地方政府農(nóng)村資源環(huán)境管控的困境與出路

摘要：近幾年農(nóng)村因自然資源開采所形成的資源環(huán)境問題而引發(fā)的集體性的上訪沖突、抗爭頻發(fā)，這與地方政府行政管控和利益管控不當有關。地方政府依法履職卻轉(zhuǎn)而成為沖突指向的新目標，其根源在于地方政府資源環(huán)境管控的角色雜糅、“寡頭式”管控 、“財力困境”、慣性管理思維與能力困境、政出多門等因素影響。化解管控困境的有效之策，應該基于資源環(huán)境的公共性及管控中民眾的參與性，其核心是突破沖突管理的政府單一性思維，形成沖突的多元治理結構。具體表現(xiàn)為權力管控的多主體參與、資源環(huán)境利益共享及政府職能界定等治理轉(zhuǎn)向。

關鍵詞：農(nóng)村資源環(huán)境問題；地方政府沖突管控；資源環(huán)境管控

中圖分類號：F323.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2016）02-0110-07

一、問題的提出

近幾年農(nóng)村自然資源開采利用中沖突抗爭甚至群體性事件的頻發(fā)，就管理而言表明地方政府資源管控遭遇到新挑戰(zhàn)。資源環(huán)境管控，是地方政府依法依規(guī)的履職行為，然而這一行為不但未能獲得民眾的認同，反而受到農(nóng)民的普遍質(zhì)疑，甚至引發(fā)沖突；本應是資源企業(yè)與農(nóng)民權益糾紛的民事行為矛盾，卻演變?yōu)檗r(nóng)民與地方政府間的沖突，甚至地方政府成為了沖擊的對象、焦點。地方政府資源管控似乎成為沖突發(fā)生的催化劑、導火線？

地方基層政府介入前，資源環(huán)境事件本身可能更多的是資源環(huán)境利益直接當事者的糾紛，規(guī)模小、人數(shù)有限、處于可控狀態(tài)。隨著地方基層政府介入，資源利益相關者，尤其是大量“非利益相關者”即資源利益無關者或非直接關聯(lián)者的參與，此時沖突卻變成了規(guī)模增大、人數(shù)增加、整個局面超出地方政府可控能力范圍的狀況，甚至地方政府自身已成為了矛盾焦點和沖擊對象。比如針對基層政府資源管控不滿的越級上訪、網(wǎng)絡申訴；通過各種表演秀式的“鬧大”、以致自殺事件，甚至違法方式如沖擊地方政府、關扣政府工作人員、損毀公共財物等行為（其本意是期望引起高層對基層政府資源管控問題的關注，從而獲得事件的解決）等。一種正向的合法的管理行為，為何會演變?yōu)橥耆撁娴目範幓顒幽?？沖突管控中的一些小事件或偶發(fā)事件，卻有可能演變?yōu)榇笠?guī)模群體性事件。資源環(huán)境及沖突管控的“蝴蝶效應”即非線性影響，基層政府資源沖突管控隨時有可能演變?yōu)橘Y源區(qū)農(nóng)村的“公共危機”“突發(fā)事件”“公共事件”或“群體性事件”；這背后更深層次的問題是：為什么農(nóng)民對于地方政府資源管控會出現(xiàn)普遍質(zhì)疑，以致如此激烈的抗拒、抗爭？資源環(huán)境糾紛更多的是農(nóng)民與企業(yè)問題，為什么農(nóng)民不是針對企業(yè)卻轉(zhuǎn)而針對著政府，反映了農(nóng)民對地方政府怎樣的心態(tài)？地方基層政府資源管控為什么會被農(nóng)民理解為農(nóng)民利益的剝奪者、對立面（盡管這是片面的）？等等。這些是管控困境形成的根源性問題。

二、管控困境分析

資源沖突管控歸根到底是資源所形成利益的管控問題。地方政府應如何理解資源所形成的利益關系并分配利益，成為困境分析的重點。就目前資源區(qū)沖突而言，相當程度上都是地方政府未能滿足資源區(qū)農(nóng)民資源環(huán)境利益訴求引發(fā)的，以致引起農(nóng)民以抗爭方式表達不滿并阻撓地方政府的資源管控行為。這些訴求未能滿足正是地方政府目前困境所致，也由此成為問題溯源與分析的基點。具體而言，主要有：

