2006產地環境質量清潔等級要求）。當地氣候條件適宜，光照充足，生產環境條件達到或接近生產有機食品的環境質量要求，既適合敏感作物生長，也適合中等敏感和抗性作物生長，部分種類農產品品質具有鮮明的地方特色，無任何污染物殘留。這一區域是我國優質農產品生產區域，也是我國農產品產地分級管理需要重點保護的生產區域。在編制農產品產地分級地圖時，需要詳細注明是特別適合生產的具體農產品品種，引導農產品批發商采購決策行為，利用經濟手段促進農業生產者保護耕地質量的積極性。

（二）清潔生產區域

在農產品清潔生產區域內，土壤質量在農業生產過程中已受到外來污染物特別是農業投入品的輕微干涉，各單項質量指數或綜合質量指數分別位于0.7～1.0之間（符合HJ/T332—2006土壤質量尚清潔等級要求）；灌溉水和環境空氣因子的質量保持良好，各單項質量指數或綜合質量指數分別≤0.5、≤0.6（符合HJ/T332—2006灌溉水、環境空氣質量清潔等級要求）。既適合敏感作物生長，也適合中等敏感和抗性作物生長，當地產出的農產品無污染物殘留或僅有微量的污染物殘留，但對人類健康沒有危害，產品品質達到或接近綠色農產品A級質量要求。這一區域是我國農產品重點生產區域，也是我國農產品產地分級管理需要加強保護的生產區域。

（三）限制生產區域

在農產品限制生產區域內，土壤質量已受到工農業生產活動所產生的污染物侵蝕，土壤各單項質量指數或綜合質量指數分別位于1.0～2.0之間（符合土壤輕微污染等級要求）；灌溉水和環境空氣因子的各單項或綜合質量指數分別位于0.5～1.0、0.6～1.0之間或更好水平（符合HJ/T332—2006灌溉水、環境空氣質量尚清潔等級或清潔等級要求）。僅適合抗性作物或中等敏感作物生長，當地產出的農產品有少量污染物殘留，但對人類健康沒有危害，產品品質能達到無公害農產品質量要求。在編制農產品產地分級地圖時，需要詳細注明允許生產或限制生產的具體農產品品種，以引導農戶的生產決策行為，減輕基層農業執法人員的執法阻力。這一區域是我國農產品產地分級管理需要重點修復的農業生產區域。

（四）禁止生產區域

在農產品禁止生產區域內，土壤質量已受到工業排放、礦產開采、農業生產或居民生活所產生的污染物較為嚴重的侵蝕，土壤各單項質量指數或綜合質量指數分別位于2.0以上（符合土壤輕度污染等級或更為嚴重污染等級要求）；灌溉水和環境空氣因子的各單項質量指數或綜合質量指數分別位于0.5～1.0、0.6～1.0之間或更差水平（符合HJ/T332—2006灌溉水、環境空氣質量尚清潔等級要求或超標）。該區域必須嚴格禁止食用農產品生產，但可以從事非食用農產品生產或林木業生產。在編制農產品產地分級地圖時，需要用醒目的顏色詳細準確標注生產區域位置和允許利用的農業生產方式，以引導基層農業執法人員的執法行為。以上4類生產區域等級劃分的基本要求見表1。

四、實施分級管理的對策建議

（一）盡快制定農產品產地分級標準

國家農業部要牽頭協同國家環境保護部、國土資源部和國家標準標準化管理委員會，在現有各項技術標準的基礎上，組織農業、管理和標準等多方面專家共同制定農產品產地分級標準以及相關配套標準，并廣泛征求農業生產者、農產品經營者、消費者和農業執法部門意見，既要保護農產品消費者的食用安全，又要維護生產者的經濟利益，保證農產品的數量安全。既要做到科學實用，又要具有實踐可操作性，真正成為農產品產地分級管理的基礎依據。