1.地方政府的資源監(jiān)管者與資源利益者雙重角色雜糅困境。資源作為現(xiàn)實經(jīng)濟利益，自然成為經(jīng)濟指標考核壓力下的地方政府的關注對象。事權下移帶來的財政壓力、地方政府業(yè)績經(jīng)濟化考核等，地方政府有了更多的經(jīng)濟利益需求，從而與資源企業(yè)在資源利益上具有更多的一致性，并形成事實上的“利益聯(lián)盟”。因此在農(nóng)村資源環(huán)境沖突中，地方政府管控的中立角色往往被其利益角色所代替，從而對于農(nóng)民資源環(huán)境維權沖突表現(xiàn)為對資源企業(yè)利益的更多偏袒，甚至不惜以違規(guī)違法手段對農(nóng)民訴求進行壓制，替資源企業(yè)開脫。

事實上，農(nóng)村資源環(huán)境問題在20世紀80年代開始出現(xiàn)，90年代劇烈爆發(fā)，進入新世紀后更加嚴峻。這種態(tài)勢正好與GDP主義背景下地方政府角色雜糅狀況呈正相關關系。在地方經(jīng)濟壓力之下，通過資源開采提高地方GDP成為地方政府經(jīng)濟發(fā)展的捷徑和共識。因此資源監(jiān)管就成為了資源的地方政府效益實現(xiàn)的手段和方式，農(nóng)民的資源環(huán)境維權被認為是給政府添亂予以壓制。農(nóng)村資源環(huán)境沖突之所以從起因很小、事態(tài)升級爆發(fā)，迅速到基層政府無法控制而成為群體性事件，幾乎都與基層政府出于狹隘政績利益考量，意欲壓制、打壓農(nóng)民合理訴求有關。結果導致農(nóng)民普遍質(zhì)疑地方政府，甚至集體性抗爭，加劇管控的難度。

2.寡頭式資源管控的負面效應。在農(nóng)村資源沖突管理中，地方政府是絕對管控者，而農(nóng)民是被管控者，農(nóng)民在資源問題上似乎只能服從、執(zhí)行。地方政府的寡頭式資源管控表現(xiàn)為政府內(nèi)部的“決策—宣布—執(zhí)行”這種自上而下封閉管制的政府決策執(zhí)行模式。寡頭式管控是權力的單向度輸出，隱含政府權力的絕對權威性，始終以政府為出發(fā)點來建構問題及解決方案，從而表現(xiàn)為“管”與“被管”、“命令”與“被命令”關系。絕對權力也意味著絕對責任，當?shù)胤秸茨艹休d其相應責任時，沖突指向地方政府就成為了必然。正如農(nóng)民在回答之所以參與資源沖突行為所說：誰都知道（沖突、鬧事）是違法的，但沒人聽我們（農(nóng)民）的（訴求），沒人幫我們（說話）；因此我們只能以我們自己的（沖突或上訪）方式來解決問題。農(nóng)民在資源管控上的邊緣化，導致農(nóng)村資源沖突陷入一種“封閉決策—農(nóng)民反抗—強制執(zhí)行—抗爭升級—高層關注—項目暫緩或撤銷”的怪圈。而“震驚高層”后得到迅速平息強化著民眾對地方政府的不信任和對上級政府更公正、更體諒民情的集體共識，刺激著各種以期引起高層關注而解決問題的表演性“鬧大”即“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”現(xiàn)象上演，加大著地方政府管控的難處。

寡頭式管控往往與簡單化歸因管控結合在一起。地方政府對沖突因素溯源時，受地方政府追求“業(yè)績”影響，會有意無意屏蔽一些“不利”因素并強調(diào)與“業(yè)績”有關的其他因素。如經(jīng)濟業(yè)績下強調(diào)經(jīng)濟，維穩(wěn)下突出穩(wěn)定，而經(jīng)濟或穩(wěn)定外的其他因素被忽視。當原本復雜的資源利益關系納入到地方政府的單一性預設（業(yè)績）的場域（思維、目標、目的等）后，資源沖突問題就簡單化為與地方政府“業(yè)績”關聯(lián)的問題，成為了地方政府可解釋、可左右的問題?，F(xiàn)實中不少沖突就是地方政府基于對沖突作利于政府（利益、權威等）考慮，卻對農(nóng)民不公正對待而引發(fā)的。地方政府的“自利”引發(fā)農(nóng)民的怨氣、不滿，許多小糾紛成為怨恨宣泄甚至沖突抗爭的導火索。

3.地方政府解決農(nóng)村資源環(huán)境問題處于有心卻無力的財力困境。農(nóng)村資源環(huán)境沖突是由于資源開采引發(fā)的資源環(huán)境問題導致的，它表現(xiàn)為資源開采造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源利益受損等。這些問題在資源區(qū)不是個別、局部問題，往往需要大量經(jīng)費進行支持。以“世界鎢都”的江西贛州大余縣為例，《大余縣資源枯竭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》用一組數(shù)據(jù)說明了大余縣生態(tài)環(huán)境面臨的實際情況：長期的礦山開采，給大余縣留下了嚴重的環(huán)境污染問題。全縣共有5 595.9萬噸含重金屬的廢石和尾砂，淤積堵塞河道258公里，占用損毀土地3.45萬畝，污染影響農(nóng)田林地22.5萬畝。全縣廢棄礦山破壞的土地總面積約15.1平方公里，水土流失面積221.51平方公里 [1]。如此規(guī)模的民生任務，絕不是地方政府能夠承擔得了的。以稀土一個項目的開采為例，就整個贛州來說，若對開采稀土等礦產(chǎn)破壞的土地進行生態(tài)修復，預計資金投入將高達380億元以上。如果要恢復到未開采稀土前的狀態(tài)，整個贛州市的稀土礦區(qū)至少需要1 000億元資金。而贛州市在2011年的財政總收入，也就只有180.32億元[2]。贛州作為鎢、稀土等有色金屬的重要礦藏地，其最終的生態(tài)環(huán)境破壞與恢復的任務及其經(jīng)費將是十分巨大的。而這些生態(tài)環(huán)境破壞卻是實實在在被轉(zhuǎn)嫁于農(nóng)民身上。比如江西省大余縣左拔村（農(nóng)民反映）上千畝農(nóng)田灌溉用水就是尾砂庫排放的，水稻比鄰村的矮一截，糧食也減產(chǎn)了。“我們把米拿去賣，人家聽說是左拔村的，不敢要”“河流被截排污后，我養(yǎng)的魚不時死亡，感覺是水出了問題”[3]。地方政府有心但卻無力，盡管能夠緩解農(nóng)民眼前的一些現(xiàn)實問題，但要徹底解決農(nóng)民因資源開采所帶來的傷害、損失，其差距是很大的，因而對于農(nóng)民而言，對現(xiàn)管的地方政府的怨氣、不滿也是可理解的。

4.管理慣性思維暴露出地方政府資源沖突處置能力不足。管理慣性思維與傳統(tǒng)管理經(jīng)驗等取向有關。地方政府沿襲以往的管控慣性導致農(nóng)村資源沖突管控失靈失效，表明了地方政府管控與農(nóng)村資源環(huán)境沖突（變化了沖突的主體、價值訴求、沖突方式等）之間未能有效嵌入。在現(xiàn)實中，“做工作”和“給錢消災”就是這種管控慣性主要表現(xiàn)。

“做工作”是地方政府沖突管理慣常思維?！白龉ぷ鳌?，就是通過思想上的疏通達到工作目的。在農(nóng)村資源沖突中，地方政府往往以國家利益作為對付農(nóng)民利益訴求的手段，利用了農(nóng)民的善良、見識相對不足等，去說服農(nóng)民放棄利益或抗爭。比如“國家也不容易，國家需要大家的貢獻”等；盛贊農(nóng)民為國家所作貢獻，等等。這一說教式方式由于忽視農(nóng)民所遭受是經(jīng)濟甚至生命損害的事實，而在實際工作中往往收效甚微。

“給錢消災”，是資源沖突化解中地方政府的普遍作法，因此人們也習慣地將農(nóng)村資源環(huán)境沖突起因、化解簡單化為“經(jīng)濟問題”，認為沖突管理就是花錢消災的事，或者認為農(nóng)民見錢眼開，貪婪成性。然而花錢消災卻沒有化解沖突。比如資源區(qū)的水污染，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民訴求中第一位的是停止污染，恢復原狀。“連命都保不住，有錢有啥用？”是農(nóng)民非常樸素的一句話，表達了農(nóng)民的基本立場。事實上，在農(nóng)村這一特定區(qū)域，人們的訴求是多樣的。沖突本身或許是因經(jīng)濟利益而起，但其深層次的根源或許還有文化、政治、社會的根源。比如在資源開采利用中，面對風水山、風水樹等影響，往往無法用經(jīng)濟來解決問題。再如受農(nóng)村家族文化影響，經(jīng)濟利益問題往往會衍生出家族、宗族問題，從而形成社會不同族群關系問題。在沖突的集體動員中，調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，不少人參與其中并非出于經(jīng)濟而是族群的文化認同或者社會文化（如對貪腐的痛恨）認同或者親情、族情所致。