（二）科學編制農產品產地分級地圖

農業部要在環境保護部前期土壤污染普查的基礎上，動態監測灌溉水和環境空氣質量的狀況，全面構建涵蓋土壤、灌溉水、大氣、農作物抗性、農產品質量等方面信息的產地數據庫。其次，按照產地分級標準把農產品產地劃分為優質生產區域、清潔生產區域、限制生產區域和禁止生產區域。第三，以不同生產區域的經度和緯度作為信息查詢的數據單元，用不同的顏色科學繪制農產品產地分級電子地圖，提高農業生產與經營主體對產地環境質量等級的應用程度，以及基層農業執法人員的執法效率。

（三）嚴格控制農產品產地污染源頭

產地分級管理既是保證質量安全也是保證數量安全的戰略舉措，是一舉兩得的農業發展策略。各級地方政府要按照2015年7月30日《國務院辦公廳關于轉變農業發展方式的若干意見》的要求，對增量污染要采取“誰污染、誰擔責”的原則，加大監管和懲處力度，把好污染源頭。嚴禁工礦企業向農產品產地傾倒固體廢棄物或排放廢氣，嚴防工農企業廢水進入灌溉水源地，嚴控農業投入品對產地的隱形污染，堅守農業生態紅線，確保糧食及主要農產品的質量安全和持續供給能力。

（四）加大農產品產地環境修復力度

對存量污染要采取“地方政府為主、上級政府為輔”的經費分攤原則，按照《中國農業可持續發展規劃（2015-2030）》的發展目標和保障機制，集中人力、物力和財力有序開展修復治理。農業科技部門要組織農業專家開展農地環境修復的核心技術攻關，科學凝練不同污染類型的修復技術與模式，走物理化學防治、農藝措施改良和植物吸收固化相結合的綜合修復道路，優先在農產品限制產區開展示范，為大面積治理修復提供實踐經驗。

（五）有效建立產地分級管理保障機制

要按照《農產品產地安全管理辦法》的要求，強化縣級農業行政主管部門的責任。根據農產品產地環境質量動態監測數據，按照轄區內農產品產地質量等級的面積增減比率，對相關責任部門和相應分管領導進行定期考核，激勵機制與問責機制同步實施，確保農產品產地分級管理制度切實落到實處。其次，要堅持市場機制與政府引導相結合的思路。按照“誰治理、誰受益”的指導思想，利用政府的引導資金，調動農民、企業和社會各方面的積極性，參與農產品產地污染的修復治理。

五、結論與討論

利用物聯網技術、現代通訊技術和衛星定位技術，借助經度和緯度對不同等級的農產品產地進行精準定位，實現“互聯網+農業”的產地分級管理模式，既有利于提高農業執法隊伍的監管效率，也有利于指導農產品流通商和農戶的生產經營行為，改善我國農產品質量安全水平。本文根據農產品產地污染現狀和現有的分級依據，按照農產品質量與產地環境質量同時超標，且農產品質量超標確由產地環境質量超標所致的原則，結合我國農產品質量分為有機農產品（或綠色農產品AA級）、綠色農產品（A級）和無公害農產品3個等級，以及農作物可分為敏感作物、中等敏感作物和抗性作物3種類型的現實狀況，將農產品產地劃分為優質生產區域、清潔生產區域、限制生產區域和禁止生產區域4個等級，并就如何實施農產品產地分級管理提出了5點政策建議。其中，禁止生產區域這一等級是習近平總書記在中央農村工作會議上的講話和《農產品產地安全管理辦法》中明確提出來的，其他3個等級是筆者根據我國農產品產地環境污染狀況、農產品質量等級與農作物抗性特征提出來的，這種劃分方法是否科學實用，還有待農業科技工作者繼續開展研究與討論，更有待農業實踐檢驗。

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Abstract：With China’s environment pollution increasingly serious， the pollution of agricultural producing areas has become a big trouble for agricultural product qualities. The classification management of agricultural producing areas is an important way for raising quality safety， quantity security of agricultural products， and enhancing farmland protection. According to the current pollution situation of agricultural producing area and the classification principle in given standard of agricultural products and producing areas at same time， moreover the real reason of unqualified agricultural products coming from producing area pollution， this paper divided agricultural producing areas into four classes： highquality producing area， cleaner producing area， limiting producing area and forbidding producing area. Some suggestions are also put forward in it at the end.

Key words：agricultural producing area； environment quality； classification management； food safety