習慣性管控，暴露出地方政府在資源沖突管控中的適應性問題。就是說，資源區(qū)政府無論是對沖突的判斷還是采取的化解方式，不能務實并針對性進行改進提升。事實上資源區(qū)農(nóng)村社會變化注定了資源沖突的訴求、目的等的不同，因而解決問題的方式方法必然應與時俱進。

5.沖突管理多頭化形成政策抵消。資源的管理，地方政府主要采取對口管理方式。以水資源為例，就有水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、防疫衛(wèi)生等部門；礦產(chǎn)資源也有礦產(chǎn)、國土、環(huán)保、林業(yè)等部門。它們作為管理部門，雖然有各自的職能范圍，但是對于同一對象的不同方面，這些部門表現(xiàn)出來的態(tài)度和傾向還是有差別的。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，針對資源區(qū)水資源污染影響農(nóng)民生產(chǎn)生活而引發(fā)的沖突管理中，鄉(xiāng)村管理組織及農(nóng)業(yè)環(huán)保部門往往是同情農(nóng)民，而不希望有關部門對農(nóng)民過激行為采取強硬措施；國土礦產(chǎn)資源部門則更多地站在維護資源企業(yè)利益角度，主張應該維護礦產(chǎn)資源秩序而對農(nóng)民采取強制措施。因此，沖突當中的農(nóng)民往往會注意政府部門間的差異而力求爭取更多的同情和支持力量。這些部門彼此的管理目標何以統(tǒng)一？各級政府和政府不同部門的資源利益如何在管理中得到平衡？等等。這無疑考驗管理者對這些復雜關系的把握和控制。

三、困境出路：農(nóng)村資源環(huán)境沖突治理轉(zhuǎn)向

面對地方政府資源沖突管控困境，地方政府應該轉(zhuǎn)變管控思維，注重資源環(huán)境的公共性及管控中民眾的參與性，其核心就是應該突破沖突管理的政府單一性思維，形成多元治理結構。農(nóng)村社會及治理的轉(zhuǎn)型，必然伴隨社會問題和矛盾突出。目前國家及地方的管理體系無法及時有效應對下，這些問題和矛盾就以各種形式在社會的各個場域里表現(xiàn)出來[4]。因此，治理轉(zhuǎn)向即通過政府與其他治理主體共同建立起協(xié)作、對話的治理關系。具體而言，治理主要體現(xiàn)在管理思維目標由同一到和諧，資源利益由獨享到共享，管理主體從單一到多元，管理理念和手段從人治到法治，管理方式從權威控制到協(xié)商對話，把沖突管理視為政府、資源企業(yè)與農(nóng)民共同事務，維護各自主體合理利益訴求。就是說，農(nóng)村資源沖突管控困境之化解，應是治理轉(zhuǎn)向。它主要表現(xiàn)在：

1.理順管控關系，構建資源沖突的多主體性管控體系。政府為單一主體的資源沖突管控難以應對復雜化的資源及沖突的現(xiàn)實，促使人們在多主體共治上取得了普遍共識。這就意味著需要重新梳理資源沖突中的管控關系，構建政府與社會力量有機合作方式的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)。治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機構和行為者……它認為政府并不是國家唯一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到了公眾的認可，就都有可能成為在各個不同層面上的權力中心[5]。當前農(nóng)村資源沖突的政府管控現(xiàn)狀，如資源所引發(fā)的利益多元化、沖突的暴力化和無序化、沖突的政府指向等，暴露了政府資源管控的“失靈”“失效”。 政府獨大會演變?yōu)椤按迩f似乎被納入政府的直接管理體系”[6]，從而表現(xiàn)為政府單一的管理活動，如憑借權力的武力鎮(zhèn)壓、行政管制、意識形態(tài)教育、輿論壓制、直接干擾村莊事務等。意圖使“農(nóng)民敢怒不敢言”的做法，隨著國家民主化進程加快越來越失去作用；甚至于農(nóng)民也運用官方話語（如以人為本，環(huán)境保護）及其有關法律政策等工具，來與地方政府違規(guī)做法叫板。客觀地說，農(nóng)民資源環(huán)境抗爭更多體現(xiàn)維權性質(zhì)，行為出發(fā)點及追求結果更多地體現(xiàn)“群眾性”。任何壓制、控制其合理性的作法不僅在法理上無法立足，甚至違背基本道義。但是問題的癥結是，當?shù)胤秸c資源企業(yè)有著千絲萬縷的聯(lián)系，以至構成利益共同體時，政府的控權、集權從而使農(nóng)民權益缺失就成為了必然，其結果就是地方政府陷入公正性危機、信任危機，以致資源區(qū)農(nóng)民往往只相信上級政府，不與鄉(xiāng)村官員對話。

這些問題表明了寡頭式管理在農(nóng)村資源環(huán)境沖突中已經(jīng)難以適應當前的變化，單純依靠“管、壓”很難起到管理效果。事實上，資源區(qū)農(nóng)村作為資源開采、利用的具體承載區(qū)域，已經(jīng)成為以資源為中心，涉及政府、企業(yè)、農(nóng)民、社會組織等多主體的利益系統(tǒng)。在這一系統(tǒng)中，只有各群體間的協(xié)調(diào)互動、協(xié)商、對話，使得各個利益主體參與到系統(tǒng)整合協(xié)調(diào)之中、各自合理利益得到保障，才能真正的使系統(tǒng)達到和諧狀態(tài)，實現(xiàn)沖突及矛盾的化解。具體而言，就是政府、企業(yè)、農(nóng)民等主體之間，都應以主體角色參與到資源區(qū)公共政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督之中。實質(zhì)上，新修訂的《環(huán)境保護法》就明確指出公民（當然包括農(nóng)民）享有資源環(huán)境方面信息的權力，第53條規(guī)定：“公民、法人和其他社會組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利。”在這當中，環(huán)境知情權、參與權和監(jiān)督權的確立表明了農(nóng)民參與資源的公共管理既是權力也是作為公民的義務，同時體現(xiàn)著農(nóng)民的主體角色。

弗里德里克森在《公共行政精神》中指出：我們生活在一個權力分享的世界里，在這個世界中，政府組織、準政府組織、非營利組織、私人組織共同參與政策的制定和政策的執(zhí)行[7]。這種權力主體尤其是利益者的參與，實質(zhì)上是治理的合作共治，體現(xiàn)著主體間的協(xié)商合作，而農(nóng)村資源沖突管控中的協(xié)商“本身就是對基層民主的群眾性、有序性、自治性與參與性的充分體現(xiàn)”[8]。因此，農(nóng)民作為資源區(qū)管理平等主體必須參與資源區(qū)公共事務，就其實現(xiàn)方式而言，主要是資源區(qū)管理政策參與制度、公示制度、資源區(qū)農(nóng)民申訴處理平臺建設（如政府、媒體熱線、便民服務、處理公示等），建立各種農(nóng)民參與資源環(huán)境利益的維權機制、農(nóng)民參與資源環(huán)境管理的監(jiān)督評價機制，建立資源環(huán)境問題公開的處理機制、責任機制、問責機制等。這些措施必定使農(nóng)民切身感受他們在資源環(huán)境問題上被重視，促使其以主人翁地位參與其中，從而全面推進資源區(qū)治理的法制化進程。

2.正視農(nóng)民資源環(huán)境利益，推進資源利益的多主體共享性轉(zhuǎn)向。農(nóng)村資源環(huán)境沖突的復雜性，往往歸于利益。每個主體都希望利益分配上獲得更多份額。農(nóng)民相對于資源企業(yè)和地方政府而言，無論在話語權、解釋權，還是控制力、操控力等，都是弱勢者；加之農(nóng)民原子化、分散式的生存方式，農(nóng)民在利益博弈中必定處于不利狀況?，F(xiàn)階段農(nóng)村資源環(huán)境沖突頻發(fā)，在很大程度上就是在利益分配中的農(nóng)民群體的“失言”“被分配”，或者說農(nóng)民群體被屏蔽、被去除之后，被迫通過集體行動方式進行維權努力的表現(xiàn)。因此，沖突形式盡管有許多偶然因素，但是利益的不平衡，以此衍生出心里不平衡，都是非常重要的因素，如果不能正視社會各群體的利益訴求，特別是不能正確認識和處理處于社會弱勢地位的群體所進行的抗爭活動，而將其排斥于體制性利益表達之外，將在客觀上積累社會動蕩和爆發(fā)的能量[9]。沖突管理從其根本上而言，應該是利益共享式治理即平衡治理。

平衡治理，是指資源利益在法律框架下各利益主體共享資源利益，共同管理資源，資源成為大家公共利益。這就意味著需要通過發(fā)揮公共政策的平衡功能，去化解或減弱由資源所帶來的各種社會矛盾，協(xié)調(diào)資源利益關系和利益糾紛。也就是說，應該通過公共政策工具來實現(xiàn)利益在主體間的平衡，公共政策是實現(xiàn)利益分配的工具。通過利益分配而謀求在各個利益群體之間的利益平衡，從而達到公共政策期望實現(xiàn)的社會秩序的穩(wěn)定。當然，利益平衡不等于利益均等，它更多的是依據(jù)社會政治、經(jīng)濟、社會關系目標，并在各利益主體的利益博弈中實現(xiàn)公共利益最大化。

農(nóng)村資源沖突管理視野中的平衡治理，其實質(zhì)主要就是保障弱勢的農(nóng)民資源利益的問題。具體說，主要表現(xiàn)在：注重農(nóng)民的顯性、隱性損失的補償。如資源開采利用所征用的土地、森林及其他附著物，從顯性視角而言，農(nóng)民確實得到了補償，但是大量的邊際效益及其隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型所帶來的貨幣購買力下降等隱性影響就壓在農(nóng)民身上；另一方面，注重資源后續(xù)損失補償及保障補償資金安全。如水污染、重金屬污染、土地污染等現(xiàn)象在資源區(qū)非常普遍，涉及補償資金很大。如何在第一時間把錢補償?shù)睫r(nóng)民手里，是農(nóng)民生產(chǎn)生活順利展開的關鍵之一。目前也存在地方政府在地方經(jīng)濟收益及GDP考慮偏袒企業(yè)而使農(nóng)民無法獲得合理補償；“財富拿走，貧窮留下；資源拿走，污染留下”這一狀況已成為不少資源枯竭區(qū)現(xiàn)狀，大量資源后續(xù)的負面效應已造成農(nóng)民生產(chǎn)生活巨大損害。這后續(xù)損失如何補償，農(nóng)民權益如何保障，也是一個大問題。針對這一復雜局面，基于經(jīng)濟社會獲得很大發(fā)展，資源可持續(xù)、社會和諧目標穩(wěn)步構建的社會秩序下，資源區(qū)農(nóng)民的資源環(huán)境損益補償及合理利益訴求回應，應該作為公共政策的基本出發(fā)點給予肯定。這種肯定不應該是作為政府或其他群體的施舍，應該是農(nóng)民未得到的但應享有社會回報，是資源區(qū)農(nóng)民在長期資源開采利用中奉獻和付出的補償，是社會公正公平的實現(xiàn)。確認了這一基本認識前提，平衡治理中保障農(nóng)民合理利益就有了必然性、合理性。

實現(xiàn)多主體共度享性治理，首先，必須制定資源區(qū)信息溝通機制，建立信息公示制度。制度“可以被理解為社會中個人遵守的一套行為規(guī)則”[10]，意味著其具有的約束性、制約性和服從性。因此通過制度及機制建立，資源區(qū)不同利益主體能充分了解有關資源開采利益的規(guī)劃、進展及未來發(fā)展方向；也有了農(nóng)民對資源環(huán)境問題的反映溝通機制，讓農(nóng)民充分表達他們的訴求，傾聽他們的呼聲；有問題處理信息公開制度，讓農(nóng)民了解問題解決的結果，消除各種誤會。其次，完善各種生態(tài)補償機制。生態(tài)補償是通過資源使用者在資源環(huán)境利益和生態(tài)環(huán)境破壞時通過付費來對資源和環(huán)境主體及其相應受影響群體的補償，它體現(xiàn)了資源、環(huán)境及發(fā)展的公平。農(nóng)民在資源環(huán)境利用中的損失就需要通過利用者的付費得以補償。在這當中，需要建設資源利用保證金制度，確保資源利用者切實履行有關賠償。最后，完善各種資源環(huán)境的保障制度，如資源區(qū)農(nóng)民的養(yǎng)老保障，各種資源突發(fā)性變故保障（如尾沙壩垮塌，大面積水污染事故等），各種與資源的疾病治療保障等。政府應該加大對資源區(qū)農(nóng)村民生的投入，積極幫助農(nóng)民提升擺脫資源依賴的生產(chǎn)能力。通過這些措施，確保資源區(qū)農(nóng)民的權益真正得到體現(xiàn)。

3.合理界定地方政府職能，促使地方政府“有為”而不亂為。多主體的共同參與、權益共享的治理，并不意味否定“政府”的存在價值。事實上政府在化解農(nóng)村資源環(huán)境沖突的作用是其他組織無法代替的。當前階段的社會治理不是不要政府，而是需要“強政府”，要求強政府進行戰(zhàn)略的規(guī)劃，要求政府既掌舵又服務，而且更需要一個“善治”政府，是對政府的治理能力提出了更高的要求[11]。 “強政府”之“強”在于“善”之下給資源區(qū)農(nóng)民提供更多的服務。沖突的升級，正是政府權力異化，包括不作為、亂作為和自我本位的利己作為，以及官員在資源上的腐敗、作風霸道等所致。于建嶸先生對此類事件指出，沖突或抗爭是“反應性的或應對性的，它是對現(xiàn)實生活中的困苦或不滿尋找解釋的方式和解決的路徑，其中最直接的就是利益受到損害”[12]。事實上，絕大部分資源區(qū)農(nóng)村資源沖突本身并沒有明顯的政治意圖或誘因，幾乎都是由于實際利益受到影響所致，他們始終相信上級政府尤其是中央政府，寄希望于政府維護他們的權益，而農(nóng)民這種草根式資源環(huán)境權益維護的行動抗爭，更多的是農(nóng)民對基層政府不作為和亂作為（缺們和錯位）的不滿，以致促使農(nóng)民希望通過“鬧大”引起更高層政府注意，以達到問題的解決[13]。因此，在治理轉(zhuǎn)向下，地方政府資源管控如何轉(zhuǎn)型呢？

首先，界定地方政府資源利益定位和職能定位。資源利益定位，就是界定政府與農(nóng)民資源利益邊界。事實上，國家在法律層面已經(jīng)明確了個人利益與國家利益的關系。比如《礦產(chǎn)資源法實施細則》指出：礦產(chǎn)資源屬于國家所有，地表或地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權，不因其所依附的土地所有權或使用權的不同而改變。第二十一條指出：探礦人取得臨時使用土地權后，在勘查過程中對耕地造成損害的，根據(jù)受損的耕地面積前三年平均年產(chǎn)量，以補償時當?shù)厥袌銎骄鶅r格計算，逐年給予計償。就是說，礦產(chǎn)資源屬于國家所有，但由于資源開采利用必然與資源所依附的土地等發(fā)生關系，并對農(nóng)民的生產(chǎn)生活產(chǎn)生影響。當土地是集體性質(zhì)尤其是土地承包之后，農(nóng)民依據(jù)國家有關土地承包、物權法律規(guī)定，農(nóng)民應該是作為主體資格與資源企業(yè)進行對等議價的。比如《物權法》第42條指出：征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、補助安置費、地上附著物和青苗補償費，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權益。農(nóng)民資源利益的明確界定，間接明確了政府的利益邊界。職能定位，是地方政府應該管什么的問題。“管”需要的是公正，因此應該從與資源企業(yè)的利益共同體中擺脫出來；只有擺脫利益糾結的政府才能真正基于公共管理角度來進行資源沖突管理。“管”必須客觀，就是依據(jù)資源開采對農(nóng)民損失的實際，包括顯性和隱性損失，由于資源開采帶來的環(huán)境污染的長期性、持久性影響的損失。“管”需要擔當，目前資源企業(yè)既有央企，也有省屬企業(yè)，“都有一定來頭”。地方政府的擔當，就是敢于對各種損害農(nóng)民利益的行為叫板，成為農(nóng)民的“頭人”。重建農(nóng)民對地方政府的信任，也減輕政府資源管控的壓力。重新定位自己的職能。

其次，政府應從完善生態(tài)補償政策機制入手，讓農(nóng)民對政府“有善感”?；鉀_突必須從解決資源區(qū)農(nóng)民遭遇出發(fā)，讓農(nóng)民對政府的“善”有感。為此地方政府應依法依規(guī)籌措資金，切實解決農(nóng)民生產(chǎn)生活困難問題。目前資源開采區(qū)解決污染等資金主要來源于中央財政的支持，但仍有大量資金缺口。雖然有關法律法規(guī)確立了“誰開采，誰破壞，誰收益，誰補償”的基本原則，但企業(yè)環(huán)境損益外化，地方政府由于機制、技術等操作性障礙導致征收到補償款項，難以從企業(yè)直接獲得資金。為此，需要完善生態(tài)補償?shù)日?，制訂具有可操作性的實施機制。生態(tài)補償作為對資源開采區(qū)由于資源開采而給農(nóng)民生產(chǎn)生活帶來（經(jīng)濟、生態(tài)、環(huán)境和發(fā)展機會等）損失的一種直接經(jīng)濟補償，體現(xiàn)資源、環(huán)境及發(fā)展的公平，是減少資源環(huán)境沖突的一種手段。生態(tài)補償除了通過國家層面的財政轉(zhuǎn)移支付、項目支持和環(huán)境稅費等方式來進行，更多的從資源企業(yè)與農(nóng)民之間直接進行，政府應更多的是做好監(jiān)督、協(xié)調(diào)等，督促資源企業(yè)切實履行對農(nóng)民的資源和環(huán)境損失的補償。為此，地方政府可通過資源保證金制度，做好資源充分利用（如避免濫采濫挖、破壞性開采、棄貧采富等）、環(huán)境保護與恢復、地質(zhì)災害防治及農(nóng)民損益賠償?shù)确矫媸聞铡ＹY源保證金制度，就是確保資源企業(yè)對資源開采區(qū)農(nóng)民權益損失，如資源權益損失、生態(tài)環(huán)境破壞損失、由資源開采所引發(fā)的健康問題等進行賠償。這既約束了企業(yè)對農(nóng)民權益的重視及其開采義務的履行，又能切實解決民生工作所需要的大量資金，避免企業(yè)在資源開采結束后將大量民生問題，如水污染、廢礦井填埋、地表塌陷、環(huán)境恢復治理問題交由地方政府來“埋單”。資金的到位，農(nóng)民真切感受政府為農(nóng)民辦事，必定支持政府分擔風險。

最后，建立各種與農(nóng)民溝通的平臺，使政府在第一時間了解資源區(qū)農(nóng)民生存困境及其生存焦慮狀況，尤其是了解資源環(huán)境問題對農(nóng)民生產(chǎn)生活影響的深度和廣度，以便在第一時間提出對策。同時，地方政府在工作中的公開透明是實現(xiàn)有效溝通的基本要求，是農(nóng)民愿意接近政府、支持政府的重要因素。現(xiàn)實中不少沖突都是溝通不暢所引發(fā)的。通過有效的溝通不斷完善各種風險預警機制，逐漸使農(nóng)民與政府關系從管理轉(zhuǎn)向服務關系，從政府對農(nóng)民的“防”到“幫”，從壓制到協(xié)調(diào)，從獨治到共治，從給政府添亂的官僚認識轉(zhuǎn)向政府為農(nóng)民維權的職能認識。

總之，地方政府對農(nóng)村資源沖突的管控，一方面需要切實從農(nóng)民利益、權益保障入手，充分理解和尊重農(nóng)民，肯定農(nóng)民利益訴求的正當性；另一方面，政府應該把改進工作作風、切實推進政府職能轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)從管控轉(zhuǎn)向治理，確立地方政府資源管理而非利益參與角色。只有這樣，沖突管控困境及農(nóng)村資源環(huán)境沖突才能得到切實化解。

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Abstract：In recent years， owing to the misconduct of the local government’s management of resources， especially the misconduct of interest distribution， the conflict and struggle for rural environment and resources becomes intensive. Interestingly， from the current situation， due to the ambiguity responsibility， oligarchic and financial strain of local government， as well as the scarce capability and poor management of cooperation of local government， the legal behavior of the local government has become the root of conflict for resources. Thus， in order to control the conflict in which single subject can not come true， the solution should be based on the public character of resources and environment and public participation in the controls， especially the break through of the government’s oriented thinking， and forming multiple governance structure. Finally， the government’s management should be transformed to multisubject participation， resources and environmental interests sharing， as well as limiting the government’s function.

Key words： problems of rural resources and environment； local government management and control of conflict；；resurce and environment control